הנשיאה מ' נאור:
 
1.        עניינו של הערעור שלפנינו במתחם מגורים המצוי על מדרון הצופה לכינרת בעיר טבריה. המערערים והמשיבות 2-1 (להלן: המשיבות) הם קרובי משפחה, להם זכויות במגרשים הגובלים זה בזה. המערערים מתנגדים לבניה שבנו המשיבות בגדרי המתחם, בסמוך למבנים שבנו המערערים זה מכבר. שאר בתי המגורים במתחם, שנבנו במועדים שונים, שייכים לקרובי משפחה אחרים. ניסיונות להביא את הצדדים לידי הסדר מוסכם לא עלו יפה, ויתכן שהדבר נובע מיחסי הצדדים שאינם קשורים ישירות לעניין העומד להכרעתנו.
 
2.        ההליך מושא הערעור עבר גלגולים רבים ונתאר עתה את מהלך הדברים. לשם הנוחות, נכנה את בעלי הדין "המערערים" ו"המשיבות" כפי כינויים בהליך שלפנינו, גם כשאין הדבר משקף את מעמדם בהליכים קודמים. בשלהי שנת 2008 ביקשו המשיבות היתר בניה. על פי דרישת הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (להלן: הוועדה המקומית) פורסמה בחודש מאי 2009 בקשה להקלה בקו הבניין. המערערים לא התנגדו לבקשה. בחודש ינואר 2010 הוציאה הוועדה המקומית היתר בניה למשיבות והן החלו בבניית הבית. בניית השלד הסתיימה בחודש נובמבר 2010. בשלהי שנת 2010 הגישו המשיבות בקשה להיתר שינויים, אשר כללה תוספת מקומות חנייה ושינויים בקומת המרתף. בינואר 2011 אישרה הוועדה המקומית את השינויים ובחודש מאי הוצא היתר בהתאם. בחודש אוגוסט 2011, כתוצאה מפשרה אליה הגיעו המשיבות והוועדה המקומית במסגרת הליך משפטי, הוצא היתר בניה מתוקן.
 
3.        באוגוסט 2011 פנו המערערים לבית משפט השלום בבקשה לקבל צו מניעה זמני נגד הבניה. בקשתם נדחתה, בין השאר, בשל שיהוי בהגשת הבקשה וחוסר ניקיון כפיים מצדם. המערערים לא גילו לבית המשפט את לוחות הזמנים של התקדמות העבודות במגרש, על אף שהיו מודעים להתקדמות הבניה שכן הם מתגוררים בשכנות למשיבות. ביום 28.8.2011 הגישו המערערים ערר לוועדת הערר לתכנון ובניה מחוז הצפון (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר ערכה סיור במקום ולאחר מכן נתנה את החלטתה. בערר הועלו טענות שונות נגד היתר הבניה שניתן למשיבות, ובין היתר, שהוא חורג ממה שניתן להתיר על פי התכניות החלות. חשוב לציין לעניין זה, שהמערערים לא טענו כי היתר הבניה שניתן בטל בשל כך שלא קדמה להוצאתו הכנת תכנית בינוי בהסכמת הוועדה המחוזית. כפי שנראה, על חסרונה של תכנית בינוי הרחיבה ועדת הערר מיוזמתה שלה. בהחלטתה עמדה הוועדה על התכניות השונות החלות על המקרקעין. הוועדה הגיעה למסקנה כי קיימות בהיתר חריגות מהותיות מהוראותיהן של התכניות החלות על הקרקע. חלק מהחריגות, כך קבעה, ניתנות להכשרה במסגרת הליכי הקלה שלא ננקטו, וחלק מהחריגות מהוות סטייה ניכרת מהתכניות החלות, סטייה שאין בסמכות הוועדה המקומית להתירה. הוועדה פירטה אחת לאחת שורה של חריגות מהמותר (סעיפים 52 עד 58 להחלטתה). הוועדה עמדה על כך שבתכניות קיימת דרישה היסטורית לעריכתה של תכנית בינוי מפורטת, הכפופה לאישורה של הוועדה המחוזית (במסגרת תכנית ג/7505). דרישה זו נותרה כאות מתה. היתרי בניה הוצאו על הקרקע בלא שנערכו תכניות בינוי, ומובן שגם בלי שאושרו תכניות כאלה על ידי הוועדה המחוזית. על כן, כך קבעה, הוועדה המקומית כלל לא היתה מוסמכת ליתן היתרים. עם זאת ציינה ועדת הערר, כי עתה מאוחר מדי מכדי לשנות זאת ולכן קבעה כי מן הראוי שהוועדה המקומית תימנע מלחזור על טעויות מסוג זה בעתיד. ועדת הערר הביעה תמיהה על התנהלותה של הוועדה המקומית: לא ברור מדוע היתה הוועדה המקומית מוכנה לאפשר בניה כה חריגה שאינה משתלבת בסביבתה ויוצרת מפגע קשה לא רק למערערים אלא גם, ואולי בעיקר, למי שצופה על המקום מכיוון כביש 348. במקום לקבל בניה מדורגת המשתלבת בשיפולי ההר, כך קבעה, "נוצר מבנה עצום ורב מימדים הנראה כמבצר בטון המנוכר לסביבתו" (ההדגשה הוספה – מ.נ.). הוועדה סיכמה את החלטתה בקביעה כי לאור ממצאיה דין ההיתרים שהוצאו, שלא בהתאם לתכניות החלות ותוך חריגה מסמכות, בלא שנעשו ההליכים הנדרשים ותוך הפרת מספר רב של הוראות, להיות בטלים. מאידך ציינה, כי אין ספק שהמערערים לא פעלו בזריזות המצופה מהם וכי היה עליהם לבחון את הנעשה מול עיניהם זמן רב לפני שעשו כן בפועל. השתהותם של המערערים הביאה לכך שהבניה הקיימת נמצאת, לעת מתן החלטתה של ועדת הערר, בשלב מתקדם. אולם, כיוון שמדובר בהפרות חוק כה בוטות, אין בשיקולים של בטלות יחסית, כך לעמדת הוועדה, כדי לאפשר למחול על הפרות החוק. הפרות החוק הן כה קשות שלא ניתן יהיה להכשירן במסגרת תכנית שבסמכות הוועדה המקומית. על כן, נקבע שלא ניתן בשלב זה להמשיך את הבניה. לנוכח האמור, הורתה ועדת הערר על בטלותן של החלטות הוועדה המקומית להתיר את הבניה. כתוצאה מכך, בוטלו ההיתרים שהוצאו מכוח ההחלטה.
 
4.        נגד החלטת ועדת הערר הגישו המשיבות עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת, וכאן שוב נהפכה הקערה על פיה. בית המשפט לעניינים מינהליים (סגן הנשיא א' אברהם) קבע כי כלל לא היה מקום להידרש לערר וכי היה על ועדת הערר לסלקו על הסף. על פי קביעתו, המערערים היו צריכים להגיש התנגדות לבקשה לקבלת היתר, אך הם לא עשו כן. ועוד: היה עליהם להגיש ערר תוך שלושים יום מיום מתן ההיתר, וגם בכך הם לא עמדו. את מניין שלושים הימים יש למנות מיום מתן ההיתר המקורי, אשר לפי גישת ועדת הערר ניתן על-ידי הוועדה המקומית שלא בסמכות, ולא מיום מתן ההיתר המתוקן במאי 2011. לוועדת הערר אף לא הוגשה בקשה להאריך את המועד להגשת הערר. מכל מקום, הערר הוגש בשיהוי עצום של כמעט שנתיים ימים. בית המשפט קבע כי המערערים בקשו מהוועדה לפסול את ההיתר במומם שלהם, שכן הם עצמם חרגו מהיתרי הבניה במסגרת בניית בתיהם. בנוסף לכך, מאחר שכל הבתים במתחם, עשרה במספר, נבנו באותה מתכונת וללא תכנית בינוי מפורטת, משמעות החלטתה של ועדת הערר, לפיה ההיתרים בטלים בהעדר תכנית בינוי מפורטת, היא בטלותם של עשרת ההיתרים שניתנו בעבר במתחם. וזאת כאשר כמעט כל הבתים במתחם כבר עומדים על תלם וחלקם אף מאוכלסים מזה שנים. ועוד: בכל הנושא של העדר תכנית בינוי – נושא שלא עלה כלל בערר שהגישו המערערים, ונדון ביוזמת ועדת הערר – לא ניתנה לצדדים הזדמנות לטעון.
 
5.        לעניין הצורך בתכנית בינוי קבע בית המשפט, כי לוועדה המקומית סמכות להוציא היתר בניה ולכל היותר שגתה זו בהפעלת סמכותה. קביעה זו התבססה על מספר טעמים. תכנית בניין עיר האחרונה (תכנית ג/7505) הופקדה בשנת 1992. לאחר מכן, בשנת 1995, תוקן חוק התכנון והבניה במסגרת תיקון מס' 43, התשנ"ה-1995, ס"ח 450. במסגרת התיקון, הוסמכה הוועדה המקומית בסעיף 62 לאשר תכניות בינוי. התכנית האמורה פורסמה למתן תוקף בשנת 2000. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי ההוראה שבסעיף 13 לתכנית, שהתנתה את אישורה של תכנית הבינוי באישור הוועדה המחוזית, נותרה בתכנית "בהיסח הדעת". על פי מהותם של דברים – הסמכות ניתנה על-ידי המחוקק לוועדה המקומית דווקא. על כן, לכל היותר טעתה הוועדה המקומית בעניין זה. עם זאת, כך נקבע, גם אם הכנת תכנית בינוי נמצאת בסמכות הוועדה המקומית, זו לא הכינה כל תכנית בינוי, ואף לא סיפקה לכך כל הסבר. ואולם, כך הוסיף בית המשפט, כשבקשו המשיבות היתר בניה כבר נבנה כמעט כל המתחם, ולכן ניתן היה לבחון את התאמת הבקשה להיתר לסביבה התכנונית הקיימת, גם בלא צורך בתכנית בינוי.
 
6.        בית המשפט הוסיף וקבע כי בנקודת הזמן בה ניתנו ההיתרים, לאחר שנבנו יתר הבתים במתחם, לא היה מקום לראות באי הכנת תכנית בינוי כפגם המביא להצהרה על בטלות. גם אם המסקנה הנכונה היא שמתן ההיתר אינו בסמכות הוועדה המקומית, נקבע כי יש מקום להשתמש בתורת הבטלות היחסית ולהשאיר את ההיתר על כנו. לעניין זה הזכיר בית המשפט כי בניית ביתן של המשיבות כמעט הסתיימה. המשיבות בנו את הבית לאחר קבלת היתר מהוועדה המקומית והן השקיעו בבניה כעשרה מיליון שקלים. ביטול ההיתר ישאיר אותן כשידיהן על ראשן, ולכל היותר עם תביעה נגד הוועדה המקומית. בכך אין כדי לפצותן על הנזק העצום שייגרם להן כתוצאה מביטול ההיתר. בגדרי הבטלות היחסית אין להביא בחשבון נזק שייגרם למערערים. לגבי אהרן אמסלם, ציין בית המשפט, כי מערער זה בנה את ביתו באופן שבהכרח ניצול זכויות הבניה על ידי המשיבות יביא להסתרת הנוף שנשקף מביתו: הוא יזם חלוקה רוחבית של המגרש שהיה שייך למערערים ולמשיבות במשותף, ובחר דווקא בחלקו המערבי. את ביתו בנה בגובה קומה אחת בלבד. על כן, אהרן אמסלם הביא את העניין על ראשו. בגדרי הבטלות היחסית יש להביא בחשבון את התנהגות המערערים, שישבו ולא עשו דבר משך חודשים ארוכים, וכן את הנזק העצום שיגרם לוועדה המקומית, אשר תעמוד בפני תביעות מצד כל בעלי המגרשים במתחם, שבתיהם ייראו כבלתי חוקיים. מנגד, לא ראה בית המשפט כל פגיעה בשלטון החוק מהותרת המבנה על כנו.
 
7.        אחר הדברים הללו נפנה בית המשפט לעסוק באותם עניינים לגביהם קבעה ועדת הערר כי יש בהם חריגות מהתכניות החלות. בית המשפט דן אחת לאחת בקביעותיה של ועדת הערר, התערב בהן וקבע, בכל נושא בנפרד, שאין חריגה מהוראות התכניות על פי הפרשנות המקלה שיש לתת להן בנסיבות העניין. בית המשפט ביטל את החלטת ועדת הערר. כפועל יוצא מכך, ההיתרים שבוטלו חזרו להיות בתוקף והמשיבות המשיכו בבניה.
 
8.        על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הגישו המערערים את ערעורם הנוכחי. יחד עם הערעור הגישו בקשה לעיכוב ביצוע, אשר נדחתה בהחלטתו של חברי השופט א' שהם ביום 23.8.2012.
 
9.        במסגרת החלטתו קבע חברי כי במקרה זה ניתן להכריע בבקשה מבלי לנקוט עמדה חד-משמעית בשאלת סיכויי הערעור, וזאת משום שמאזן הנוחות בין הצדדים אינו נוטה במובהק לטובת המערערים, ודי בכך כדי לדחות את הבקשה. המערערים, כך קבע, לא עמדו בנטל להציג תשתית ראייתית הולמת לתמיכה בטענתם, כי אם לא יעוכב ביצוע פסק הדין ייגרם להם נזק בלתי הפיך ולא ניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו. אמנם, דחיית בקשת המערערים לעיכוב ביצוע פסק הדין, תאפשר למשיבות להשלים את בנייתו של הבית, ואולם אין בכך משום נזק בלתי הפיך מבחינתם של המערערים, שכן ככל שיתקבל ערעורם, ניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו באמצעות הריסתו של הבית. מנגד שוכנע חברי, כי היעתרות לבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין, היינו, מניעת השלמת בניית הבית למשך תקופה נוספת, עלולה להסב למשיבות נזקים כלכליים רבים.
 
מעבר לכך ציין חברי כי שעה שהמשיבות מתנגדות לעיכוב ביצוע פסק הדין, הן נוטלות על עצמן את הסיכון הכלכלי, לפיו אפשר שבמהלך השלמת בניית הבית, ואף לאחר שתושלם בנייתו באופן סופי, עשוי בית משפט זה לקבל את הערעור על כל ההשלכות הנובעות מכך, לרבות הריסתו של הבית.
 
           על כן נדחתה הבקשה.
 
10.     ביום 7.10.2013 קיימנו דיון ראשון בערעור (המשנה לנשיא מ' נאור, והשופטים א' רובינשטיין ו-ד' ברק-ארז). בסיומו של הדיון החלטנו:
 
"הדיון יוחזר לועדה המחוזית, תוך שהעתירה שלפנינו תיוותר על כנה. הועדה המחוזית תידרש להשלכות הרוחב של אישור הבניה נשוא המחלוקת על מבנים אחרים באותו מתחם, ולשאלה מה משמעותה התכנונית המעשית של קביעה אפשרית, כי הבניה לא היתה כחוק. במסגרת החלטתה תידרש הועדה גם לשאלת הסף היש צורך בתכנית בינוי במתחם ביחס לכל אחד מן המבנים, ותוכל לשמוע טענות לעניין זה, תוך מתן זכות טיעון לכל מי שלדעתה עלול להיפגע, ותוך שימוש בכל סמכות עזר שברצונה להשתמש בה.
 
       הודעה תימסר על-ידי המדינה בתוך 90 יום. הצדדים האחרים יוכלו להגיב בתוך 15 יום לאחר מכן. בעקבות זאת יוחלט באשר להמשך הטיפול. לא נשנה את ההחלטה בעניין צו הביניים."
 
11.      בעקבות ההחלטה ביקשה הוועדה המחוזית את חוות דעתו של מתכנן המחוז. הוועדה דנה ביום 7.4.2014 בחוות הדעת של מ"מ מתכנן המחוז והחליטה לקבל את ההמלצה שהגיש המתכנן במלואה, כך שחוות הדעת היא למעשה החלטת הוועדה המחוזית. נביא את החלק האופרטיבי של חוות הדעת כלשונו (ההדגשות הוספו – מ.נ.):
 
"בהתאם לתוכנית מגרשים 89א עד 94, 96 ו-97 הינם מגרשי בניה למגורים ג' (צבועים בצבע צהוב). מגרש 48 הינו שביל להולכי רגל (בצבע ירוק עם פסים ירוקים).
 
התוכנית אינה מגדירה מספר יחידות דיור לבניה במתחם. התוכנית קובעת זכויות בניה למגורים בהיקף של 100 אחוזים. שטח בניה עיקרי מעל מפלס כניסה; ובנוסף לזה שטח שירות מעל מפלס הכניסה בשיעור של 60 אחוזים. בניית שטחי בניה אלה, כך קובעת התוכנית, מותרת, למירב, בשלוש קומות מעל קומה מפולשת (קומה שהיא פתוחה בכל חזיתותיה).
 
קווי הבניין לבניה במגרשים נקבעו כדלהלן – לכביש 348 (הוא הכביש הרחב) – 5 מ'; לכביש 350 (הוא הכביש הצר) – 4 מ'; קו בניין צדדי – 4 מ'; קו בניין אחורי למגרשים 89-94 הינו – 2 מ' ולמגרש 5-96 מ' (ר' ס' 16 יז להוראת התוכנית).
 
נוסף על אלה מותרת בנייתו של חניון תת קרקעי מכוחה של תוכנית ג/11764. קו הבניין של חניון זה יהיה בהתאם להוראותיה של תוכנית ג/7505 אך בסמכות הועדה המקומית להתיר חריגה מקו בניין מזה עד לגבול המגרש; קו בניין '0' (ס' 2.4 להוראות תוכנית ג/11764).
 
נכון להיום, למעט ארבעה מגרשים פנויים (מספרים 96, 94, 97 ו-90א) ומגרש 89ב המצוי בשלבי בניה (הוא מוקד הסכסוך לפני הערכאות השיפוטיות), נבנו מבנים בכל יתר המגרשים. למעט במגרש אחד נבנו באלה בתי מגורים צמודי קרקע. במגרש אחד, הוא מגרש 93, קיים מבנה המשמש למלונאות.
 
הגישה ברכב וברגל לבתי מגורים אלה נעשית באמצעות שתי דרכים 348 (המהווה למעשה חלק מדרך ארצית 90) ו-350, וכן שביל הולכי הרגל – המשמש בפועל גם לרכבים ללא הסדרה תנועתית או אבחנה פיסית בין מדרכה לתחום מיסעת כלי הרכב. אלה מצויים לגבולות המתחם. בתוך המתחם הגישה למגרשים נעשית באמצעות מגרש 97, וחלק ממגרש 90א. שני מגרשים אלה, כזכור, מיועדים למגורים.
 
המתחם כולו מצוי ממערב לכינרת ומאופיין בטופוגרפיה יורדת ממערב כלפי מזרח בואכה לשפת הכינרת מעברה השני של דרך 348. כך שככלל, המגרשים המערביים במתחם הינם גבוהים מהמגרשים המזרחיים, על-פי הטופוגרפיה הטבעית.
 
במבט חטוף בהוראות תוכנית ג/7505 ותשריטיה ניתן היה לסבור כי יש באלה פירוט דרוש ומספק לצורך הוצאת היתרי בניה. ולכן, ניתן היה להסיק, שאין צורך במהלך תכנוני נוסף, אף לא בתוכנית בינוי, לצורך הבניה במתחם זה.
 
כך בהשוואה בין מתחם זה למתחמים אחרים בתוכנית, ניתן להבחין כי מתחם זה חולק למגרשי בניה, בעוד מתחמים אחרים אינם מחולקים למגרשי בניה. מתחם זה יועד כולו לבניה למגורים, בעוד מתחמים אחרים יועדו לשימושים משולבים בהם – אזור מלונאות ונופש, אזור מגורים מיוחד, אזור מסחר ומגורים מיוחד, אזור ספורט ציבורי וכיו"ב. ריבוי יעודים ושימושים במתחמים אלה, ואופיים הרב גוני מחייב פירוט תכנוני ותוכנית בינוי.
 
אולם עיון בהוראות התוכנית ובחינת המצב בשטח מלמדים על בעיות לא פשוטות המצריכות מענה תכנוני:
 
1.    הגישה למגרשי הבניה במתחם – יש צורך בפתרון תכנוני בעל מעמד סטטוטורי לגישה ברכב וברגל אל מגרשי הבניה. השימוש כיום במגרשי בניה למגורים – מגרשים 97 ו-90א – כדרכי גישה וכחניה לכלי רכב במתחם, לצד שימוש בשביל הולכי רגל גם כדרך לכלי רכב, אינו חוקי ומונע את מימוש זכויות הבניה במגרשים אלה.
לעניינו של שביל הולכי רגל זה, יש לציין כי הוא מהווה חלק משביל הולכי רגל אל חוף הכנרת (ממערב למזרח). בהתאם לסעיף 15(ה) לתוכנית ג/4717 (אשר חל בהעדר כל שינוי בתוכנית ג/7505) מורה כי שבילים להולכי רגל ישמשו להולכי רגל ולמעבר מערכות עירוניות.
סוגיית הנגישות למגרשי הבניה במתחם מצריכה הסדרה תכנונית על מנת לאפשר את המשך הבניה והפיתוח במתחם; לצד פתרון סכסוכים תכנוניים ומעשיים הקיימים בו כיום. אפשרות אחת היא באמצעות התווייתה של דרך שירות למתחם. אין לשלול פתרונות אחרים.
 
2.    קווי בניין – בהעדר דרכי גישה מוסדרות למגרשי הבניה, קשה לקבוע מהם קווי הבניין הקדמיים למגרשים שאינם גובלים בדרכים 348 ו-350. כל קביעה אינה מתוך קריאת הוראות התוכנית אלא היא בבחינת הסדר ראשוני אשר צריך להיעשות בתוכנית. הדברים נכונים ביחס למגרש 89ב אשר במוקד הסכסוך המשפטי. בהתייחס לבניה על מגרש זה יש לציין כי שתי קומות מתחת למפלס הכניסה למבנה- המוגדרות כחניה ומרתף, נבנו בקו בניין '0'; כלומר עד לגבול המגרש. זאת בעוד לפי הוראת סעיף 2.4 ג/11764 (הנזכר לעיל), ניתן להתיר קו בניין '0', רק לחניון תת קרקעי. בענייננו, 'המרתף' מצוי מעל פני הקרקע הסופית וברובו המכריע מעל פני קרקע טבעית; כאמור קומה זו אינה חניון. חלק ניכר וגדול מקומת החניון מצוי מעל פני קרקע טבעית, וכולה גלויה מעל פני קרקע סופית. שתי קומות אלה נושקות לשתי קומות בנויות של בית המגורים במגרש 90ב. דבר המצביע לכאורה על בניה בקו בניין צדדי '0' גם במגרש זה. בניה זו במתחם מחייבת הסדרה ברורה ומפורשת של קווי הבניין. הסדרה שתתייחס לבניה הקיימת ותכלול הוראות בדבר התאמתה לקביעות התוכניות והוראותיהן. עוד נכון להוסיף ולהאיר לעניינו של 'מרתף' זה הנזכר, כי בחינה תכנונית של בנייתה של הקומה ואופייה מלמד כי אין לנו עניין במרתף במשמעותו התכנונית. המדובר בקומה אשר נבנתה לה מעל לפני הקרקע, והיא גלויה לאור שמש. הקירות אשר נבנו על גבולות המגרש בקומה זו אינם קירות תמך לא בתפקודם הקונסטרוקטיבי ולא באופיים התכנוני. באשר לקומת חניון רחב הידיים, קשה שלא לתמוה כמה כלי רכב דרוש לבעלי דירת מגורים אחת. להערכתי המקצועית חניון זה יכול להכיל כ-15 חניות! לכלי רכב אם לא למעלה מכך.
 
3.    יחידות דיור – התוכנית אינה מציינת את מספר יחידות הדיור המותרות לבניה בכל אחד מהמגרשים. נכון וראוי לקבוע הוראות בדבר צפיפות ומספר יחידות הדיור במתחם.
 
4.    שימושים – במתחם פועל מבנה למלונאות. לא הוצג לפני מידע בדבר חוקיות פעילות זו. ככל שבדעת פרנסי העיר להתיר המשך פעילות זו, יש צורך בהסדרתה, על השלכותיה, במסגרתה של תוכנית.
 
סוגיות ובעיות אלה מביאים אותי לידי המסקנה כי יש צורך תכנוני בהכנתה ואישורה של תוכנית מפורטת למתחם אשר תסדיר את הסוגיות התכנוניות אשר ציינתי ותיתן מענה לבעיות התכנוניות הקיימות במתחם. בעיות אשר יצרו סכסוך בין בעלי המגרשים במתחם ומונעות המשך בניה ופיתוח נאותים במתחם. ללא מתן מענה תכנוני באמצעות תוכנית מפורטת, עלולים להיווצר סכסוכים נוספים בין בעלי המתחם ויושביו.
 
על כן הנני ממליץ על הכנתה של תוכנית מפורטת למתחם, ועל הפסקת כל פעולות בניה ופיתוח במתחם עד לאישורה של תוכנית כאמור. הנני ממליץ כי תוכנית מפורטת כאמור תתייחס לבניה הקיימת ותכלול הוראות להתאמתה של זו לתכנון המוצע בה ולעקרונותיו."
 
 
 
12.      בעקבות הדברים הללו הוצא על-ידי צו ביניים (החלטה מיום 14.5.2014).
 
13.      הוועדה המחוזית קבעה אפוא שיש צורך בהכנתה של תכנית מפורטת למתחם כולו. בתגובה שהגישה בעקבות החלטת הוועדה המחוזית, הבהירה המדינה כי לגישתה לא היתה הצדקה להתערבותו של בית המשפט בהחלטתה המקצועית-תכנונית של ועדת הערר, ואף אין מקום, כך טענה, להותיר את קביעותיו של פסק הדין על כנן. עם זאת, משהתקבלה העתירה המינהלית ונדחתה הבקשה לעיכוב ביצוע, סבורה המדינה כי יש לפעול בהתאם להנחיותיה של הוועדה המחוזית; כלומר, "יש להכין כעת תכנית מפורטת ביחס לכל המתחם שבו עסקינן אשר, יהיה בה כדי להסדיר באופן ממצה את המותר ואת האסור במתחם כולו במבט צופה פני עתיד מזה; ובמבט צופה פני עבר מזה, במובן של התאמת הבניה הקיימת לתכנון שייקבע בה ולעקרונותיו" (ההדגשה הוספה – מ.נ.). המדינה טענה בפנינו כי הכנת התכנית המפורטת היא באחריות הוועדה המקומית.
 
14.      ביום 20.10.2014 קיימנו דיון נוסף בערעור (המשנה לנשיא מ' נאור והשופטים א' רובינשטיין וא' שהם). במסגרת הדיון היה עו"ד יאראק, ב"כ המערערים, נכון להסכים מטעמים פרקטיים (ואף שמטענותיו עולה שצריך להרוס את הבית כולו), כי אכן ייעשה תכנון מסודר של השטח כולו, וכי גודלו של הבניין יוכרע על פי התכנון המפורט. עם זאת, הוא התנה זאת בהקפאת המצב הנוכחי ובכך ש"לא תונח שום לבנה ולא יוצא טופס 4 ולא יהיה אכלוס שאם לא יהיה כן הדרישה היא להרוס [את המבנה – מ.נ.]". לכך התנגדו המשיבות, ולא ניתן היה להגיע להסדר.  
 
15.      המשיבות והוועדה המקומית מבקשות לתמוך טענותיהן בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואילו המערערים וועדת הערר טוענים כי לא היתה הצדקה להתערבותו של בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטת ועדת הערר.
 
16.      המקרה שלפנינו קשה הוא. שיקולים שונים שראוי לשקול "מושכים" לכיוונים נוגדים ולמסקנות נוגדות. אבאר: מחד, יש לפנינו מבנה אותו כינתה ועדת הערר "מבנה עצום ורב מימדים הנראה כמבצר בטון המנוכר לסביבתו", ולא ניתן להתעלם מכך שהתכנון במתחם כולו אינו שלם ושיש ספק בדבר התאמתו לתכניות. מאידך, נראה כי בין דיירי המתחם לבין הוועדה המקומית שררו הבנות, ועד שלא פרץ הסכסוך הנוכחי העניינים "הסתדרו" בין הצדדים בהסכמה, לרבות לעניין השאלה הקרדינאלית באיזה אופן יחולקו המגרשים וכיצד יועמדו הבתים זה ביחס לזה. לעניין זה יצוין כי היה זה דווקא אחד המערערים שבחר לחלק את המגרש באופן רוחבי. משגבה הר בין המערערים והמשיבות, התעוררו לפתע טענות בעניין בניה בלתי חוקית, תוך חריגה מתכניות בניין עיר. הוועדה המחוזית קבעה בסופו של דבר שיש להכין תכנית מפורטת אשר תתאים גם את הקיים לתכנון המוצע.
 
           לגוף העניין, אני סבורה שלא היה מקום שבית המשפט לעניינים מינהליים יתערב בקביעותיה של ועדת הערר בדבר חוסר ההתאמה בין ההיתר לבין התכניות המחייבות. עם זאת, כפי שאראה, כל שנקבע בעניין זה הן בוועדת הערר הן בבית המשפט לעניינים מינהליים לא היה דרוש הכרעה. אקדים כאן מסקנה לניתוח ואומר כי הגעתי לכלל מסקנה כי בית המשפט המחוזי צדק במסקנתו, לפיה ועדת הערר לא היתה צריכה להיזקק לערר במועד בו הוגש, וזאת ביחסים שבין המערערים והמשיבות. עם זאת, אין הדבר כובל את ידי הרשויות לא בהפעלת סמכויותיהן כדין ולא בהכנת תכניות, כפי שהציעה הוועדה המחוזית בהחלטתה הנזכרת, אפרט.
 
הגשת ערר שלא במועד על ידי המערערים
 
17.      לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, ובעיקר בכתב התשובה שהגישו המערערים לעתירה שהתבררה בבית המשפט לעניינים מינהליים ובנספחיו (שחלקם לא הוגשו לנו כמוצגים מטעם הצדדים) – השתכנעתי, כמו בית המשפט לעניינים מינהליים, כי לא היה מקום לכך שוועדת הערר תיזקק לערר במועד בו הוגש. אחזור לנוחות הקורא על לוח הזמנים הרלבנטי, כפי שתואר עד כה, ואמלא אותו בתוכן על פי העולה מכתב התשובה הנזכר על נספחיו.
 
           כפי שכבר הזכרתי, היתר הבניה התבקש על ידי המשיבות בשלהי שנת 2008 ועל פי דרישת הוועדה המקומית פורסמה הקלה בקו הבניין. הפרסום לעניין זה נעשה במאי 2009, ובחודש ינואר 2010 הוצא היתר הבניה הראשון. בניית השלד הסתיימה עוד בנובמבר 2010. בשלהי שנת 2010 הגישו המשיבות בקשה להיתר שינויים, הכולל הוספת מקומות חנייה ושינויים בקומת המרתף. במאי 2011 הוצא היתר בניה, והיתר מתוקן הוצא בתחילת אוגוסט. בסוף אוגוסט 2011 פנו המערערים לבית משפט השלום בבקשה לקבלת צו מניעה זמני ובקשתם נדחתה בין היתר, כאמור, בשל שיהוי. רק ביום 28.8.2011 הגישו המערערים את הערר.
 
           עיון בתשובה שהוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים מעלה כי המערערים פעלו בתחילה בעילום שם ולא רצו להיחשף בשמם. הפניה הראשונה נעשתה לרשויות באמצעות עו"ד ובעילום שם ב-28.12.2010; בפניה זו נכתב מספר ההיתר שניתן ונטען בה לחריגות בניה; מכאן עולה שבמועד זה, לכל המאוחר, ידעו המערערים על ההיתר (אף שהמערערים ציינו ששמו לב לבניה עוד קודם לכן). ב-30.1.2011, במענה למכתבם של המערערים, השיבה היחידה הארצית לפיקוח על הבניה, בין השאר, כי המערערים זכאים לפנות לוועדת הערר. המערערים לא עשו כן באותה עת, אלא המשיכו להתכתב עם גופי הפיקוח; תחילה בעילום שם, ולאחר מכן בגלוי. במכתב מיום 15.6.2011 העלה ב"כ המערערים על הכתב הסכמה שלפיה בגין התקופה שהחלה באותו יום ועד להפסקת הליכי המשא ומתן בין הצדדים, לא תיטען טענת שיהוי, לרבות באמצעות הליך ערר. מכאן, שאת התקופה שתחילתה ביום 15.6.2011 וסופה הוא, לכל המאוחר, ביום הגשת הערר בסוף חודש אוגוסט 2011, אכן אין למנות. אולם קשה להתעלם מן העובדה שהמערערים בחרו, מטעמיהם, להניח לשלד הבניין להיבנות מול עיניהם בלא לנקוט צעדים משפטיים כלשהם. כמעט שנה שלמה חלפה בין המועד שבו מעידים המערערים שקצב הבניה הוחש, באוקטובר 2010 (במסגרת תגובתם לעתירה ובכתב הערעור), לבין מועד הגשת הערר (והשוו: עע"ם 6732/13 גואטה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (1.2.2015) (להלן: עניין גואטה) (בקשה לדיון נוסף בפסק-דין זה נדחתה על-ידי ביום 25.5.2015)).
 
18.      על הדרך בה על המתנגד להיתר לנקוט עמד בית משפט זה בהרחבה (בעקבות פסיקה קודמת) ב-עע"ם 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה (12.8.2013) (להלן: עניין העמותה למען איכות חיים) (בקשה לדיון נוסף נדחתה בדנ"ם 5835/13 (22.10.2013)). כפי שהוסבר שם, דרך המלך להשיג על החלטת הוועדה המקומית ליתן היתר בניה היא הגשת ערר לוועדת הערר המחוזית לפי סעיף 152(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. המערערים צריכים היו לתקוף את ההחלטה המינהלית – מתן ההיתר – תוך 30 יום מיום שנודע להם על ההיתר, ולא בכל עת שעלה רצון מלפני המערערים, אשר ראו את הבניין צומח מול עיניהם, כשברור שהדבר כרוך בהשקעות מרובות (ראו: עע"ם 317/10 שפר נ' יניב, פסקה 14 לפסק דינו של השופט י' עמית (23.8.2012)). אולם המערערים ניהלו התכתבויות בעילום שם עם רשויות האכיפה ולא עשו דבר מעבר לכך. על כן, תמימת דעים אני עם מסקנתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, לפיה לא היה מקום לדון בערר. אין בטעמים של פגיעה בשלטון החוק כדי לגבור על השיהוי הרב במקרה זה. רשויות התכנון רשאיות להפעיל סמכויותיהן ביחס לעניין הנדון, אך המערערים מנועים מלערור נוכח מחדליהם.
 
תכנית בינוי
 
19.      לכאורה, לפי התכנית החלה על החלקה, יש צורך בתכנית בינוי באישור הוועדה המחוזית. תכנית בינוי לא הוכנה, לא באישור הוועדה המחוזית ולא בלי אישורה. לשאלה למי הסמכות – לוועדה המקומית או לוועדה המחוזית, אין משמעות בענייננו, משום שלא הוכנה כל תכנית בינוי על-ידי מי מהוועדות. האם בשל כך, כפי שעולה מהחלטת ועדת הערר, כל הבניה פסולה? הגעתי לכלל מסקנה כי יש להשיב על כך בשלילה. "תכנית בינוי" איננה מושג סטטוטורי; נושא שיש להסדירו בתכנית מן התכניות שחוק התכנון והבניה מונה אותן, אין להסדירו בתכנית בינוי (ראו: בג"ץ 5631/92יפו יפת ימים נ' שר הפנים (17.10.1993) (להלן: עניין יפת ימים); בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 200 (2003); עניין גואטה, פסקה 5 לפסק דינו של השופט י' עמית). תכנית בינוי, כשמה כן היא, היא תכנית המפרטת מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי בפועל, וזאת על יסוד תכנית בניין עיר המוכרת בדין (ראו: עניין יפת ימים). תכנית הבינוי יכולה להוסיף על הסדר נאות הכלול בתכנית המוכרת בדין, כדי לפרט שלבי ביצוע או דרכי ביצוע, אך אין היא באה במקום תכנית כאמור והיא אינה מייתרת אותה.
 
20.      בענייננו, גם בהחלטתה של הוועדה המחוזית שצוטטה לעיל עמדה הוועדה על הצורך בתכנית מפורטת ולא על הצורך בתכנית בינוי (והשוו: עניין העמותה לאיכות חיים). אזכיר כי במסגרת הערר כלל לא טענו המערערים לעניין היעדרה של תכנית בינוי, נושא שיש לו השלכות רוחב גם על מבנים אחרים במתחם. למעשה, גם בחוות הדעת שהוטמעה בהחלטת הוועדה המחוזית מצוין כי במבט חטוף ניתן היה לסבור כי יש בתכנית ג/7505 פירוט נדרש לצורך הוצאת היתרי בניה. עם זאת, על רשויות התכנון לדאוג להכנת תכנית מפורטת, ברוח החלטתה של הוועדה המחוזית, והכל במבט צופה פני עתיד, כפי שהיה בעניין העמותה למען איכות חיים. עם זאת, אין לומר כי יש לראות את כל הבניה שנעשתה מכוח התכנית האמורה כבניה שחובה להרוס אותה.  
 
התערבות בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטת ועדת הערר לגופה
 
21.      ועדת הערר מצאה בהקשרים שונים כי הבניה שבנו המשיבות חורגת מהמותר, והכל כפי שפורט בסעיפים 16-10 לפסק דינו של בית המשפט קמא. הליקויים החשובים ביותר לענייננו הם, כמדומני, גובה המבנה החורג מהמותר וקומת המרתף שאיננה עונה על הגדרת "מרתף" בדין. קומה זו היא למעשה קומה רגילה ולא קומת מרתף, ולכן לא ניתן היה לבנותה בקו אפס. כמו כן, כך קבעה ועדת הערר, היה מקום לראות את השטחים שבקומה זו כשטחים עיקריים ולא כשטחים תת-קרקעיים. עניינים נוספים נוגעים לקומת החניה, למפלס הכניסה ולקיר התומך.
 
22.      בסעיפים 52 עד 69 לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, דחה בית המשפט אחת לאחת את קביעותיה של ועדת הערר בדבר חריגה מהתכניות. בית המשפט עצמו עמד על כך שמדובר ב"פרשנות מקלה", לנוכח נסיבות העניין. לדידי פרשנות תכנית בניין עיר, שהיא חיקוק, אינה יכולה להיות מותנית בנסיבות העניין. שקלתי אם להעמיד למבחן אחת לאחת את קביעותיו של בית המשפט, לפיהן הבניה אינה חורגת מהתכנית, אך החלטתי שאין מקום לעשות כן. קבלתי את מסקנתו העיקרית של בית המשפט לעניינים מינהליים, לפיה לא היה מקום להידרש לערר. מכאן, שגם לקביעותיה של ועדת הערר וגם לקביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים לעניין זה אין תוקף מחייב, לכאן או לכאן.
 
23.      לסיכום: נרים מבטנו מעל לטענות הצדדים ונראה את התמונה ממבט על. בניית כל המתחם על סמך תכנית כללית מעוררת אכן שאלה. וכך התנהלו הדברים בשובה ונחת ורוב המתחם בנוי. ניתן להכות על חטא, אך קשה להתעלם מאינטרס ההסתמכות של מי שבנו על סמך היתרים (והשוו: עניין העמותה למען איכות חיים, פסקה 37 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן). אין לי צורך לקבוע אם ביתם של המערערים נבנה אף הוא שלא כדין, ואיני מייחסת להם בעניין זה חוסר ניקיון כפיים. ואולם, היה זה המערער הראשון שהחליט כיצד יחולק המגרש בין הצדדים לסכסוך ומה יהיה גובה ביתו, באופן שהסתרת הנוף היא תוצאה הכרחית של בניה בחלקה. הבניה לא נעשתה בין לילה. המערערים הביטו מן הצד ולא עשו דבר. הם נמנעו במתכוון עת ארוכה מלפתוח בהליכים משפטיים. עתה מבקשים הם לראות את בית שכנותיהם כאילו לא נבנה ולא נעשה דבר, לכך אין מקום ביחסים בין הצדדים הפרטיים. עם זאת, אין הדבר מונע בעד רשויות התכנון מלמלא את חובותיהן, אך לא בדרך של קבלת הערר על היתר הבניה שניתן במקרה זה.
 
24.      סוף דבר: אם תישמע דעתי, נדחה את הערעור בלא צו להוצאות וצו המניעה יבוטל.
 
                                                                             ה נ ש י א ה
 
 
המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:
 
           מסכים אני לחוות דעתה של חברתי הנשיאה, שהיא דבר דבור על אופניו. אבקש למקד אלומת-אור להיבט נוסף, והוא הדרך שבה טופל הנושא בעיקר בועדה המקומית, המעוררת דאגה במי שיקרים ללבו נושאי התכנון והבניה והשירות הציבורי. המביט בעובי התיק דנא ובסאגה שעברנו בבית משפט זה, וראו גם פסקאות 16 ו-19 לחוות דעת חברתי, משתאה ושואל עצמו הכיצד נבנה מתחם שלם בלא תכנית ראויה כנדרש בחוקי התכנון והבניה, והדברים מתעוררים רק כאשר מתגלעים סכסוכים בין בני משפחה ופלוני מחליט להתלונן. היכן – בראש וראשונה – הועדה המקומית? היכן סדרי תכנון תקינים? התמונה עגומה עד מאוד ואומרת בקול גדול דרשני. כשלעצמי התביישתי למקרא ההיסטוריה. סבורני כי תיק זה מצדיק הפקת לקחים, גם על-ידי הועדה המחוזית באשר לפיקוחה על הועדה המקומית. אציע כי הנושא יועבר ליועץ המשפטי לממשלה, למינהל התכנון ולועדה המחוזית, להפקת לקחים – לרבות הנחיות לועדות מקומיות בכגון דא, ברורות וחדות.
 
                                                                             המשנה לנשיאה
 
 
השופט א' שהם:
 
           כפי שציינה חברתי הנשיאה מ' נאור, אכן מדובר במקרה קשה שבו ניתן להצביע על כֶּשֶל בפעילותן של רשויות התכנון ובעיקר אמורים הדברים בוועדה המקומית. עם זאת, ובנסיבות שהתבררו במקרה דנן ובמיוחד לנוכח התנהגותם של המערערים, הנני מצטרף לחוות דעתה היסודית של הנשיאה נאור ולהערותיו של חברי, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.