א.             ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט מ' סובל) בה"פ 6436/07 מיום 14.5.2012, בגדרו דחה בית המשפט את בקשת המערער לסעד הצהרתי, לפיו הוא זכאי להירשם כבעל זכות חכירה במגרש 13ב' שבגוש 30465, חלף מקרקעין שהופקעו ממנו. עניינה של הפרשה איפוא בהפקעת מקרקעין בלא שניתן פיצוי; ובעיקר, משאלה לקבלת מגרש חלופי קונקרטי שכנטען היה מיועד לפיצוי.
רקע והליכים קודמים
ב.             המערער הוא יורשה היחיד של אמו המנוחה, אשר על שמה רשומות מרבית זכויות החכירה בחלקה 13 בגוש 30463, המצויה בשכונת מעוז ציון ב' בתחום המועצה המקומית מבשרת ציון, ושטחה 928 מ"ר (להלן חלקה 13), וכן בחלקה 12 הצמודה לה. חלקה 13 מצויה בבעלות קרן קיימת לישראל, ומנוהלת על ידי המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן המינהל – כיום רשות מקרקעי ישראל). בשנת 1979 אושרה תכנית מפורטת מי/340, אותה יזם המינהל. במסגרת התכנית שונה ייעודו של חלק נכבד מחלקה 13 ממגורים לדרך, על מנת שישמש חלק מכביש גישה לשכונה י"א במבשרת ציון. כן סיפחה התכנית אל תחומה חלק מחלקה 3 (המצויה בגוש 30465 שעליו לא חלה התכנית) שסומן כמגרש 13ב' (להלן מגרש 13ב'); שטחו כ-650 מ"ר. יתרת חלקה 13, כ-300 מ"ר, סומנה כמגרש 13א' ונותרה בייעודה המקורי למגורים (להלן מגרש 13א') (להלן התכנית או תכנית מי/340). בהמשך, בשנת 1983, הפקיעה הועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה את שטח החלקה שיועד בתכנית לדרך, כ-628 מ"ר מחלקה 13, לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 והעבירה אותו לקניין המועצה המקומית מבשרת ציון (להלן החלק שהופקע). ואולם, עד היום הזה לא נעשה כל שימוש בחלק שהופקע. המערער עשה שימוש במגרש 13ב' כבשלו עד להליך דנן.
 
ג.              בהמרצת פתיחה שהוגשה לבית המשפט המחוזי כנגד המינהל, טען המערער כי מגרש 13ב' ניתן לו בתמורה לחלק שהופקע, וכי הוא זכאי להירשם כבעל זכות החכירה בו. המערער סמך את יתדות טענתו בהוראות התכנית ובהבטחה שלטונית שניתנה לו, כנטען, מן הגורמים מטעם המינהל, אשר יזם את התכנית. בעניין הוראות התכנית הוטעם, כי מטרת התכנית הוגדרה בסעיף 5 לתקנונה, והיא "איחוד וחלוקה מחדש" של המקרקעין המצויים בתחום התכנית "למטרת מגורים, לדרך חדשה, לשטח פתוח ציבורי ולביטול חלק מדרך". מכאן טען המערער, כי פרט לשינוי ייעוד הקרקע, התכנית חוללה גם שינויים קנייניים במצב הזכויות בחלקות הנכללות בה. לשיטת המערער, הדבר נלמד מהגדרת התכנית באשר לצמדי המגרשים החדשים שנוצרו בכל חלקה על ידי סימונם באותה ספרה בצירוף האותיות א' ו-ב'. כך, בהחזיקו במגרש 13א' זכאי המערער להחזיק אף במגרש 13ב'. בהקשר זה, הוסיף המערער כי מגרש 13ב' – השוכן בסמוך, אך לא בצמוד, למגרש 13א' – הוכלל במיוחד בגדרי התכנית כפתרון לחלק שניטל מחלקה 13. את זאת למד המערער מעובדת ייבואו של מגרש 13ב', החופף כמעט בשטחו לשטח החלק שהופקע, מגוש/חלקה שעליהם לא חלה התכנית. אשר להבטחה השלטונית הנטענת ציין המערער, בין היתר, את מכתבו של מהנדס התכנית מר דן וינד ע"ה (להלן המהנדס וינד), שייצג את חברת "ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ" – החברה שיזמה והפעילה את התכנית בשם המינהל (להלןערים) – עובר לאישור התכנית בקשר עם תכנית מתאר מקומית מי/250, את המגעים שניהלו חברת ערים והמועצה המקומית בשנת 1994 בנושא פיצוי בעלי הקרקע שנפגעו מן התכנית, ואת דבריה של הגב' רזיאל, מנהלת מחלקת החוזים במינהל (להלן הגב' רזיאל) במהלך שנת 1996. לחלופין, ביסס המערער את זכותו על מצג השווא שהוצג לו לטענתו באשר למגרש 13ב', כשייך לו לאורך השנים.
 
פסק הדין של בית המשפט המחוזי
 
ד.             בית המשפט המחוזי דחה את תביעת המערער בקבעו כי הראיות שהציג אינן מבססות את טענתו בדבר זכויות חכירה במגרש 13ב'. בפסק דינו ציין בית המשפט כי תכנית מי/340 היא תכנית שנערכה בהתאם לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן החוק או חוק התכנון והבניה), ומשכך יש לפרש את הוראותיה בהתאם לכללי פרשנות של חיקוקים מתוכה עצמה, בלי להיזקק לראיות חיצוניות בדבר כוונות עורכיה ומבצעיה, אשר להן לא ניתן ביטוי בהוראות התכנית. בית המשפט נדרש להוראות התכנית, וקבע כי התכנית לא ביקשה לשנות את זכויות הבעלים והחוכרים לדורות במגרשים שבתחומה; זאת – הואיל ותכנית איחוד וחלוקה המבקשת לשנות את זהות בעלי הזכויות בקרקע מחויבת לציין זאת במפורש באמצעות טבלת הקצאה הנלוית אליה, ואשר בה יהא נקוב המגרש המוקצה לכל בעל זכות. ואולם, תכנית מי/340 לא כללה טבלת הקצאה או כל הוראה מפורשת אחרת בדבר שינוי שכזה. יתרה מכך, בית המשפט קבע כי חסר זה הוא שהוביל את הועדה המקומית לנקוט בהליך של הפקעה בשנות ה-80 למאה הקודמת, על מנת להקנות את הזכויות בדרך העוברת בחלקה 13 למועצה המקומית. עוד נקבע כי התכנית הורתה על איחוד וחלוקה מכוח תשריט, אשר אינו מביא עמו שינוי במערך הזכויות הקנייניות בקרקע, בשונה מאיחוד וחלוקה מכוח תכנית, נוכח הוראת סעיף 7 לתקנון התכנית המורה לרשם המקרקעין לרשום את תשריט התכנית בפנקסי המקרקעין על פי הוראות סעיף 141 לחוק; סעיף זה קובע כי רישום החלוקה בפנקסי המקרקעין יבוצע בכפוף לתשריט מאושר (בשונה מסעיף 125 לחוק שעניינו רישום איחוד וחלוקה מכוח תכנית). כן נקבע כי יש לראות בהעדר הוראה בתכנית המעניקה לקרן קיימת לישראל, שהיא הבעלים המקוריים של מגרש 13ב', קרקע חלופית, משום חיזוק לקביעה זו. לבסוף נקבע, כי תכנית מי/340 לא חוללה שינוי כלשהו במצב הזכויות בחלקות השונות, לרבות בחלקה 13, פרט לשינוי ייעוד אשר אינו מותנה בהקצאת קרקע חלופית גם כשהוא נעשה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. מטעמים אלה דחה בית המשפט את טענת המערער כי יש לפרש את תכנית מי/340 כמתעתדת להעניק לו את מגרש 13ב' כפיצוי על החלק שהופקע מרשותו.
 
ה.             אשר לנתונים עליהם הצביע המערער, קבע בית המשפט המחוזי כי אין בהם לסתור את מסקנתו. מכתבו של המהנדס וינד נשלח ליו"ר הועדה המקומית (בקשר לתכנית אחרת – מי/250) עובר לאישורה של התכנית, וכעולה ממנו באותה עת הייתה לחברת ערים כוונה לייחד את מגרש 13ב' כעתודה לפיצוי אמו של המערער, בגין נגיסתו המשמעותית של הכביש המתוכנן בחלקה 13 שבחכירתה. בית המשפט הטעים, כי אך סביר שכוונה זו (העולה ממכתבו של המהנדס וינד) היא שהניעה את המתכנן לכלול את מגרש 13ב' בתחומי התכנית, חרף השתייכותו לגוש אחר אשר התכנית לא ביקשה לחול עליו; והיא שהביאה לסימון המגרש במספר 13, כמספר חלקת המערער. כן נקבע כי גודל השטח הדומה של מגרש 13ב' ושל החלק שהופקע, תומך אף הוא בכוונה זו של עורך התכנית. עם זאת, נקבע כי ניסוחה של התכנית אינו מותיר ספק שעורך התכנית לא ביקש להעביר במסגרתה את הזכויות במגרש 13ב' לאם המערער, אלא רק ליצור את מגרש 13ב', כלשון מכתבו של המהנדס וינד, כדי שישמש חלקה בת חילוף, קרי, חלקה אותה יוכלו הרשויות המוסמכות להקנות לאם המערער בבוא העת, ככל שיוחלט בעתיד לפצותה בשל הפגיעה בזכויותיה בחלקה 13. יוער כי בתום שמיעת הצדדים להליך, ראה בית המשפט לקבל ראיה נוספת אותה ביקש להגיש המערער לתמיכה בטענתו, חרף התנגדות המינהל, שעניינה תשריט נוסף של התכנית החתום אך על ידי הועדה המקומית. על גבי תשריט זה נכתב בכתב יד השם "כרמלי" כשם משפחת המערער על יד המגרשים 13א' ו-13ב' (להלן התשריט הנוסף). בית המשפט קבע כי בתשריט הנוסף אין לסייע למערער, משאין מדובר בתשריט המאושר לתכנית כפי שמופיע ברשומות, וכי לכל היותר יש בו ביטוי נוסף לכוונה שהיתה למתכנן.
 
ו.              בית המשפט המחוזי המשיך ופסק כי אין במגעים שניהלו חברת ערים והמועצה המקומית בשנת 1994 בנושא פיצוי משפחתו של המערער לבסס הבטחה כנטען. זאת, אף שבמסגרת מגעים אלה פנה מנהל מחוז ירושלים של ערים (מר איתן כהן) לקבלת חוות דעת שמאי לגבי אפשרויות הפיצוי למשפחת המערער, תוך התייחסות פרטנית לאפשרות הענקת "חלקה 1" – שלטענת המערער היא מגרש 13ב' – כפיצוי תמורת ההפקעה. בית המשפט ביסס את קביעתו זו על מספר אדנים: ראשית, ברשותו של המערער אין כל מסמך של המינהל המתייחס להענקת מגרש 13ב', והוא אינו יודע האם במגעים שהתקיימו נכח נציג של המינהל. המערער אף לא הצליח להוכיח, כי המינהל הסמיך את ערים להתחייב בשמו להקצאת קרקעות ולהענקת פיצויים בגין הפקעה. יתרה מכך, אף לשיטתו של המערער המסמכים המצויים ברשותו טעונים חתימת המינהל לצד חתימת ערים, וכך עלה גם מעדויות ראש המועצה ויו"ר הועדה המקומית דאז. שנית, קיומם של מגעים אלו וחילופי הדברים במהלכם נודעו למערער אך לאחר הגשת התובענה (כך גם באשר למכתבו של המהנדס וינד), ותנאי הכרחי לקיומה של הבטחה הוא שזו תינתן למערער. שלישית, בהינתן גודל שטחו של מגרש 13ב' לא ניתן לזהותו עם "חלקה 1" שעלתה במגעים אלו כאפשרות פיצוי. רביעית, במסמכים משנת 1994 לא צוינה החלטה שהתקבלה בדבר הענקת חלקה 1 למשפחתו של המערער, אלא שקילה של שלוש חלופות פיצוי (שביניהן חלקה 1). בכך, קבע בית המשפט יש כדי להראות כי לאותו מועד, ברי היה לכל הצדדים הנוגעים בדבר שהמערער טרם קיבל הבטחה לפיצוי כלשהו. חמישית, מבין שלוש חלופות הפיצוי שהועלו בדיון שהתקיים במסגרת המגעים שהתנהלו, רק אחת מהן היתה על דרך של הענקת קרקע חלופית (חלקה 1), ובסיכום הדיון נרשם במפורש כי "הנ"ל יתואם עם מנהל מחוז ירושלים במ.מ.י (המינהל – א"ר)". בכך יש ללמד כי למשתתפי הדיון לא הייתה סמכות בדבר. שישית, המועצה המקומית וערים שיזמו את מהלך הענקת הפיצוי, זנחו בסופו של יום את המהלך עקב החלטתן להקפיא את ההפקעה נוכח התנגדות התושבים, כך שלמעשה המתוה שנרקם במגעים אלה לא קרם עור וגידים. שביעית, המערער אישר כי בשנת 1994 נמסרה לו דרישה לסילוק יד מחלקה 3 – שכללה בזמנו גם את מגרש 13ב' – ובחלוף שנתיים ממנה הוגשה נגד המערער תביעה לסילוק יד. נקבע כי בכל אלה יש ללמד שלא ניתנה למערער התחייבות או הבטחה להענקת זכויות החכירה במגרש. לשלמות התמונה ציין בית המשפט כי ביום 29.5.2003 ניתן בבית משפט השלום פסק דין המורה למערער לסלק ידו ממגרש 13ב' (ת"א(י-ם) 9414/96), וכי ביצועו של פסק הדין עוכב עד להחלטה בתובענה שלפנינו, שעניינה במגרש זה.
 
ז.              לסיכום נקודה זו, התייחס בית המשפט המחוזי לטענת המערער בדבר קיומה של הבטחה שלטונית, לנוכח דבריה של הגב' רזיאל מן המינהל שבמענה לבירור שערך המערער, עקב חיובו בדמי חכירה שנתיים על החלק שהופקע, מסרה לו כי חיוב זה נובע מהענקת קרקע לפיצוי בעד ההפקעה, בדמות מגרש 13ב'. אולם, מאחר שבמסגרת תפקידה לא עסקה הגב' רזיאל בהענקת פיצויים בגין הפקעה, ותנאי הכרחי לביסוס הבטחה שלטונית הוא שנותן ההבטחה יהא בעל סמכות לתתה, נדחתה טענתו זו של המערער. על יסוד זה דחה בית המשפט גם את הטענה בדבר מצג שווא, והסביר כי התרופה לכך היא בפיצוי כספי אשר לא תבע המערער בנידון. לבסוף עמד בית המשפט על כך שגרסת המערער לוקה בסתירות פנימיות, שכן בהליך לפניו טען כי הוא ואמו נוהגים במגרש 13ב' מנהג בעלים מיום שתכנית מי/340 העבירה אליהם את הזכויות במגרש, ואילו במסגרת תביעת המינהל לסילוק ידם מהמגרש, טען כי מגרש 13ב', לרבות כלל חלקה 3, נמסר למשפחתו על ידי חברת עמידר עוד בשנת 1956, ואך בשל חוסר תשומת לב לא נכלל בחוזי החכירה.
 
ח.             בית המשפט המחוזי הטעים בפסק דינו, כי אין בקביעתו כדי ליתן הכשר לאופן טיפולן והתנהלותן של הרשויות בנסיבות דנא. במסגרת זו התייחס בית המשפט למחדליהן של הרשויות, ובכלל זה אי מימוש מטרת ההפקעה – סלילת כביש – כחלוף 30 שנה, ומבלי שמסתמנת באופק כוונה לבצע את הסלילה; וכפועל יוצא – עצירתו של הליך הענקת הפיצוי על ההפקעה, נוכח סברת המועצה המקומית כי הליך ההפקעה הוקפא. זאת – בעוד שבפועל הושלם ההליך בחודש ינואר 1983, שעה שהועדה המקומית לתכנון ובניה פירסמה הודעה ברשומות על העברת הזכויות בחלקה 13 לקניינה של המועצה המקומית, והדבר נרשם ביום 14.2.1983 בלשכת המקרקעין. נקבע, כי מחדל זה הוא שהוביל לאי פיצוי המערער בגין שינוי יעוד המקרקעין בשנת 1979, וכן אי פיצוי בגין ההפקעה בשנת 1983, חרף חובת הפיצוי המוטלת בסעיפים 197 ו-190 לחוק, בהתאמה, על הרשויות המקומיות. אולם מחדלים אלה, קבע בית המשפט, הם עניין להתדיינות בין המערער לבין הועדה המקומית והמועצה המקומית, ואין בהם להקים עילת תביעה כנגד המינהל. במסגרת זו צוין כי הוצע למערער להמיר את תביעתו לתביעה לביטול ההפקעה או לתשלום פיצויים בגינה נגד הרשות המפקיעה, כנדרש וככל שתביעה כזאת לא התיישנה, אולם המערער ביקש להמשיך את ההליך כנגד המינהל. על יסוד אלה, דחה בית המשפט את תביעת המערער והשית עליו הוצאות בסך של 50,000 ש"ח לטובת המינהל. מכאן הערעור.
 
ט.             להשלמת התמונה יצוין כי עם הגשת ערעור זה, עתר המערער לעיכוב ביצועו של פסק הדין ביחס למגרש 13ב'. בהחלטה מיום 29.10.2012 דחה השופטסולברג את בקשת המערער לסעד זמני, תוך שקבע כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מפורט ומנומק, והמערער לא הוכיח כי סיכויי הערעור נוטים לטובתו בשלב זה. הושתו על המערער הוצאות משפט בסך של 3,000 ש"ח לטובת המינהל.
הערעור
י.              בערעור נטען, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי פוגע פגיעה חמורה בקניינו של המערער, ומביא לתוצאה בלתי צודקת לפיה יוצא שהמינהל נשכר פעמיים: האחת, משקיבל דמי היוון בגין כלל שטחה של חלקה 13 שעה שבידי המערער אך כשליש מן החלקה, שאינו מאפשר ניצול לבניה; והשניה, משמגרש 13ב' נותר לשימוש המינהל לפי קביעה שיפוטית, לאחר שנים בהן החזיק בו המערער והשתמש בו באין מפריע, ואף השקיע מהונו וביצע עבודות חפירה וגידור במגרש בידיעת המינהל; ולאחר שנציגי המינהל גרמו להסרת התנגדותו לתכנית, בהבטחה כי מגרש 13ב' מיועד לפצותו על החלק שהופקע מרשותו. לשיטת המערער מצב זה, בו אין ביכולתו אף לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה על החלק שהופקע, נוכח חלוף הזמן והמצג שהוצג לו, מוביל לתוצאה שאינה סבירה, וחושף התנהגות שלטונית ש"זעקת ההגינות" מתעוררת ממנה, והמחייבת את התערבותנו. אשר לקביעת בית המשפט לפיה תכנית מי/340 לא נועדה לשנות זכויות בעלות, שב המערער על טענותיו לפני בית המשפט קמא, ומוסיף כי לתכנית לא צורפה טבלת הקצאות, משום שהבעלים של כלל המקרקעין שעליו חלה התכנית הוא המינהל. כן טוען המערער, כי שגה בית המשפט בקבעו שאין להיזקק לראיות חיצוניות לצורך פרשנות כוונת התכנית, שכן יוזם התכנית והבעלים של הקרקע הם אחד. עוד נטען, כי את התכנית יש להבין על רקע התכנית הקודמת לה, תכנית מי/250, שאף אותה יזם המינהל והיא התכנית האחרת אליה התייחס בית המשפט ושבגינה נכתב מכתבו של המהנדס וינד (להלן תכנית מי/250). נטען, כי תכנית מי/250 לא נועדה לצרכי רישום, אלא צפתה פני תכנית מי/340, שהיא זו שקבעה גבולות וכן מידות מדויקות לצרכי רישום. מתוך כך, נומק כי סעיף 7 לתקנון התכנית קבע, שהרישום יבוצע לפי סעיף 141 לחוק.
 
יא.           לשיטת המערער, הפרשנות הנטענת על ידיו – לפיה התכנית ייעדה את מגרש 13ב' לפיצוי החלק שהופק ממנו – נלמדת מעובדת ייבואו של המגרש אל תחומי התכנית תוך שינוי ייעודו למגורים, וכן מדרישת המינהל לתשלום דמי חכירה שנתיים לגבי כלל חלקה 13. לכך מוסיף המערער את דבריה של הגב' רזיאל, כי התשלום נדרש הואיל ושטח המקרקעין לא שונה עקב הפיצוי שניתן לו בתמורה לחלק שהופקע. עוד מוסיף המערער, כי חברת ערים היא שהוסמכה מטעם המינהל כגורם המתכנן והמפתח של התכנית, ונציגיה הם שבאו במגע יומיומי עם התושבים והרשות המקומית. משכך, לעמדת המערער מקיים מכתבו של המהנדס וינד, הגורם הבכיר של החברה המפתחת, את כלל המרכיבים הנדרשים להקמתה של הבטחה שלטונית מחייבת גם אם מדובר בהבטחה שניתנה בחוסר סמכות, וזאת כפי שנקבע בפסיקה – משיקולי צדק. טענות דומות מעלה המערער באשר לדברים שנאמרו לו על ידי הגב' רזיאל, שאף היא גורם בכיר במינהל, וטוען כי טעה בית המשפט קמא משלא קבע כי נפגעה ציפייתו הסבירה כחוכר. מלבד זאת, טוען המערער כי בחלוף השנים התפרסמו, בזו אחר זו, עוד שתי תכניות בנוגע לייעודו של מגרש 13ב'. נטען, כי המשא ומתן לפיצוי שניהל עמו המינהל במהלך שנת 1994 נבע מאישור התכנית הראשונה באותה שנה, ששינתה את ייעוד המגרש לייעוד ציבורי, והופסק עם אישור התכנית השניה (בשנת 1996), אשר השיבה את ייעודו למגורים. הודגש, כי בית המשפט התעלם מעובדה זו שעה שקבע כי המשא והמתן שנוהל הוא ראיה לכך שלא ניתנה למערער הבטחה לפיצוי. מכאן מצביע המערער על שאלות משפטיות רבות שהוא סבור כי על בית משפט זה לדון בהן, בין היתר, האם המינהל הוא בבחינת נאמן של חוכר קרקע ממנו במעין "נאמנות קונסטרוקטיבית תכנונית"; ומה תוקפן וכוחן המחייב של התנהלות הגורמים שמונו על-ידי המינהל והתחייבות נטענת מצדם.
 
עמדת המינהל
 
יב.           מנגד, המינהל סומך ידו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. נטען כי פסק הדין מפורט ומנומק, ובמסגרתו דן בית המשפט בהרחבה בטענות הצדדים על סמך הראיות שהובאו בפניו, ובכך אין מקום להתערבות ערכאת הערעור. לשיטת המינהל, התוצאה אליה הגיע בית המשפט היא התוצאה האפשרית היחידה בנסיבות העניין. כן נטען, כי יש לדחות את הערעור בשל השיהוי הרב שבהעלאת הטענות, המתבטא גם בנזק ראייתי כבד שנגרם למינהל באיתור מסמכים רלבנטיים המתייחסים לאשר אירע באמצע שנות ה-90.
 
יג.            אף לגוף הטענות נטען כי דין הערעור להידחות. נטען כי התשתית הנורמטיבית הרלבנטית לענייננו, על סמך הקביעות העובדתיות של בית המשפט המחוזי ולשונו הברורה של סעיף 7 לתכנית, היא ההליך מכוחו של פרק ד' לחוק התכנון והבניה – שעניינו איחוד וחלוקה מכוח תשריט. לפיכך נטען, כי ברי שתכנית מי/340 לא התיימרה לשנות את זהות בעלי הזכויות במגרשים. אשר לטענות שהעלה המערער בנוגע לדברים שנאמרו לו על ידי נציגי המינהל וכוונותיהם, נטען שאין ממש בטענותיו במישור זה, משלא עלה בידו להראות כי ניתן לדברים ביטוי מפורש בלשון התכנית שהתפרסמה, והיא המחייבת. יתר על כן, הודגש כי בשל העובדה שהתכנית לא שינתה את הזכויות הקנייניות במגרשים, נדרש הליך ההפקעה בהמשך. כן הודגש כי הועדה המקומית היא שהפקיעה את החלק שהופקע מרשות המערער, ועל כן היא הגורם החב בפיצוי למערער. לפיכך, נטען כי הטענה בדבר התחייבות המינהל לפצות את המערער בקרקע חלופית נעדרת כל היגיון. אשר למסמכים שצורפו לערעור, מדגיש המינהל כי מדובר במסמכים שניתנו עובר לאישור התכנית, וכי אין חולק שהם לא נערכו על ידי המינהל, מה גם שהמערער לא הצביע על התחייבות שניתנה לו בכתב מחברת ערים. בהקשר זה הוסבר כי ערים הינה חברה ממשלתית אשר אינה כפופה למינהל, ומהוה אישיות משפטית נפרדת – ואינה מוסמכת להתחייב בשם המינהל או בשם כל משרד ממשלתי אחר.
 
יד.           במענה, טען המערער כי תגובת המינהל נעדרת התייחסות לטענה בדבר תשלום דמי החכירה המלאים על-ידיו, לטענה בדבר התכניות המאוחרות לתכנית מי/340 בהן שינה המינהל את ייעוד הקרקע, וכן לטענה בדבר "נאמנות קונסטרוקטיבית תכנונית" שחלה על המינהל כלפי החוכר, המערער.
ההליכים בבית משפט זה
טו.           ביום 29.10.2014 קיימנו דיון בערעור שבעקבותיו ביקשנו בהחלטה את התייחסותן של הרשויות המקומיות (מבשרת ציון, הראל ומטה יהודה), וזאת אף שלא היו צד בהליכים, וכן קבענו דיון המשך. עובר לדיון ההמשך, התקבלה אך התייחסותה של הועדה המקומית מטה יהודה (שבשעתו כללה את מבשרת ציון). לדבריה פסק דינו של בית המשפט המחוזי אינו משקף נאמנה את תכליתה ואת לשונה של תכנית מי/340. לשיטתה מדובר בתכנית איחוד וחלוקה בעלת השלכות קנייניות, אשר הקנתה למערער את זכות החכירה במגרש 13ב'. נאמר כי משמעות הדברים שבסעיף 7(א) ו-(ג) לתקנון התכנית היא ברורה, ולפיה התכנית ראתה את הזכות הקניינית במגרשים אשר מספריהם זהים, בתוספת האות א' ו-ב', כשייכת לאותו "בעל קרקע" כלשון הסעיף. כן נאמר כי בקשתו של "בעל קרקע" היא שתכריע בדבר אופן הרישום בפנקס המקרקעין. זאת ועוד, נטען כי תוצאת פסק הדין אינה מתיישבת עם חוק התכנון והבניה, שכן סעיף 189 לחוק קובע כי אם מקרקעין נועדו להפקעה בתכנית, אין ההפקעה טעונה הסכמה של הועדה המחוזית. ואולם, החלק שהופקע נרשם על שם המועצה המקומית מבשרת ציון בלי שיש בתכנית הוראה המורה כן, ובלי שהדבר זכה לאישור נפרד של הועדה המחוזית כנדרש. מכאן, לשיטת הועדה, ההפקעה בוצעה מכוח איחוד וחלוקה קניינית עליהם ציותה תכנית מי/340, אחרת נעשתה בהיעדר סמכות וממילא דינה להיבטל.
 
טז.           במהלך דיון ההמשך מיום 20.7.2015 התייצבו הועדה המרחבית הראל, שמבשרת ציון נכללת בתחומה היום, וכן המועצה המקומית מבשרת ציון. האחרונה מסרה לנו כי השטח שהופקע חיוני לחיבור בין שכונת חמד למבשרת ציון, ומכאן שביטול ההפקעה אינו נושא להתדיינות מבחינתה. לפיכך, הצענו לצדדים לשאת ולתת באשר לפיצוי אפשרי למערער, אולם המינהל התנגד ליטול חלק בפיצוי שכזה. עם זאת, התבשרנו כי החלה הידברות בין כל הצדדים, וכן נתבקשנו ליתן 60 יום למיצויה. איפשרנו זאת תוך שציינו, בהחלטה, כי היה ולא יגיעו לכדי הסכמה, ראוי שישקלו להעניק לבית המשפט את הסכמתם להפעלת סמכותו להכריע בתיק מכוח סעיף 79א' לחוק בתי המשפט, תשמ"ד-1984.
 
 
הודעות משלימות
יז.            בהודעת המינהל מיום 20.9.2015 נמסר לנו כי ההידברות לא צלחה, חרף נסיונות שנערכו, וכי אין הוא מסכים להסמכתנו מכוח סעיף 79א' לחוק בתי המשפט.
 
יח.           המועצה המקומית מבשרת ציון הודיעה ביום 21.9.2015 כי לאחר בירור שערכה היא מצטרפת לעמדת הועדה המקומית מטה יהודה, בסייג של ביטול ההפקעה כאמור. בתוך כך, צוין כי נערכה פגישה במשרדי המועצה בנוכחות כלל הצדדים ובה נכח גם מר אלי מויאל (מי שכיהן בשעתו כראש המועצה והיה מעורב אישית בתכנית מי/340). מר מויאל הסביר כי על פי סיכום שהיה בזמנו בין המועצה לבין המינהל, כל מי שחלקתו נפגעה מהתכנית קיבל מהמינהל קרקע חלופית, ועל פי הסדר זה נוצר מגרש 13ב', וכי על יסוד זה ביקש המהנדס וינד ע"ה ממשפחת המערער להסיר את התנגדותה לתכנית.
 
יט.           הועדה המקומית (מרחבית) הראל, מסרה בתגובתה מיום 21.9.2015 כי בנסיבות בהן אין היא צד להליך, ומשלא הושג הסדר בין הצדדים העיקריים להליך, אין היא מסכימה להסמכתנו מכוח סעיף 79א' לחוק בתי המשפט בעניינה.
 
כ.             לבסוף, בהודעת המערער מיום 6.10.2015 נתבקשנו ליתן פסק דין ולהכריע בעניין. הודגש, כי ההודעות המשלימות מחזקות לשיטתו את טענתו בדבר כוונת התכנית.
דיון והכרעה
כא.          לנוכח הודעות הצדדים, אין מנוס איפוא מהכרעה. לאחר שעיינתי בכלל החומר הנדרש לעניין, לרבות ההודעות המשלימות ופסקי הדין בעניינם של הצדדים, ולאחר שמיעת טענות הצדדים, באתי לכלל מסקנה – וכך אציע לחבריי – כי דין הערעור להתקבל חלקית, במובן זה שאמנם לא יירשם המערער כבעל זכות החכירה במגרש 13ב', אך התיק יוחזר לבית המשפט המחוזי לדון בפיצוי לו זכאי המערער בנסיבות העניין על שניטל הימנו, והכל כפי שיפורט להלן: זאת, תוך תיקון כתב התביעה באופן שיהפוך לתביעת פיצויים כספיים שיכלול לעניין זה את הועדה המקומית מטה יהודה, המועצה המקומית מבשרת ציון והועדה המרחבית הראל (להלן ביחד הרשויות המקומיות) כמשיבות בתובענה לצד המינהל, כפי שיפורט בהמשך. לא תישמע טענת התישנות. אומר כבר כאן, כי יש בכך משום "קיצור דרך" פרוצדורלי מסוים, אך איני רואה מקום לשלוח את המערער להתחיל מחדש בסאגה של תובענה, נוכח כלל הנסיבות.
פרשנות תכנית מי/340
כב.                 הסעד שמבקש המערער הוא הכרה בזכותו להירשם כחוכר במגרש 13ב', כעולה לשיטתו מתכנית מי/340. אקדים ואומר כי לאחר שעיינתי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי ובתקנון התכנית, לא מצאתי להתערב בקביעתו באשר לפרשנות שיש ליתן לתכנית מי/340 כתכנית אשר לא ביקשה לשנות את זהויות בעלי הזכויות במסגרתה. קביעה זו נסמכה ועוגנה בלשון התכנית בהתאם לכללי הפרשנות שבדין והמערער לא העלה בערעורו טעם או נימוק משכנע לשנות מקביעה זו. ככלל, תכנית מפורטת היא בגדר חיקוק, וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה (ראו ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, פסקה 6 והאסמכתאות שם (2006)). כפועל יוצא, נקודת המוצא לפרשנות תכנית והוראותיה היא לשונו של הטקסט. בהמשך, ואך כאשר הוראות התכנית אינן מאפשרות לעמוד על התכלית אותה היא נועדה להגשים, או כאשר הלשון משתמעת לשני פנים, ניתן להסתייע בראיות חיצוניות, ובכלל זה ניתן לפנות לכוונת המנסח, כדי להעניק לה פרשנות המגשימה את תכלית החיקוק בנסיבות (ראו א' ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 85-80 (תשנ"ג); עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פסקה ה' לחוות דעתי והאסמכתאות המופיעות שם (2008)). משכך, אין בידי להלום את טענת המערער, כי שגה בית המשפט באופן בו פירש את הוראותיה של התכנית.
           בית המשפט נדרש לתוכנם של תקנון ותשריט התכנית, ומצא כי הם מאפשרים לעמוד בצורה ברורה על המשטר התכנוני העולה ממנה ועל מעמד המקרקעין הנכללים בתחומה, מבלי להיזקק לראיות חיצוניות. בהתאם לזאת, ועל בסיס האמור בתכנית, פסק בית המשפט כי התכנית לא ביקשה להעניק למערער את זכות החכירה במגרש 13ב'. זאת – משום שלתכנית לא צורפה טבלת הקצאה כמתחייב לעת כוונה לשינוי בעלויות, בהתאם לפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה שעניינו חלוקה חדשה של קרקעות במסגרת תכנית מפורטת (ראו סעיפים 4 ו-5 לתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), תשס"ט-2009; שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה כרך ב 111 (התשע"ה-2015) (להלן דנה-זינגר); משה רז כהן איחוד וחלוקה 191-190, 349-348 (תשס"ח-2008) (להלן רז כהן)), ומשום שהתכנית נעדרה כל הוראה מפורשת הנוגעת להקצאת קרקעות מכוחה. קביעה זו מתחזקת לנוכח סעיף 7 לתקנון התכנית המורה לרשם המקרקעין על רישום התכנית לפי המתוה שבפרק ד' לחוק, שעניינו רישום איחוד וחלוקה מכוח תשריט – ולא מכוח תכנית לפי פרק ג' סימן ז' לחוק – שאינו כרוך בשינוי במערך הזכויות (ראו סעיף 137 לחוק התכנון והבניה; אהרון נמדר הפקעת מקרקעין – עקרונות, הליכים ופיצויים 356 (תשס"ה-2005) (להלן נמדר הפקעת מקרקעין)).
           לעניין זה טוען המערער, כי יש להבין את הוראת סעיף 7 על רקע תכנית מי/250 הקודמת לה. לשיטת המערער שתי התכניות מהוות מהלך תכנוני אחד; תכנית מי/250 לא נועדה לצרכי רישום "מאחר ואין בה נתונים מספיקים", ונקבע בה כי הרישום יבוצע "רק על סמך תכניות מפורטות שתערכנה על פי התכנית" (ראו סעיף 8 לפרק ג' – הוראות כלליות – לתקנון תכנית מי/250), ועל כן הרישום נעשה על פי התכנית המאוחרת (מי/340). לאחר שבחנתי את החומר, איני רואה כיצד יש בטענה זו לסייע למערער לשנות מפרשנותה של התכנית. אכן, על פי הוראות התכניות (מי/250 ו-מי/340) קיימת זיקה בין שתי התכניות. סעיף 6 לתקנון תכנית מי/340 שכותרתו "יחס התכנית לתכנית מי/250 מבשרת ציון", קובע כי "אין לפעול מכח התכנית… אלא עד כדי אי סתירה לאמור בתכנית מי/250 מבשרת ציון". לשון אחרת, הסעיף קובע כי אין מניעה לפעול מכוח התכנית, ובלבד שהפעלה זו לא תסתור את האמור בתכנית מי/250. זיקה זו אף נלמדת ממכתבו של המהנדס וינד מ-12.5.77 בקשר עם ההתנגדות שהעלתה משפחת המערער לתכנית מי/250, ובו נכתב כך:
"הגב' כרמלי מחזיקה בחלקה הגובלת בצומת כבישים 80-90 בפינה הצפון-מערבית של מעוז ציון ב' בחיבור לשכונה יא'. דרך מס' 90 אכן פוגעת קשה בחלקה 13 באזור זה ולכן הוכנה חלקה ברת חלוף באזור 13ב', כאשר כל ההסדרים באזור זה כלולים בתכנית מפורטת מי/340 אשר פרטים לגביהם נמצאים בידי הועדה המקומית (נמצאת בהליכי דיון לצרכי הפקדה)".
           אולם, מכאן ועד לקביעה לפיה מדובר בהליך תכנוני אחד, רחוקה הדרך. קביעה שכזו מצריכה הליך בירור נוסף שלא נדרש במסגרת ההליך הנוכחי. מה עוד שטענותיו של המערער בדבר הקצאת מגרש 13ב' נטענו בהתייחס לתכנית מי/340 שבמחלוקת, ובסופו של יום אין בתכנית זו הוראה המלמדת על הפרשנות אותה הוא מבקש להחיל.
כג.           זאת ועוד, מרבית טיעוניו של המערער בהקשר זה מתמקדים בנסיבות החיצוניות לתכנית, אשר מהן לעמדתו ניתן להסיק את הפרשנות הנטענת על ידיו, כגון מכתבו של המהנדס וינד ועוד. כמפורט בפסקאות ה' ו-ו' מעלה, בית המשפט המחוזי התייחס בהרחבה לכלל הנתונים עליהם עמד המערער לתמיכה בטיעונו והכריע בהם; וכידוע, ככלל אין דרכה של ערכאת הערעור להתערב בממצאים העובדתיים שקבעה הערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים ונדירים, שבהם אין לערכאה הדיונית יתרון על פניה (ראו ע"א 9248/05 מתן י. מערכות תקשורת ואיתור בע"מ נ' מילטל תקשורת בע"מ (2006), פסקה 19 וההפניות שם;ע"א 1064/03 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' עיזבון המנוחה רחל שחר פיאמנטה ז"ל פ"ד ס(4) 375 (2006)). מקרה זה אינו בא בגדרם של אלה. עם זאת, אף אם נלך לשיטת המערער, אין בנתונים הללו המעידים על כוונת עורכי התכנית להועיל לו, משלא ניתן להם ביטוי מפורש בהוראות התכנית, ומשהוראות התכנית אינן עמומות וניתן ללמוד מהן על המשטר שביקשה לקיים.
 
כד.          אוסיף, כי ער אני לעמדתן של הועדה המקומית מטה יהודה והמועצה המקומית מבשרת ציון לפיה כוונת התכנית היתה להקנות למערער את הזכויות במגרש 13ב' (להלן עמדת הרשויות המקומיות), ולנפקותן של הודעות אלה לענייננו אדרש בהמשך הדברים. בשלב זה די לומר, כי אין בהן להשליך על קביעת בית המשפט המחוזי בנוגע לפרשנות שיש ליתן לתכנית. עמדת הרשויות המקומיות נסמכת על הוראת סעיף 7(ג) לתקנון התכנית הקובע כי:
 
"ג. כל חלקה המסומנת בתשריט במספר חלקה קיים (על פי "מספר חלקה" שבתשריט) תרשם, לאחר איחוד וחלוקה מחדש, על פי בקשת בעל הקרקע כחלקה אחת שלמה (על פי "גבול חלקה" ו-"גבול חדש של חלקה" שבתשריט) או כשתי חלקות נפרדות (על פי "גבול לחלוקה חלקה" שבתשריט) אשר מספריהן הוא כמספר החלקה בתוספת האותיות א' ו-ב', הכל בהתאם לבקשה. כמו-כן על-פי בקשה נוספת של בעל הקרקע, תפוצל החלקה שנרשמה כנ"ל כחלקה אחת ותרשם כשתי חלקות נפרדות בהתאם לאמור לעיל. (כיוצא מהכלל הנ"ל, תרשמנה החלקות…13א', 13ב'… כחלקות נפרדות ושלמות אשר אינן ניתנות לחלוקה.)"
          
           כמבואר, סעיף זה, שעניינו באופן רישומה של חלוקת המגרשים שבתכנית, מעמיד ל"בעל קרקע" שני ערוצי רישום, אם כחלקה אחת שלמה או כשתי חלקות נפרדות בצירוף סימון האותיות א' ו-ב'. מכאן איני רואה כיצד ניתן להסיק בהכרח, שקיומם של מגרשים הנושאים את סימוני האותיות א' ו-ב' מעידים על קיומו של בעל קרקע אחד לשניהם. כך, במיוחד, משהסימון על מגרשים 13א' ו-13ב' נעשה בהתאם לחלוקה אותה יצרה התכנית, ולא על פי דרישת המערער – "בעל הקרקע" הנטען – ובפרט משמגרשים אלו הוחרגו מפורשות מן הכלל שקבע הסעיף, בניגוד לנטען.
כה.                לא ראיתי גם להלום את הטענה שהועלתה בעמדת הרשויות המקומיות, לפיה הליך ההפקעה נעשה מכוח התכנית, חרף היעדרה של הוראה מפורשת לכך, ומכאן שעניינה של התכנית הוא בהקצאת קרקעות במסגרתה; שאם לא כן נעשתה ההפקעה בחוסר סמכות, משלא אישרה אותה הועדה המחוזית כנדרש בסעיף 189 לחוק, והיא בטלה. גם אם – כיון שהרשויות המקומיות צורפו להליך – לא נידרש לכך שטענה זו עולה לראשונה בשלב הערעור, הרי היא תוקפת את חוקיותה של ההפקעה שלא מפי המערער, ואין זה המקום לכך. יתר על כן, לגוף הטענה, מן החומר שהובא אפשר כי התכנית היא שייעדה את הקרקע להפקעה ואפשר כי סעיף 10 שבתכנית מי/250 (המצוי בפרק ג'- הוראות כלליות), אשר קובע כי "השטחים המיועדים בתכנית לצרכי ציבור על פי הגדרתם בסעיף 188א' לחוק התכנון והבניה יופקעו כחוק על ידי הוועדה המקומית", הוא הוא אישור הועדה המחוזית. במצב דברים זה, הסעיף הקנה סמכות עקיפה לועדה המקומית להפקיע כל שטח שיועד לצרכי ציבור (סלילת כביש במקרה זה) בתכניות החלות באזור מבשרת ציון. הדברים נאמרים בלא שאטע מסמרות, שכן כאמור לא הובאו ראיות ולא נקבעו ממצאים באשר ליחס בין שתי התכניות, ואין קביעה זו נדרשת לצורך ההכרעה בערעור, הנסמך על הוראות תכנית מי/340. נקודת המוצא להמשך דיוננו היא אם כן כי ההפקעה שבנידון נעשתה כדין. לפיכך, דומני כי כל שיש בעמדת הרשויות המקומיות הוא סממן חיצוני נוסף לכוונת הגופים שהיו מעורבים בעת עריכת התכנית, ובכך כשלעצמו אין די כאמור בפן הקנייני והתכנוני.
חובת הרשות בפיצוי בגין הפקעה
כו.           המערער משיג כאמור על הפגיעה הקשה בזכותו הקניינית כתוצאה מפסק דינו של בית המשפט המחוזי, שכן בעוד אין חולק שחלקה הארי של חלקה 13 (כ-70%) הופקע במסגרת יישום התכנית, הוא יוותר ללא כל סעד, בלא שיש בידו אף לתבוע לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק עקב חלוף הזמן – זמן אשר במהלכו סבר וטען כי מגרש 13ב' הועמד לרשותו בתמורה לחלק שהופקע. נדמה – וזו תחושת הצדק – כי אכן מדובר בתוצאה קשה בנסיבות, לנוכח חובתן הבסיסית של הרשויות לפצות את בעלי המקרקעין הנפגעים כתוצאה מן ההפקעה, שהיא נטילה כפויה של המקרקעין מבעלי הזכויות בה למטרה ציבורית כנגד תשלום פיצויים (ראו נמדר הפקעת מקרקעין 116). לא אחת עמד בית משפט זה על חובת הפיצוי במקרים אלה, המחייבים איזון בין זכותו של הפרט לקניינו לבין הצורך הציבורי בהפקעת אותו קניין, וזאת גם על רקע ההכרה בזכות הקניין הפרטית כזכות יסוד חוקתית (לפי סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו) שיש להגן עליה (ראו למשל ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פסקאות מ"ג-מ"ה והאסמכתאות שם (2013) (להלן עניין בית עדה); דפנה לוינסון-זמיר "ההגנה החוקתית על הקניין ודיני הפקעת מקרקעין" ספר ויסמן 375 (2002) (להלן לוינסון-זמיר)). תדיר תהא לנגד עינינו חובת ההגינות – האינהרנטית והמוגדרת – של רשות ציבורית.
 
כז.           נזכיר: תכנית מי/340 היא תכנית איחוד וחלוקה, שהמסגרת הנורמטיבית לביצועה מצויה בסעיפים 128-122 לחוק התכנון והבניה. תכניות איחוד וחלוקה הן מן המכשירים החשובים העומדים לרשות ועדות התכנון, בין השאר לצורך התאמת המגרשים לדרישות התכנון החדשות, כגון סלילת כבישים, באמצעות הפרשת חלקים מהם (ראו ע"א 455/06 חלקה 21 בגוש 6539 בע"מ נ' עירית הרצליה, פסקה 19 (2009)). מכשיר האיחוד והחלוקה מאפשר לרשות התכנונית לאחד מספר מגרשים, לבצע תיאומים שונים בהם, להפריש מקרקעין לצרכי ציבור ולאחר מכן לשוב ולחלק את המגרשים לבעליהם בשינויים. ההנחה היא שמדובר בכלי המיטיב הן עם בעלי הקרקעות והן עם רשויות התכנון, ולכן עלתה השאלה היש לראות בנטילת הקרקעות לצרכי ציבור במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה משום הפקעה הכפופה למגבלות של דיני ההפקעות, ובכלל זה סעיף 197 לחוק התכנון והבניה (ראו אהרן נמדר "תכנית לאיחוד וחלוקה: בין פגיעה יחסית, פגיעה אבסולוטית ושינוי יעוד", קרית המשפט ב 157 (תשס"ב-2002); אהרן נמדר "פגיעה במקרקעין על ידי תכנית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965: מהי "תכנית" והשפעתן של מספר תכניות על הפגיעה" קרית המשפט ג 285 (תשס"ג-2003) (להלן נמדר); לוינסון-זמיר 396 ; דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון 40-33 (תשנ"ה)). בפסיקת בית משפט זה נקבע, כי על נטילת קרקעות על ידי הרשות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה לצרכים ציבוריים יחולו המגבלות החלות על פי דיני ההפקעה, לרבות פרק ח' לחוק התכנון והבניה (עע"ם 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז מרכז, פסקה 13 (2008); דנה-זינגר 1167; רז כהן עמ' 310-310א).
           תכנית מי/340 כוללת הוראה בדבר הפרשת נתח עיקרי מחלקה 13 לטובת ייעוד ציבורי – סלילת כביש גישה –  והיא הכשירה למעשה את הקרקע להפקעה שנעשתה בהמשך על ידי הועדה המקומית מטה יהודה. מתוך כך קשה להלום את טענת המינהל, לפיה הפגיעה במערער נוצרה אך בעקבות ההפקעה עצמה ולא על ידי התכנית, שכן התכנית היא שהכשירה את הקרקע להפקעה (ראו נמדר 287). עמדת הרשויות המקומיות לפיה הפקעת חלקה הארי של חלקה 13 נעשתה על בסיס התכנית ללא אישור הועדה המחוזית מוליכה אף היא למסקנה זו, שכן הפקעה ללא אישורה של הועדה המחוזית מתאפשרת לפי דין אך כאשר התכנית מייעדת את המקרקעין להפקעה, בין בעקיפין ובין במישרין; במקרה דנא נעשה הדבר על ידי שינוי יעוד הקרקע ממגורים לדרך (ראו סעיף 189 לחוק התכנון והבניה; עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, פסקה 46 (2008) (להלן עניין הלביץ); נמדר הפקעת מקרקעין 174).
כח.          הפרשה דנא אינה עוסקת בביטול ההפקעה; אך אם אין ניתן למערער המגרש, שורת הצדק מחייבת מתן פיצוי, גם לאחר שנים רבות. נזכיר שוב, כי עם ההכרה במעמדה החוקתי של זכות הקניין השתרשה במחוזותינו, כאמור, ההכרה כי יש להישמר מפגיעה בקניינו של הפרט מעבר לנדרש וללא פיצוי (ראו ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (2012); ע"א 8825/07 הועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן נ' י.פ.ה.ר פרדסים לפרי הדר בע"מפסקאות מ"ד-מ"ה (2012), שם נאמר (פסקה מ"ה) "כי הגישה השיפוטית שבית משפט זה חזר עליה שוב זה מקרוב ממש (בעניין רוטמן – א"ר) מצמצמת את המקרים שבהם לא יפוצה מי שניטל קניינו בפעולה שלטונית"; עוד ראו עניין בית עדה פסקה מ"ג והאסמכתאות שם; לוינסון-זמיר 386). כך, לרשותו של בעל מקרקעין שאדמתו נפגעת בשל תכנית איחוד וחלוקה שני הליכי תביעה אפשריים כנגד הרשות: האחת – תביעה בגין פגיעה יחסית במקרקעין עקב שינוי יעוד הקרקע לייעוד ציבורי, והשניה – תביעה בגין פגיעה מוחלטת במקרקעין בעת נטילתה הפיסית של הקרקע (ראו עניין בית עדה פסקה נ"ו והאסמכתאות שם; נמדר289; נמדר הפקעת מקרקעין 357)). בהתאם לזאת קמה זכותו של בעל המקרקעין לפיצוי דו-שלבי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, בגין שתי תביעות נפרדות, תוך שתקופת ההתיישנות ושווי המקרקעין שיש להחיל בכל שלב הם שונים (ראו נמדר הפקעת מקרקעין 388). בשלב הראשון ניתן לתבוע על ירידת הערך של המקרקעין לפי שווים עובר לתכנית הפוגעת, ובשלב השני –  על נטילתה הפיסית של הקרקע בייעודה החדש, באופן ששתי התביעות יחדיו לא תעלינה על ערכה המלא של הקרקע ערב התכנית הפוגעת. עילת התביעה בשלב הראשון מתיישנת כעבור שלוש שנים (ראו נמדר 290). בנסיבות הדומות למקרה שלפנינו, בהן מטרת ההפקעה שבתכנית לא יושמה בחלוף שנים רבות לאחר אישור התכנית, הוכר בפסיקה סעד אפשרי של ביטול ההפקעה (ראו בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז פ"ד מב(4) (1988) (להלן עניין אמיתי); יוסף פרוכטמן "הביקורת השיפוטית על הוראות תיכנוניות: ביטול הפקעת מקרקעין ‏לצרכי ציבור מחמת ״שיהוי״ הרשות בביצוע ההפקעה" הפרקליט לט 617 (תש"ן-תשנ"א); עע"ם 9554/10 הועדה המקומית לתכנון ובנייה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל (2013) (להלן עניין רויכמן); עניין הלביץ פסקאות 67-58 והאסמכתאות המופיעות שם). סעד זה הוכר במשפטנו לפני למעלה מארבעה עשורים, ונאמר כי:
"הצדק דורש כי זכות הקניין לא תיפגע יותר מן המידה הסבירה. לפיכך […] בחלוף זמן סביר למן אישור התכנית, הרשות בידי בעל הקרקע לדרוש משלטונות בנין הערים שישקלו אם עדיין עומדים הם על כוונתם, ומה הסיכויים לביצועה, ובחלוף זמן רב מידי, אם לא בוצעה התכנית, יהיו השלטונות חייבים לבטל את הייעוד […] במעשיה של רשות מקומית, לייעד קנין פרטי להפקעה ולא לבצע את התכנית משך שנים רבות אני רואה פגיעה חמורה בזכויות האזרח, ובעקיפין גם בטובת הציבור" (דברי השופט – כתארו אז – זוסמן בבג"ץ 75/57 קלמס נ' הועדה המקומית לבניה ותכנון ערים ת"א-יפו פ"ד יא 1061, 1608 (1957)).
 
           בחלוף השנים התרחבה ההכרה באפשרות לביטול הפקעה, והוחלה גם מקום בו נקבע כי הרשות אינה פועלת בשקידה הראויה למימוש מטרות ההפקעה (ראו עניין הלביץ; עניין רויכמן; נמדר הפקעת מקרקעין 372). התרחבות זו נבעה – כאמור – הן מן ההכרה ההולכת וגדלה במעמדה החוקתי של זכות הקניין, והן מחובת ההגינות המוגברת של הרשות המינהלית בתפקידה כנאמן הציבור. במסגרת חובה זו על הרשות לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו המקרקעין והועברו לידיה, שאחרת עלולה להיווצר פגיעה בלתי מידתית בזכותו של בעל המקרקעין, אשר עלולה להוביל בתורה להתערבות בתי המשפט גם על דרך ביטולה של ההפקעה (ראו עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פסקה 8 והאסמכתאות המופיעות שם (2005); בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו פ"ד נח(3) 757, 764 (2004)).
 
כט.          בשאלה מהי אותה שקידה ראויה בה חבה הרשות ומהו זמן סביר למימוש מטרת ההפקעה, נפסק בעניין אמיתי כי הדבר תלוי בנסיבותיו של כל מקרה. באותו עניין נפסק, כי תקופה של 26 שנים מאז שהופקדה התכנית הראשונה, אשר במהלכן לא פעלה המועצה המקומית כלל במשך 16 שנים, אינה יכולה להיחשב לסבירה. בהשלכה לענייננו נראה, כי הרשויות המקומיות לא מילאו את החובות החלות עליהן, נוכח השיהוי הניכר מיום אישור תכנית מי/340, במימוש מטרות התכנית. זאת במיוחד משעל פי קביעת בית המשפט המחוזי מימוש מטרת ההפקעה אינו נראה באופק. במצב זה קשה לקבל את טענת הרשויות המקומיות בדבר אי הידיעה על השלמת הליך ההפקעה כצידוק לשיהוי ניכר זה, שכן כל שהיה עליהן לעשות הוא לבדוק ברשומות. ואולם, לנוכח הודעת המועצה המקומית כי הצורך הציבורי שבגינו נדרש החלק שהופקע עודנו עומד (ואכן טרם נסלל כביש גישה סטטוטורי לשכונה י"א), לא ראיתי להידרש לאפשרות – שממילא לא נתבעה – לביטול ההפקעה, מה גם שהרשות טענה כי הדבר נבע מטעותה, אף שאין בכך להצדיק את התנהלותה. כידוע, ככלל לא ייטה בית משפט זה להתערב בהיבטים תכנוניים, תחום המסור לרשויות התכנון (ראו עניין רויכמן פסקה 8). עם זאת, שורת הצדק מלמדתנו, כך סבורני, כי יש לפצות את המערער עקב התנהלות הרשויות המקומיות לרבות המינהל בעניינו, וכדי שלא ייצא בסופו של יום קירח מכאן ומכאן, כאמור.
 
ל.             כאמור, פסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן בלי שהונחה לפניו עמדת הרשויות המקומיות – שלא היו צד להליך – לעניין כוונת תכנית מי/340, וכעת יש לבחון האם יש בעמדות שהובאו לפנינו כדי לשנות משאר מסקנות בית המשפט באשר להבטחה השלטונית או מצג השווא הנטענים בנסיבות המקרה.
 
הבטחה שלטונית ואינטרס הציפיה
 
לא.          בית המשפט המחוזי קבע כי בנסיבות העניין התנהלות הרשויות למול המערער לא עלתה כדי הבטחה שלטונית מחייבת, בשל אי התקיימות תנאי הסמכות – סמכות הגורם המבטיח – שנקבע בפסיקה. על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת להוכיח התקיימותם של חמישה תנאים מצטברים:
 
בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע. (ראו ע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל, פסקה 20 לחוות דעתו של השופטמלצר (2014)).
 
 
לב.          עוד נקבע בפסיקה כי הבטחה מעין זו, המקיימת את כלל תנאים אלו במצטבר, מהוה מקור סמכות עצמאי לחיובה של הרשות לפעול בהתאם למובטח, אלא אם תוכיח הרשות כי קיים צידוק חוקי לחזור בה מן ההבטחה. משכך, הנטל להוכחת ההבטחה רובץ על כתפו של הטוען לה, ומטבע הדברים ככל שמדובר בטענה להבטחה שלטונית שניתנה על פה, נטל זה יהא כבד אף יותר (ראו האסמכתאות המופיעות שם; ע"א 2181/11 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום- מושב שיתופי של הפועל המזרחי, פסקה 24 (2014)).
           בענייננו ביקש המערער לבסס את טענתו בדבר הבטחה שניתנה לו על הדברים האמורים במכתבו של המהנדס וינד מיום 12.5.77 ועל דבריה של גב' רזיאל המפורטים מעלה. ככל שהמדובר בהבטחה שלטונית כפשוטה, בבחינת כל אחד מאלה לחוד ובבחינתם יחד קשה להלום כי יש בהם להקים הבטחה שכזו במישור המשפטי כדי הקניית זכויות החכירה במגרש 13ב למערער. בעניין מכתבו של המהנדס וינד קבע בית המשפט, כי תוכנו הובא לידיעת המערער אך במסגרת ניהול ההליך הנוכחי, ולא היה בידיעתו בעת הרלבנטית. משכך, אין בו להשליך כלל לעניין זה, שכן תנאי בסיסי לקיומה של הבטחה שלטונית הוא כי ההבטחה תינתן לנסמך עליה, ולא כך אירע כאן. אשר לדבריה של גב' רזיאל, הנטענים על ידי המערער, אין די בהם לצורך הוכחת התנאים המפורטים למעלה, שכן גם על פי שיטתו לא ניתנה לו התחייבות כתובה, על הפרטים הנצרכים, אלא צוינה עובדה שגויה כקביעת בית המשפט לעניין דמי החכירה, וממילא אין המדובר במי שיש בסמכותה ליתן הבטחה שכזו. מטעמים אלה אין המערער יכול להסתייע בפסיקה אליה הפנה בערעורו לעניין הכרה בהבטחה שניתנה בלא סמכות לתתה (ראו בג"ץ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ' שר הפנים (2009) (להלן: עניין חוף השרון)). שונה הדבר ממקרה בו המבטיח הוא במעמד בכיר כל כך, שאף "אם יש גבוה מעל גבוה" מעליו, מוכרת הבטחה מינהלית (ראו עע"מ 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תקנות ההתנתקות, התשס"ה-2005 נ' שקד(2011)). אין מנוס איפוא מן הקביעה כי בנסיבות המקרה התנאים לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת ככזאת אינם מתקיימים, בפרט משאין בידי המערער מסמך המצביע על הבטחה של ממש שניתנה לו. אך משאמרנו זאת, נראה כי בהתנהלות הכוללת של הרשויות, לרבות המינהל, כפי שעמד עליה בית המשפט, יש להצדיק למצער ציפיה סובייקטיבית סבירה של המערער לנטען מפיו. הגם שאין בציפיה זו שנוצרה אצלו לעלות כדי הבטחה שלטונית מחייבת – ויש להטעים זאת – יש בה להשקפתי ליצור את חובתן של כלל הרשויות לנהוג באורח ראוי והוגן כלפי הפרט, ומכוחה ניתן להעמיד סעד של פיצויים למערער על אשר ניטל הימנו. אטעים: חובת ההגינות מצדיקה, כי המערער, עם ששגה במהלך הדרך וגם לא שילם דמי שימוש (לכך אדרש), לא ייצא וידיו על ראשו אל מול הנטילה השלטונית.
לג.           אינטרס הציפיה שמקורו במשפט הפרטי בא בכללו של מכשיר ההבטחה המינהלית – או השלטונית – אשר פותח בפסיקה, ועניינו הגנה משפטית לפרט במצבים שבהם נוצרת הסתמכות או ציפיה שלו עקב מעשים, מצגים או אמירות של גורמים ברשויות המינהליות. כאמור, בתנאים מסוימים ציפיה או הסתמכות הנוצרת במצב זה תהא בעלת תוקף משפטי מחייב (ראו יואב דותן "הבטחה מינהלית לציבור" משפט וממשל ה' 465 (התשס"ז); דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המינהלי" עיוני משפט כז(ו) 209 (יולי 2003) (להלן ברק-ארז); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 127-117(תש"ס)). לצד אלה, נקבע בפסיקתנו, כי יתכנו מקרים שבהם ציפייתו הסבירה של הפרט תוכר על ידי המערכת המשפטית הגם שאינה מקיימת את כלל התנאים הנדרשים להקמת הבטחה מינהלית. זאת, בהתייחס לעובדות המקרה הקונקרטי ותוך עריכת איזון המביא בחשבון את מכלול השיקולים לכאן ולכאן (להרחבה ראו עניין חוף השרון, פסקאות 28 ו-29 והאסמכתאות שם); והכל – בעיניי – תחת כותרת ההגינות השלטונית.    
 
לד.          נשוב ונציין כי כעולה מקביעות בית המשפט המחוזי, וכאמור מעלה, תכנית מי/340 אושרה כבר בשנת 1979 במטרה לסלול כביש גישה לשכונת י"א במבשרת ציון, ובמסגרת זו הפקיעה הועדה המקומית מטה יהודה משטחו של המערער כ-70% אשר נועדו בתכנית לסלילת הכביש, והעבירה אותם לשטח המועצה המקומית מבשרת ציון בשנת 1983. עם זאת, כביש זה טרם נסלל עד כה, בחלוף למעלה מ-30 שנה, וטרם מסתמנת באופק כוונה לממש את מטרת ההפקעה. כמו כן, התדיינויות הרשויות המקומיות בעניין פיצוי בעלי המקרקעין שעל תחומם חולשת התכנית נפסקו, עקב "החלטה מדומה" להקפאת הליכי ההפקעה, בעוד שההפקעה הושלמה כדין. בית המשפט ציין כי אפשר שמחדל זה של הרשות הוא שהוביל לאי פיצויו של המערער בגין שינוי היעוד לפי סעיף 197 לחוק ובגין ההפקעה לפי סעיף 190 לחוק. עוד עולה, כי במהלך תקופה זו נראה שמי מטעמם של הרשויות, הגם שלא הובהר מיהו, שוחח עם המערער בעניין התמורה לחלק שהופקע משטחו, לאחר שהמערער העלה את התנגדותו לתכנית מי/250 הקשורה בקשר ישיר לתכנית מי/340 (ראו סעיף 6 לתקנון תכנית מי/340 הנזכר מעלה). סבורני כי לנתון זה, לצד העובדה שמספר נציגי רשויות באו בדברים עם המערער בעת ההיא על פי טענתו – שאותה לא שלל בית המשפט (פסקה 12 לפסק הדין) – יש חשיבות, בהינתן עמדת הרשויות המקומיות כפי שנמסרה לנו.
 
לה.          מעמדת הרשויות המקומיות עולה כי הן סברו בעת ההיא ואף כיום, שמדובר בתכנית בעלת אופי קנייני, אשר ביקשה לפצות את המערער בדרך של הקניית הזכויות במגרש 13ב' לו. בנוסף, בית המשפט המחוזי קבע כי בנסיבות נראה שכוונת יוזמי התכנית הייתה לייחד את מגרש 13ב' כעתודה אפשרית – בין שאר האפשרויות – לפיצוי אמו של המערער על הפקעת שטחה העיקרי של חלקה 13 לצרכי סלילת הכביש. כוונה אפשרית זו נלמדת גם מהכללת מגרש 13ב' בגדרי התכנית חרף שיוכו לגוש שעליו לא חלה התכנית; מן התשריט הנוסף אותו הציג המערער, שעל גביו צוין שם משפחתו על חלקה 12, 13א' וכן על מגרש 13ב' בו הוא טוען לזכות; מתוכן מכתבו של המהנדס וינד שהובא מעלה; ואף מחיובו של המערער בדמי היוון על כלל שטחה של חלקה 13. בכל אלה יחדיו, יש לטעמי כדי להעיד כי הלך הרוח לפיו פעלו נציגי הרשויות בעת ההיא נסמך על האפשרות שמגרש 13ב' נועד לפיצוי המערער, הגם שבנוסח הסופי של התכנית לא ניתן לכך ביטוי. משכך לא מן הנמנע שכך הוצגו ושוקפו הדברים למערער בשעתו, וברי כי בכך היה כדי ליצור אצלו ציפיה שכך ייעשה, וציפיה זו מחייבת שלא להותיר את המערער בלא כל סעד (ראו ברק-ארז 232), גם אם השורה התחתונה לא כללה את מתן מגרש 13ב'.
 
לו.           אוסיף, כי לנוכח הלך רוח זה לפיו פעלו לכאורה הרשויות מול המערער, אך סביר כי חברת ערים, ומשכך אף המינהל שערים פעלה מטעמו, היו ערים לציפייתו של המערער; כך שהרי לאורך השנים החזיק המערער במגרש 13ב' ועשה בו שימוש כבשלו עד לשנת 1994 כאשר ביקש המינהל את סילוק ידו מן הקרקע. לכך יש להוסיף את דבריה הנטענים של הגב' רזיאל, אשר שימשה בזמנו כמנהלת מחלקת החוזים במינהל. בבחינת ציפייתו של המערער, להתנערות המינהל מדברי הגב' רזיאל – שהיא בעלת תפקיד שהמערער יכול היה לקבל ברצינות את דבריה – בשל הטענה, גם אם היא נכונה במובן המשפטי-פורמלי, שאין הדברים עולים כדי הבטחה מינהלית שכן היא לא היתה מוסמכת להבטיח, צריכה להינתן משקל מסוים לעניין פיצויים למערער (ראו למשל ע"א 739/13 בן-ציון עו"ד נ' המועצה המקומית אבן יהודה, פסקאות י"א-י"ג (2014)). עוד יש לזכור את שתיקת המינהל בנוגע לסיבת חיובו של המערער בדמי חכירה על כלל חלקה 13 אף שברשותו לשיטת המינהל אך שליש משטחה, חרף טענה שהעלה המערער בעניין זה. יתר על כן, בתגובת המינהל אין התייחסות לטענה כי חלופות הפיצוי שהוצעו למערער בשנת 1996 היו בעקבות תכניות מפורטות אחרות, ולא בשל תכנית מי/340 כפי שנפסק.
 
לז.           בהקשר זה יוטעם, כי אף התנהלותו של המערער בנסיבות המקרה אינה נטולת קושי; כך עולה מן הסתירות שבגרסאותיו בנוגע למקור זכותו במגרש 13ב', עליהן עמד בית המשפט המחוזי. למשל, משנשאל המערער בחקירתו בבית המשפט מדוע אם תכנית מי/340 אושרה בשנת 1979 דיברו אתו על חלופות פיצוי רק בשנת 1994, הוא ענה כי אינו יודע מה הסיבה לכך, ואילו בערעור לפנינו העלה את הטענה, כי חלופות הפיצוי הוצעו לוֹ בגין התכניות המאוחרות – אשר הוצגו גם לבית המשפט. אמנם המערער תבע הכרה בזכותו עם דרישת המינהל לסילוק ידו, אך יש ליתן לסתירות הללו משקל באיזון שיש לערוך בין ההגנה על ציפייתו הסבירה של המערער לבין ההגנה על האינטרס הציבורי והחברתי, המצוי בתכנית לסלילת כביש הגישה שאמור להיסלל ביום מן הימים.
 
לח.          במקבץ הדברים המפורטים יש כדי להעיד על ציפיה ולהקימה; זו נתגבשה אצל המערער נוכח העולה מהתנהלות דברי הנוגעים בדבר בחברת ערים שהיתה קשורה עם המינהל ונציגי הרשויות המקומיות, שכן דרכם של אזרחים לסמוך על עובדי רשויות השלטון ועל הדברים שנאמרים להם בבואם במגע עמם, ולא תמיד בידם לדקדק בסמכות. גם את אופן טיפולן והתנהלותן של הרשויות המקומיות וכן המינהל בעניינו של המערער יש לבחון אל מול חובתה של הרשות המינהלית לפעול בהגינות מוגברת ובסבירות למול הפרט, ובכלל זה השיהוי הניכר ביישום מטרת ההפקעה, והימנעות ממתן נימוק מניח את הדעת לחיובו של המערער בדמי החכירה על כלל השטח שעה שרובו הופקע. אוסיף, כי אפשר שציפיה זו התגבשה אצלו גם לנוכח הטענה שהועלתה בהליך לפנינו, ולא נסתרה על ידי המינהל, כי שאר בעלי החלקות שקרקעם נפגעה בגין ההפקעה קיבלו פיצוי (ראו עניין בית עדה). לצד אלה, יש להוסיף כי בית משפט השלום אשר דן בהליך התביעה לסילוק ידו של המערער ממגרש 13ב' הכיר בו כבר רשות במגרש חרף טענת המינהל כי מדובר בפולש (ת"א(י-ם) 9414/96). קביעה זו אף היא מצביעה לטעמי על אופן ההתנהלות של הרשויות עם המערער בעת הרלבנטית, וכפועל יוצא, על מידת הציפיה שנוצרה אצל המערער לנוכח התנהלות זו (ראו ע"א 3846/13 מ"י מינהל מקרקעי ישראל נ' היפר-חלף (2015) (להלן עניין היפר-חלף)).
 
לט.          סיכום ביניים: לאחר בחינת נסיבות המקרה נמצא כי אמנם למערער לא ניתנה הבטחה שלטונית מחייבת וכן לא הוצג לו מצג שווא, ועם זאת נמצא כי צורת התנהלות הרשויות המקומיות והמינהל (באמצעות חברת ערים), למול המערער בזמנים הרלבנטיים, יצרה אצל המערער ציפיה לקבלת זכות החכירה במגרש 13ב' חלף החלק שהופקע מרשותו בחלקה 13. בעקבות זאת סבורני כי חובת הצדק וההגינות היא שהמערער לא ייצא ללא פיצוי, וכי יש מקום לפצותו (ראו עניין היפר-חלף פסקאות כד-כה), וזאת לא מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה שלגביו חלה התיישנות במקרה דנא, שכן חלפו שלוש השנים שקצב החוק בעניין זה, אלא מכוח הסתמכות המערער והיכזבות תוחלתו וציפייתו, משחלפה תקופת ההתיישנות ואבדה זכותו לפיצוי לפי סעיף 197; ציפיה זו באה למיצוי בהליך הנוכחי.
הצדדים להליך וגובה שיעור הפיצוי
מ.             כעת יש להידרש לצדדים עליהם יש להטיל פיצוי זה ולגובה הפיצוי. בענייננו מתעורר, כאמור, קושי פרוצדורלי, שכן בעוד כלל הרשויות שהתנהלו מול המערער, החבות בהגינות, יצרו אצלו ציפיה לקבלת הזכות במגרש 13ב' ובגינה יש להעניק לו סעד של פיצויים, מחובת ההגינות והצדק, המערער תבע אך את המינהל לסעד הצהרתי של הכרה בזכותו כחוכר במגרש 13 ב'. הרשויות המקומיות, שהביעו עמדתן בשלב הערעור לבקשתנו, לא היו צד להליך זה בבית המשפט המחוזי. תקנה 425 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984 (להלן תקנות סדר הדין האזרחי), אשר דנה בצירוף נתבע להליך מסמיכה את בית המשפט שלערעור להורות על צירוף משיב כבעל דין נוסף בערעור, וכן ליתן פסק דין כאילו היה המשיב שצורף בעל דין מלכתחילה (ראו אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 1014-1013 (מהדורה שתים עשרה – 2015) (להלן גורן)), וזאת בהתקיים שלושה תנאים מצטברים: ראשונה – האם מי שצירופו מתבקש עלול להיפגע ישירות אם לא יצורף לערעור; שניה – האם ראוי כי תוצאות ההכרעה במחלוקת נושא הערעור, כולן או חלק מהותי מהן, יכבלו גם אותו אדם שצורף במעשה בית דין; שלישית – האם שיקולי יעילות תומכים בהצטרפות (ראו ע"א 3066/97ה הרטבי נ' שר הפנים פ"ד נד(2) 1, 5 (2000); עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון פסקה 10 והאסמכתאות שם (2009)). תקנה 24 לתקנות סדר הדין האזרחי מאפשרת לבית המשפט לצרף צדדים להליך, ובלבד שנמצא כי צירופו של אותו צד נדרש לצורך הכרעה יעילה ושלמה בכל השאלות הכרוכות בתובענה. יתר על כן, תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, שעניינה סמכויות בית המשפט שלערעור, מעניקה לבית משפט סמכות רחבה של שיקול דעת לעשות הנדרש לשיטתו לסיום ההליך. סמכות זו מיועדת לסיום ההליך ביעילות ובשלמות כעולה מתקנה 24, ובית המשפט יעשה בה שימוש במשורה (ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' יצחק לוי מח(3) 45, פסקה 8 (1994); י' זוסמן, סדר הדין האזרחי 816-814 (מהדורה שביעית, 1995); גורן 1028-1026).
           במקרה שלפנינו נראה כי צירופן של הרשויות המקומיות להליך חיוני לצורך הכרעה וסיום המחלוקת בתיק בפיצויים, כמפורט מעלה, בפרט משהיו חלק בלתי נפרד מעריכתה של תכנית מי/340 ושותפות לציפיה שנתגבשה אצל המערער בהתנהלותן, כעולה גם מעמדת הרשויות המקומיות שהוגשה לנו, וממנה למדנו על התנהלות הצדדים בעת הרלבנטית. יתר על כן, משנמצא כי הרשויות לא קיימו את חובתן לפעול בשקידה ראויה ליישום מטרת ההפקעה, ראוי כי תוצאות הליך זה יחולו עליהן בנוסף למינהל – שאיני רואה לפטור כגורם מעורב מעיקרא, בלא שאטע מסמרות באשר לשיעור חלקו – במובן של צירופן כצד. גם שיקולים של יעילות וסדר תומכים בצירופן, שכן בכך נמנע הצורך בהליך נוסף שינוהל בנפרד נגד הרשויות המקומיות. אשר על כן יצורפו הרשויות המקומיות, שממילא כבר התיצבו בדיונים כאמור ומוכר להם החומר, כמשיבות להליך זה. ברי, כי הצירוף מיוחד במובן זה שיש לתת להן את יומן הדיוני הראוי. אכן, אולי קל יותר היה לשלוח את המערער להגיש תובענה חדשה, אך אינני סבור כי כדאי לגרור את העניין יתר על המידה.
מא.         תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי היא המאפשרת את ההתגברות על קושי פרוצדורלי נוסף בענייננו, בשאלת הסעד המוענק אל מול הסעד המבוקש. הסעד שתבע המערער בגדרי הליך זה הוא סעד הצהרתי להכרה בזכותו במגרש 13ב', ואילו הסעד שאותו אציע להעניק בנסיבות הוא סעד של פיצויים, והמערער לא הגיש בקשה לתיקון כתב התביעה, וגם לא שילם את האגרה הרלבנטית. כאמור, תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי מאפשר ליתן "… כל החלטה שצריך היה לתיתה…", ובכלל זה "התקנה מאפשר להרחיב את מעגל הסעדים מבחינת מהות החיובים, טיב הסעדים ומבחינת בעלי הדין אשר עליהם הושת החיוב או הוטלו הסעדים." (ראו ע"א 8495/00ב ברזילי ואח' נ' שיכון ופיתוח לישראל פ"ד נה(4) 721, 727 (2001)). אולם פשיטא כי כך רק במקרים חריגים, ויש לנקוט בענייננו במשנה זהירות בעת השימוש בתקנה זו, נוכח השלבים המתקדמים בהם אנו מצויים בהליך. המבחן שנקבע להמרת הסעד בשלב הערעור ללא הגשת בקשה לתיקון כתב התביעה הוא האם יש בו לגרום לעוול למשיבים (ראו ע"א 7905/98 Aerocon C.C. נ' הוק תעופה בע"מ פ"ד נה(4) 387, 395 והאסמכתאות המופיעות שם (2001)); כלומר, היש בהמרה כדי לקפח את זכותם של המשיבים להתגונן ולהביא את ראיותיהם כנדרש. לנוכח כל הפירוט שהובא, נראה לי כי במהות לא קופחה זכות המשיבים הללו, שכן במהלך הדיונים בפנינו ניתן להם לעיין בחומר התיק לשם הבעת עמדתן, ואף זהו מן המבחנים המשמשים בכגון דא. אכן, אין מדובר בסעד הנובע ישירות מן הסעד שהתבקש במקור, אך הוא נובע מהתשתית כולה לסעד בכגון דא (ראו ע"א 8854/06 קורפו, עו"ד נ' משה סורוצקין פסקה 22 והאסמכתאות שם (2008); חמי בן-נון, טל חבקין הערעור האזרחי 345 (מהדורה שלישית, תשע"ג-2012) (להלן בן-נון וחבקין)). אחר כל אלה, סבורני כי כדי למצות את זכותן של הרשויות המקומיות יש צורך לאפשר להן – כאמור – את יומן באופן מלא. 
 
מב.          אשר לשאלת גובה הפיצוי בו חבים המשיבים; ככלל הסעד אותו יש להעניק במקרה של פגיעה בערכם של מקרקעין כתוצאה מפעילותן של רשויות התכנון הוא פיצויים (ראו לוינסון-זמיר 398). עם זאת – כאמור – על פיצוי אילו ניתן לפי סעיף 197 חלה התיישנות במקרה דנא; והפיצוי ניתן (ראו פסקה ל"ט לעיל) נוכח הסתמכות המערער והיכזבות תוחלתו וציפייתו (ראו דפנה ברק-ארז, המשפט המינהלי ג, 340-339 (2013)), כפי שהוברר סופית עתה. בנוסף, בית המשפט המחוזי לא דן וממילא לא הובאו לפניו ראיות באשר לערך הקרקע שהופקעה מן המערער, וכן לא לערכו של מגרש 13ב' בו עשה המערער שימוש לאורך שנים עד להליך בערעור. לפיכך אציע להשיב את התיק לבית המשפט המחוזי, בגדרי אותו תיק שהיה לפניו, במובן זה שהמערער יתקן את תביעתו כך שתכלול פיצויים בצירוף הערכת שמאי, בלוח זמנים שיקבע בית המשפט המחוזי, וכן ישלם אגרה מתאימה משלימה לאשר שולם בעבור המרצת הפתיחה (ראו בן-נון וחבקין 345). בית המשפט יקבע לוח זמנים קצר לעמדות התגובה. כשלעצמנו, סברנו כחלק מהחלטותינו מיום 29.10.2014 ומיום 20.7.2015 – כי הדרך הנכונה לסיום הפרשה הוא בפשרה, בשיתוף כל הצדדים. דעתנו לא נשתנתה, אך בהיעדר פשרה, ידון בית המשפט בסוגית גובה הפיצוי שיש לפסוק למערער ויכריע בה לרבות באופן חלוקת החבות בין המשיבים בהליך, על בסיס הראיות שיובאו לפניו לעניין זה. הוא יוכל להביא בחשבון את סוגיית דמי השימוש וגם – מנגד – חישוב דמי חכירה ככל ששולמו ביתר. התיק ינוהל ללא טענת התיישנות. 
 
מג.          סוף דבר, אם תישמע דעתי יוחזר התיק לבית המשפט המחוזי על פי האמור מעלה, לצורך הכרעה בפיצויים בהם על כלל המשיבים לשאת מן הטעמים שפורטו מעלה. אין צו להוצאות בבית משפט זה.
 
 
                                                                                        המשנה-לנשיאה
 
 
השופט י' עמית: