השופט י' עמית:
 
           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופטת הבכירה נ' אהד), בו נדחתה עתירת המערערת נגד ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים במועצה הארצית לתכנון ובניה, היא המשיבה 1 (להלן: הולנת"ע). העתירה הוגשה בעקבות החלטת הולנת"ע להפנות את המערערת לוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית, היא המשיבה 3 (להלן גם: ועדת המשנה להתנגדויות) לצורך קבלת היתר לשימוש חורג במקרקעין שבבעלותה.
 
           למען הנוחות, אתייחס להלן אל המשיבה 2, היא הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז מרכז, בתור הוועדה המחוזית; ואל המשיבה 4, היא הוועדה המקומית לתכנון ובניה לוד, בתור הוועדה המקומית.
 
רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים
 
1.        המערערת היא בעלת הזכויות במקרקעין הנמצאים בגוש 3991 מגרש 34/1 בעיר לוד (להלן: המקרקעין). על פי תכנית בנין עיר לד/1000, שהיא תכנית תקפה, ייעוד המקרקעין הוא חקלאות (להלן: תכנית לד/1000). על פי תכנית מח/213, שהיא, כלשון בית משפט קמא, "תכנית מחוזית מופקדת", המקרקעין מיועדים לתעשייה (להלן: תכנית מח/213 או התכנית המופקדת). דבר הפקדתה של תכנית מח/213 פורסם ברשומות ביום 24.9.2009, שם כונתה "תכנית מיתאר מקומית" (י"פ 6000, עמ' 21)).
 
           בשנת 2013 הגישה המערערת לוועדה המקומית בקשה לקבלת היתר בניה לשימוש חורג למטרות מוסך, חניה לרכב והפעלת אתר מיחזור פסולת בנין מוצקה. ביום 24.12.2013 דנה הוועדה המקומית בבקשה וקיבלה אותה בחלקה, כך שהבקשה בנוגע לשימוש חורג למטרות מוסך וחניה התקבלה, בעוד הבקשה בנוגע להקמת אתר מיחזור נדחתה עקב אי התאמה לתמ"א 16 ואי התאמה לסביבה.
 
2.        על החלטת הוועדה המקומית הדוחה את בקשתה להקמת אתר המיחזור, הגישה המערערת ערר לוועדת הערר המחוזית. זו קיימה מספר דיונים ואף ערכה סיור במקרקעין, וביום 5.1.2015 נתנה את החלטתה (יצויין כי בסוף ההחלטה מופיע התאריך 5.1.2014, אולם נראה כי מדובר בטעות סופר – ראו מוצג 5 למוצגי המערערת). ועדת הערר קבעה כי באופן עקרוני יש מקום לאפשר קיומו של אתר למעבר פסולת בתנאים מסוימים ולתקופה מוגבלת עד להתחדשות האזור. עם זאת, נקבע כי הבקשה אינה כוללת התמודדות עם מטרדים שונים ומפגעים אפשריים, ועל כן נדרשת קבלת חוות דעת סביבתית שתניח את דעתם של הגורמים המוסמכים במשרד להגנת הסביבה. בנוסף, נקבע כי יש צורך בקבלת אישור המועצה הארצית לתכנון ובניה, לנוכח הוראות תמ"א 16.
 
           הכדור עבר אפוא למגרשה של המועצה הארצית, וביום 24.2.2015 התקיים דיון בפני הולנת"ע. בהחלטתה ציינה הולנת"ע כי ועדת הערר המחוזית – שהפנתה את המערערת אל המועצה הארצית – כלל לא התייחסה לשימוש החורג המבוקש על ידי המערערת לגופו ולשאלת היחס בינו לבין התכנית המופקדת. משכך, הולנת"ע הפנתה את המערערת בחזרה לוועדה המחוזית, לצורך קבלת אישור ועדת המשנה להתנגדויות, וזאת בהתאם להוראת סעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). בנוסף, הולנת"ע חיוותה דעתה בנוגע לתמ"א 16/4 והורתה כי ככל שיינתן היתר לשימוש חורג, יש לקחת בחשבון את זמניות השימוש בשטח.
 
           בעקבות החלטת הולנת"ע להפנות את המערערת לוועדת המשנה להתנגדויות, הגישה המערערת את עתירתה לבית המשפט לעניינים מינהליים.
 
תמצית פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
 
3.        בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה. בתמצית, נקבע כי השימוש החורג המבוקש על ידי העותרת סותר הן את הוראות תכנית לד/1000 והן את הוראות התכנית המופקדת; כי שימוש חורג הוא שימוש הטעון היתר לפי סעיף 145 לחוק; כי מקום בו שימוש חורג עומד בסתירה לתכנית מקומית (קיימת או מופקדת), אזי הוועדה המקומית מוסמכת לאשרו, בהתאם לסמכותה מכוח סעיף 146 לחוק; אולם מקום בו מדובר בשימוש חורג העומד בסתירה לתכנית מחוזית (קיימת או מופקדת), אזי הוועדה המחוזית היא המוסמכת לאשר שימוש חורג ממנה, והיא בלבד, בהתאם להוראת סעיף 97(ב) לחוק.
 
           אשר על כן, במקרה דנן, בהתחשב בכך שהשימוש החורג אינו תואם את תכנית מח/213, שהיא תכנית מחוזית מופקדת, נקבע כי אין מנוס מקבלת אישורה של הוועדה המחוזית לשימוש החורג (אף שזו כבר דנה בעבר בבקשה בכובעה כוועדת ערר על החלטת הוועדה המקומית). באשר לטענות בנוגע לעמדת המשרד להגנת הסביבה, בית המשפט לא מצא להתייחס לכך וקבע כי ועדת המשנה להתנגדויות תבחן את המסמך ותכריע בבקשה, בהתאם להוראות המועצה הארצית.
 
           על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הוגש הערעור שלפנינו.
 
עיקר טענות הצדדים
 
4.        לטענת המערערת, שגה בית משפט קמא בקבעו כי בקשה לשימוש חורג טעונה קבלת היתר לפי סעיף 145 לחוק, וממילא שגה במסקנתו כי יש תחולה לסעיף 97(ב) לחוק המחייב אישור הוועדה המחוזית. המערערת טוענת כי שימוש חורג הוא בהגדרה שימוש זמני והפיך, ועל כן אין חשש שיסכל את ביצוע התכנית המופקדת. עוד טוענת המערערת כי פרשנותו של בית משפט קמא, מובילה לתוצאה קשה ולפיה בקשה לשימוש חורג נדרשת לקבל את אישור הוועדה המקומית, ולאחר מכן את אישור ועדת הערר, ולאחר מכן את אישור המועצה הארצית, ולאחר מכן את אישור ועדת המשנה להתנגדויות בוועדה המחוזית תוך פרסום הבקשה מחדש להתנגדויות, מה שהופך את ההליך לגזירה שהציבור לא יוכל לעמוד בה. לבסוף טוענת המערערת כי בית משפט קמא התעלם מחיוניות השימוש החורג המבוקש (סילוק פסולת בניה) לעיר לוד, וכן מלינה על ההוצאות בסך 20,000 ₪ שהושתו עליה בבית משפט קמא.
 
5.        המשיבות 3-1 – הולנת"ע, הוועדה המחוזית וּועדת המשנה להתנגדויות – תומכות יתדותיהן בפסק דינו של בית משפט קמא. לשיטתן, בקשה למתן היתר, לרבות היתר לשימוש חורג, שאינו תואם תכנית שהוועדה המחוזית החליטה להפקידה, דורש את אישורה של הוועדה המחוזית, בהתאם לסעיף 97(ב)(1) לחוק.
 
           לגופם של דברים, המשיבות 3-1 טוענות כי לעניין התנאי הראשון שקבעה המועצה הארצית בדבר הצורך בקבלת חוות דעת סביבתית, הרי שביום 22.2.2015 נתקבלה חוות דעתו של נציג המשרד להגנת הסביבה ולפיה אין ליתן למערערת את ההיתר המבוקש, בשל חשש מזיהום הקרקע ומי תהום במקום. לעניין התנאי השני שקבעה המועצה הארצית בדבר החזרת הדיון לוועדת המשנה להתנגדויות, הרי שמדובר בהחלטה סבירה שאינה מצדיקה התערבות, זאת בפרט לנוכח הזהירות המתחייבת במתן היתרים לשימוש חורג.
 
6.        המשיבות 5-4 – הוועדה המקומית וּועדת המשנה לתכנון ובניה לוד – חולקות על טענות המערערת, זולת טענה אחת הנוגעת לתחולתו של סעיף 97(ב). לשיטתן, סעיף 97(ב) – המחייב אישור הוועדה המחוזית – נועד למצבים בהם השימוש המבוקש סותר תכנית מופקדת, בבחינת "סטיה ניכרת", דהיינו שימוש שלא ניתן יהיה לאשרו לאחר שהתכנית תאושר. לעומת זאת, סעיף 97(ב) אינו חל על שימוש חורג (שבהגדרתו אינו מהווה "סטיה ניכרת"), שכן שימוש זה אינו סותר את התכנית המופקדת, כך שהוועדה המקומית מוסמכת להתירו.
 
דיון
 
7.        כהערת פתיחה, אזכיר את קביעתו של בית משפט קמא כי השימוש החורג המבוקש על ידי המערערת, סותר הן את תכנית לד/4000 והן את תכנית מח/213. בקביעה זו איני רואה להתערב, וזוהי אפוא נקודת המוצא לדיון שלהלן. משכך, דיוננו יתמקד בשאלה מיהו הגורם המוסמך לאשר בקשה לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת. המועצה הארצית קבעה כי נדרש אישור הוועדה המחוזית (בדרך של העברת הדיון בבקשה לוועדת המשנה להתנגדויות) ובית המשפט לעניינים מינהליים אישר קביעה זו; בעוד שהמערערת והוועדה המקומית סבורות כי אין צורך בקבלת אישור הוועדה המחוזית ודי באישור הוועדה המקומית.
 
           הערת פתיחה נוספת: המשיבות 3-1 טענו כי יש להחיל במקרה דנן את הכלל לפיו בית המשפט לא ימיר את שיקול דעתו של מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3) 441 (1996)). דין הטענה להידחות. השאלה העומדת להכרעתנו אינה נוגעת לסבירות החלטתו של מוסד תכנון לסרב או להעניק היתר על בסיס נימוקים תכנוניים. השאלה שלפנינו היא שאלה "נקיה" של סמכות, שהתשובה לה נגזרת מפרשנות הוראות החוק. בכגון דא אין מוסדות התכנון נהנים מיתרון על פני בית המשפט, וממילא אין תחולה להלכת "אי-המרת שיקול הדעת" אליה הפנו המשיבות.
 
           ומכאן לערעור לגופו, אך תחילה, בטרם אפנה להכריע בטענות הצדדים, אקדים מספר מילים על הסמכות ליתן היתרים לשימוש במקרקעין לאורך שלבי התכנון השונים, בראי סעיפי החוק הרלוונטיים.
 
מתן היתרים בשלבי התכנון השונים
 
8.        כידוע, הליך התכנון בנוי מספר שלבים. ראשיתו בשלב הכנת התכנית, במהלכו "לובש הרעיון אט-אט לבוש של תכנית: מטרותיה של התכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים…"; המשכו בשלב הפקדת התכנית, בגדרו ניתנת לציבור אפשרות ליטול חלק בהליך התכנוני בדרך של הגשת התנגדויות; וסופו בשלב אישור התכנית וכניסתה לתוקף (ראו תיאורו של השופט חשין בע"א 8265/00‏ שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885, 900-899 (2002) (להלן: עניין שופרסל); כן ראו עע"ם 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פס' 11-9 (17.11.2010)).
 
           כללו של דבר, שהיתר לשימוש ולבניה במקרקעין יינתן רק אם הוא תואם את התכנית החלה על המקרקעין (אהרן נמדר תכנון ובניה כרך ב 307 (2015) (להלן: נמדר)). ככלל, מקום בו ההיתר המתבקש תואם את התב"ע, על הוועדה המקומית ליתן את ההיתר המבוקש ב"מסלול הירוק". עם זאת, יש לוועדה שיקול דעת ליתן או למאן ליתן היתר בנייה, והיא גם רשאית להתנות מתן היתר בתנאים המצויים בתקנה 16(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשות להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (עע"ם 9311/11 רמי ויבל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז ת"א, פסקה 7 (2.12.2013)).
 
           בהינתן שהליכי התכנון אורכים זמן, וכדי למנוע יצירת מצבים בלתי הפיכים בשטח שיטרפדו תכניות הנמצאות בשלבי תכנון, המחוקק העניק לגופי התכנון סמכויות בנוגע לשימוש בקרקע גם בתקופות הביניים, למן הכנת התכנית, עבוֹר בשלב הפקדתה ועד למועד אישורה וכניסתה לתוקף. נתאר את הדברים בקצרה לפי "ציר הזמן התכנוני".
 
9.        סעיף 77 לחוק עוסק בפרסום הודעה בדבר הכנת תכנית, וסעיף 78 המובא להלן, עוסק באפשרות לקבוע תנאים למתן היתרים בשלבי ההכנה:
 
 
היתרים וחלוקת קרקע בתקופת ביניים
 
78. (א) פורסמה ברשומות הודעה כאמור בסעיף 77, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה, היתרים לשימוש בקרקע או אישור תשריט של חלוקת קרקע בתחום התכנית המוצעת; תוקפם של תנאים אלה יהיה עד להפקדת התכנית, דחייתה או עד שיבוטלו התנאים או שישונו על ידי מי שקבעם, או לפרק זמן שלא יעלה על שלוש שנים, הכל לפי המועד המוקדם יותר; מוסד התכנון רשאי להאריך את תוקפם של התנאים או לשנותם לפרק זמן נוסף שלא יעלה על שלוש שנים מנימוקים מיוחדים שיירשמו; ראה יושב ראש מוסד התכנון כי יש צורך בהארכה נוספת מעבר לשלוש שנים, רשאי הוא לעשות כן, באישור שר האוצר.
 
 
           הנה כי כן, על מנת למנוע מצב בו היתרים שיינתנו מכוח תכנית קיימת יסכלו את האפשרות לממש את התכנית המוצעת הנמצאת בשלבי הכנה, רשאי מוסד התכנון המוסמך להגביל, לפרק זמן מוגבל, מתן אישורים עד להפקדת התכנית (נמדר, עמ' 153, 157). הסמכות להגביל מתן היתרים כאמור מסורה בידי הגורם המוסמך להפקיד את התכנית המוצעת.
 
10.      הסדר דומה נקבע לגבי השלב שלאחר הפקדת התכנית ובטרם אישורה, כלשון סעיף 97 לחוק, ובשל חשיבותו לערעור דנן אביאו במלואו:
 
 
הוראות לגבי מתן היתר שלא על פי תכנית מופקדת
 
97.(א)(1) הפקידה הועדה המקומית תכנית שבסמכותה, כאמור בסעיף 61א, ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת, אלא באישור הועדה המקומית; לא תדון הועדה המקומית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה, על חשבון המבקש, הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה, למי שעלול להיפגע מההחלטה, הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים;
(2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת הועדה המקומית, בדבר מתן היתר על פי סעיף זה, רשאי לערור לועדת הערר.
 
(ב)(1) הפקידה הועדה המחוזית תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 61א ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת אלא באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית; לא תדון הועדה המחוזית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה על חשבון המבקש הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה למי שעלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים.
(2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בדבר מתן היתר לפי סעיף זה, רשאי לערור לועדה המחוזית.
 
 
           סעיף זה מהווה מעין המשך להוראות הקבועות בסעיף 78 הנ"ל, תוך התאמתן לשלב הכרונולוגי של הפקדת התכנית. יוער, כי כאשר משווים בין ההוראות בשני הסעיפים, ניתן להיווכח כי ברירת המחדל התהפכה. כך, כאשר מדובר בתכנית הנמצאת בשלבי הכנה (סעיף 78 לחוק), הסמכות לקבוע תנאים למתן היתרים נתונה בידי הגורם התכנוני הרלוונטי, ובהיעדר קביעה שכזו מצד הגורם התכנוני, לא חלות על הקרקע מגבלות נוספות זולת אלו הקיימות מכוח התכנית הקיימת שבתוקף. לעומת זאת, כאשר מדובר בתכנית מופקדת (סעיף 97 לחוק), אזי ברירת המחדל היא כי לא יינתן כל היתר שאינו תואם לה (ראו גם שמואל רויטל דיני התכנון והבניהכרך א 209 (2017) (להלן: רויטל); נמדר, עמ' 163).
 
11.      הוראה משלימה בנוגע לשלב שלאחר הפקדת התכנית ועד אישורה, מצויה בסעיף 98 לחוק:
 
הגבלת פעולות אחרי הפקדת תכנית
 
98.(א) מוסד תכנון שהפקיד תכנית, רשאי, אחרי הפקדת התכנית, ועד למתן תוקף לה, לאסור מתן כל היתר לבניה ולשימוש לגבי מקרקעין שבתחום התכנית או לקבוע תנאים למתן היתר כאמור.
(ב) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדה מקומית לפי סעיף זה, רשאי לערור בפני ועדת הערר.
(ג) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדה מחוזית לפי סעיף זה, רשאי לערור בפני המועצה הארצית.
 
 
           אם כן, בעוד שסעיף 97 לחוק מאפשר למוסד התכנון לסטות מברירת המחדל ולהתיר שימוש שאינו תואם את התכנית המופקדת, סעיף 98 לחוק מקנה למוסד התכנון את הסמכות לאסור על מתן כל היתר למן הפקדת התכנית ועד כניסתה לתוקף (בבחינת "הקפאה כללית על מתן היתרים" – נמדר בעמ' 165). כמו כן, סעיף 98 מאפשר למוסד התכנון את הסמכות לקבוע תנאים למתן היתר כאמור, זאת בדומה לסמכות לפי סעיף 78 לחוק בנוגע לתכנית הנמצאת בשלב ההכנה. עם זאת, בשונה מהסמכות לפי סעיף 78 לחוק, המוגבלת לתקופה של עד שלוש שנים עם אפשרות להארכה, הסמכות לפי סעיף 98 לחוק אינה מוגבלת בזמן (שרית דנה ושלום זינגרדיני תכנון ובניה כרך א 627-626 (2015) (להלן: דנה וזינגר)). מכאן, שההשלכות הנובעות מהפקדת תכנית עשויות להיות מרחיקות לכת במישור התכנוני, ומטבע הדברים השלכות אלה מקרינות במישרין גם על המישור הכלכלי (ראו אצל דנה וזינגר, המציינים כי לפי חוות דעת שמאיות מקובלות, השפעתה של תכנית מופקדת על שווי שוק של קרקע עשויה לנוע, אם להפחתה ואם להעלאה, בשיעור שבין 80%-50% (שם, עמ' 411 ה"ש 53)).
 
12.      לאחר אישור התכנית וכניסתה לתוקף, מי שמבקש לבנות או לעשות שימושים שונים בקרקע, צריך לקבל היתר. כך, סעיף 145 לחוק, הפותח את פרק ה' לחוק שכותרתו "רישוי", מפרט שורה של פעולות שעשייתן טעונה קבלת היתר מרשות הרישוי המקומית, ביניהן פעולות הקשורות בדרכים (ס"ק (1)); ופעולות הקשורות בהקמת בניינים, הריסתם ותיקונם (ס"ק (2)). עיון בלשונו של סעיף 97 לחוק שצוטט לעיל, מעלה כי הוא מפנה לסעיף 145 לחוק. מכאן חשיבותו של סעיף 145 לענייננו, כפי שעוד יפורט להלן.
 
13.      מלבד הוראות החוק שאוזכרו לעיל העוסקות באפשרות ליתן היתרים לאורך שלביה השונים של התכנית, קיימת הוראה ספציפית בחוק התכנון והבניה – בסעיף 146 לחוק – העוסקת באפשרות ליתן היתר לשימוש חורג. וזהו נוסח הסעיף, המסתכם בשש המילים הבאות:
 
שימוש חורג
146. (א) הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג.
 
           סעיף זה הוא העומד בבסיס ערעורה של המערערת, הטוענת כי הסמכות ליתן היתר לשימוש חורג נתון לוועדה המקומית, ולה בלבד.
 
סמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג – הסוגיות המתעוררות
 
14.      כעת, לאחר שהצבנו לנגד עינינו את הוראות החוק הרלוונטיות, השאלה הטעונה הכרעה בערעור דנן מתבהרת קמעה. על פני הדברים, לפנינו שתי הוראות חוק ספציפיות המתנגשות זו עם זו: האחת – סעיף 97 לחוק, שהוא בבחינת הוראה ספציפית בנוגע לאפשרות ליתן היתר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראותיהן שלתכניות מופקדות (מקומיות או מחוזיות); והשניה – סעיף 146 לחוק, שהוא בבחינת הוראה ספציפית בנוגע לאפשרות ליתן היתר לשימוש חורג. מכאן השאלה הטעונה הכרעה בערעור שלפנינו, המתחלקת לתתי-השאלות הבאות:
 
           א.      האם סעיף 146 לחוק,  המקנה לוועדה המקומית את הסמכות להתיר שימוש חורג, חל גם כאשר מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת? או שמא אז יש להחיל את סעיף 97 לחוק, והגורם התכנוני המוסמך להפקיד את התכנית הוא הגורם המוסמך להתיר את השימוש החורג?
 
           ב.      האם סעיף 146 לחוק, המקנה לוועדה המקומית את הסמכות להתיר שימוש חורג, חל רק לגבי שימוש החורג מהוראותיהן של תכניות הנמצאות בסמכותה של הוועדה המקומית? או שמא סמכות זו משתרעת גם לגבי תכניות הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית?
 
           שאלות אלה מתחדדות במקרה דנן, משום שהשימוש החורג המבוקש אינו תואם את הוראותיה של תכנית מח/213 שהיא תכנית מחוזית מופקדת. מכאן "מתקל הדינים" הלכאורי בין סעיף 97 לסעיף 146: אם סעיף 146 גובר, אזי הסמכות ליתן את ההיתר היא של הוועדה המקומית; ואם ידו של סעיף 97 לחוק על העליונה, הרי שהסמכות נתונה לוועדה המחוזית (באמצעות ועדת המשנה להתנגדויות). [הערה: ההיתר המבוקש במקרה דנן מתייחס לשימוש החורג גם מהוראותיה של תכנית לד/1000, אולם בהיותה תכנית מקומית תקפה, אין חולק כי הוועדה המקומית מוסמכת להתיר שימוש החורג ממנה מתוקף סמכותה לפי סעיף 146 לחוק].
 
15.      במילים אחרות: אילו סמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג מכוח סעיף 146 לחוק, משתרעת רק על תכניות הנמצאות בסמכותה, אזי ממילא אין היא רשאית ליתן היתר לשימוש חורג במקרה דנן, שכן עסקינן בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת; אולם אם סמכותה של הוועדה המקומית מכוח סעיף 146 לחוק משתרעת גם על תכנית הנמצאת בסמכותה של הוועדה המחוזית, אזי אנו נדרשים לשאלה הראשונה דלעיל – האם סמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיף 146 לחוק חלה גם לגבי שימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת? או שמא אז יש לפנות להוראותיו של סעיף 97 לחוק?
 
           יובהר, כי אין תלות הכרחית בין שתי השאלות, במובן זה שניתן להפוך את הסדר ביניהן: כך, אם התשובה לשאלה הראשונה היא כי סעיף 146 לחוק אינו חל על תכניות מופקדות, וכי הסעיף הרלוונטי לגביהן הוא סעיף 97 לחוק, אזי במקרה דנן אכן יש צורך באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית, בהתאם להוראת סעיף 97(ב) לחוק (שכן ענייננו כאמור בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת); מנגד, אם סעיף 146 לחוק חל גם על תכניות מופקדות, אזי מתעורר הצורך להידרש לשאלה השניה ולבחון אם סמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיף 146 חלה גם על תכנית מחוזית מופקדת, או שמא סעיף 146 חל רק על תכניות הנמצאות בסמכותה של הוועדה המקומית.
 
16.      בנוגע לשאלה הראשונה, בית משפט קמא קבע כי בהיות תכנית מח/213 תכנית מחוזית מופקדת, אזי סעיף 97(ב) לחוק הוא הסעיף הרלוונטי, ולכן ההיתר לשימוש חורג במקרה דנן טעון אישור ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית.
 
           באשר לשאלה השניה, בית משפט קמא קבע כי סעיף 146 אינו מקנה לוועדה המקומית סמכות לאשר שימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית. במילותיו:
 
"הדעת נותנת כי כוונת סעיף 146 היא שהועדה המקומית תהיה מוסמכת לאשר שימוש חורג לתכנית (קיימת או מופקדת) שבסמכותה, אך אין היא מוסמכת לאשר שימוש חורג, ללא צורך באישור מאת הועדה המחוזית. […] לא ניתן לקבל את התזה לפיה ועדה מקומית תהיה הגוף המוסמך לאשר שימוש חורג לתכנית שהועדה המחוזית הגתה, הוכנה והופקדה על ידה, והיא הגוף אשר ייתן לה תוקף, בסופו של הליך" (עמ' 12 לפסק הדין, הדגשה הוספה – י"ע). 
 
 
           יוער, כי קביעה זו של בית המשפט המחוזי, לכאורה היה בה כדי לייתר את הצורך להידרש לשאלה הראשונה, שעניינה בתחולת סעיף 146 לחוק על שימוש החורג מתכנית מופקדת. הטעם לכך הוא שאם מדובר בתכנית מקומית מופקדת, הסמכות להתיר שימוש חורג נתונה בכל מקרה לוועדה המקומית (אם מכוח סעיף 146 לחוק ואם מכוח סעיף 97(א) לחוק); ואם מדובר בתכנית מחוזית מופקדת, הרי שבהתאם לקביעה הנ"ל של בית משפט קמא, הוועדה המקומית ממילא אינה מוסמכת להתיר שימוש החורג מהוראותיה של התכנית. בית המשפט "קרא" אפוא את סעיפים 97 ו-146 לחוק באופן הבא:
 
"ככל שמדובר בתכנית מקומית (קיימת או מופקדת), הועדה המקומית היא המוסמכת לאשר שימוש חורג ממנה, והיא אינה זקוקה עוד לאישור הועדה המחוזית לכך. זאת להבדיל מן המצב החוקי לפני תיקון 43. ואולם, ככל שמדובר בתכנית מחוזית (קיימת או מופקדת), הועדה המחוזית היא המוסמכת לאשר שימוש החורג ממנה, והיא בלבד" (עמ' 13 לפסק הדין, הדגשה הוספה – י"ע).
 
 
17.      עולה מהאמור, כי בית משפט קמא השיב על שתי השאלות באופן המצמצם את הסמכות הנתונה לוועדה המקומית מכוח סעיף 146 לחוק. ראשית, במובן זה שכאשר מדובר בתכנית מופקדת, יש להחיל את הוראת סעיף 97 לחוק. ושנית, במובן זה שסמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיף 146 לחוק מוגבלת לתכניות הנמצאות בסמכותה.
 
           לטעמי, פרשנות לשון הוראות החוק השונות על רקע ההיסטוריה החקיקתית שלהן והפסיקה שבאה בעקבותיה, מובילה למסקנה כי יש להשיב על שתי השאלות האמורות באופן הבא: ראשית, ובדומה לקביעתו של בית משפט קמא, סעיף 146 לחוק עוסק במתן היתר לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מאושרת, ואינו חל כאשר מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת, שאז הסעיף הרלוונטי הוא סעיף 97 לחוק; שנית, אך בשונה מקביעתו של בית משפט קמא, כוחו של סעיף 146 לחוק יפה גם לגבי תכניות הנתונות לסמכות הוועדה המחוזית.
 
           מסקנה זו מובילה לתוצאה זהה לזו של בית משפט קמא, ועל כן דין הערעור להידחות. עם זאת, הדרך לתוצאה זו כאמור שונה במעט. להלן פירוט הדברים.
 
 
סמכות להתיר שימוש שאינו תואם תכניות שטרם אושרו
 
18.      כאמור, השאלה הראשונה העומדת להכרעתנו היא האם סמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג מכוח סעיף 146 לחוק, משתרעת גם על שימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת, או שמא רק של תכנית מאושרת?
 
           כפי שפורט לעיל, שאלה זו מתעוררת לנוכח ההתנגשות-כביכול בין הוראות סעיף 97 לחוק להוראת סעיף 146 לחוק. ובמילים אחרות, מהו ההסדר הספציפי הרלוונטי? זה שעניינו מתן היתרים שאינם תואמים הוראותיהן של תכניות מופקדות (סעיף 97 לחוק)? או זה שעניינו מתן היתרים לשימוש חורג (סעיף 146 לחוק)? תשובתי לכך היא כי הסעיף הרלוונטי הוא סעיף 97 לחוק. לפיכך, בדין הפנתה המועצה הארצית את המערערת לדיון בפני ועדת המשנה להתנגדויות, ובדין דחה בית משפט קמא את עתירתה. תשובה זו עולה הן מלשון החוק, הן מהפסיקה שפירשה את הוראותיו והן מהגיונם של דברים. אסביר בקצרה.
 
19.      תחילה ללשון החוק. כפי שתואר בראשית הדברים, סעיף 97 לחוק עוסק באפשרות ליתן היתר שאינו תואם את הוראותיה של תכנית מופקדת. סעיף 97(א) עוסק בתכנית שהפקידה הוועדה המקומית, וסעיף 97(ב) עוסק בתכנית שהפקידה הוועדה המחוזית. ענייננו כאמור בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מח/213 שהיאתכנית מחוזית מופקדת, ולפיכך הסעיף הרלוונטי הוא סעיף 97(ב). למען הבהירות נביאו בשנית:
 
הוראות לגבי מתן היתר שלא על פי תכנית מופקדת
 
97.(א)(1) […]
(ב)(1) הפקידה הועדה המחוזית תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 61א ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת אלא באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית; לא תדון הועדה המחוזית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה על חשבון המבקש הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה למי שעלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים.
(2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בדבר מתן היתר לפי סעיף זה, רשאי לערור לועדה המחוזית.
 
 
           אם כן, סעיף 97(ב) קובע כי כל היתר לפי סעיף 145 לחוק שאינו תואם את הוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת, כפוף לאישורה של ועדת המשנה להתנגדויות. השאלה היא אפוא האם היתר לשימוש חורג הוא מסוג ההיתרים הנכנסים בגדרו של סעיף 145 לחוק?
 
20.      ציינו לעיל כי סעיף 145 לחוק כולל פירוט של פעולות שונות שעשייתן טעונה קבלת היתר מרשות הרישוי המקומית, ביניהן פעולות הקשורות בדרכים (ס"ק (1)); ופעולות הקשורות בהקמת בניינים, הריסתם ותיקונם (ס"ק (2)). מלבד פעולות אלה, חוק התכנון והבניה הותיר בידי מחוקק המשנה את האפשרות לקבוע פעולות נוספות הטעונות קבלת היתר, כלשון ס"ק (3):
 
עבודות טעונות היתר
 
145. לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:
(1) […]
(2) […]
(3)   כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית.
 
 
           מחוקק המשנה פעל בהתאם, ובחלוף כשנתיים מיום כניסת החוק לתוקף, הותקנו תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967 (להלן: התקנות). וזו לשון תקנה 1(1):
 
עבודה או שימוש הטעונים היתר
 
1. אלה העבודות בקרקע ובבנין והשימושים בהם הטעונים היתר לפי פרק ה' לחוק כדי להבטיח ביצוע כל תכנית:
(1)     שימוש חורג;
 
 
           צירופם של סעיף 145(3) לחוק ותקנה 1(1) לתקנות מוביל למסקנה כי "שימוש חורג" הוא בגדר שימוש המחייב קבלת היתר מהרשות המוסמכת, לפי סעיף 145 לחוק.
 
21.      הנה כי כן, תרשים הזרימה שמתחיל ומסתיים בסעיף 97 לחוק הוא תרשים זרימה פשוט וברור: תחילתו בסעיף 97 לחוק, המחיל עצמו על כל היתר הניתן לפי סעיף 145 לחוק; המשכו בסעיף 145 לחוק, המפנה באמצעות ס"ק (3) לתקנות; אלה בתורן מחילות את סעיף 145 גם על "שימוש חורג" (תקנה 1(1)); וכך אנו חוזרים לסעיף 97 לחוק, שתחולתו מתפרשׂת אפוא גם על היתרים לשימוש חורג. צא ולמד, שקביעתו של בית משפט קמא כי סעיף 145 חל גם על היתרים לשימוש חורג, היא קביעה מבוססת שאין מקום להתערב בה. זו לשונם הברורה של החוק והתקנות, ולשון זו אינה סובלת פרשנות אחרת.
 
           במילים אחרות, הזיקה הקיימת בין סעיפים 97 ו-145 לחוק, בשילוב תקנה 1(1), מובילה למסקנה כי מקום בו מדובר בבקשה לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת, אזי סעיף החוק הרלוונטי הוא סעיף 97 לחוק. לכן, מקום בו מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מקומית מופקדת, הסמכות ליתן את ההיתר נתונה בידי הוועדה המקומית מכוח סעיף 97(א) לחוק; ומקום בו מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת, הסמכות ליתן את ההיתר נתונה בידי ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה מחוזית לפי סעיף 97(ב) לחוק.
 
22.      מסקנה זו נובעת גם מהגיונה של לשון החוק. מבחינת טרמינולוגית, קשה לדבר על "שימוש חורג" בהקשר של תכנית מופקדת שטרם אושרה. התשובה לשאלה אימתי שימוש הופך להיות "חורג", היא כשהשימוש המדובר חורג מהוראותיה של תכנית מאושרת. אולם כל עוד מדובר בתכנית שטרם אושרה, הרי שהשימוש המדובר אינו "חורג" מהוראותיה, כי אם אינו "מותאם" להוראותיה, כלשון סעיף 97 לחוק. רוצה לומר, שסעיף 146 לחוק אינו יכול להתייחס מעיקרא לתכנית שטרם אושרה.
 
23.      ישאל השואל: אם הוועדה המקומית מוסמכת – מכוח סעיף 146 לחוק – ליתן היתר לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מאושרת (לרבות תכנית מחוזית מאושרת – כפי שיפורט בהמשך), מדוע אפוא יימנע ממנה ליתן היתר לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת? אף ניתן היה לסבור כי הדבר הוא בבחינת קל וחומר, שהרי תוקפה וגבורתה של תכנית מאושרת גדולים לכאורה מאלו של תכנית שטרם אושרה.
 
           טענה זו, אף שהיא מסברת את האוזן, היא טענה שגויה. כפי שהובהר בעבר בפסיקה, לא דומה הצורך להגן על תכנית בטרם אישורה, לַצורך להבטיח את קיומה לאחר אישורה. החשש מפני סיכול תכניות הנמצאות בשלבים לפני אישורן, מחייב נקיטת משנה זהירות בטרם יינקטו צעדים תכנוניים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראותיה של התכנית-שבדרך, צעדים העלולים לפגוע בה עוד בטרם צאתה לאוויר העולם. מכאן הצורך ליצור הסדרי פיקוח שונים, המותאמים לשלבי חייה השונים של התכנית. יפים לעניין זה דבריו הציוריים של השופט (כתוארו אז) חשין בעניין שופרסל:
 
"תכנית שבהכנה נדמתה לעובר המתפתח והמשתנה ללא-הרף במֵעֵי אמו ותלותו באמו היא תלות מוחלטת. והאֵם היא הוועדה המחוזית. יהא זה אך מוזר אִם בשעה שהעובר מתפתח ולבו פועם בגופה של אמו, יבוא גוף זר – הוועדה המקומית – ויחליט החלטות בעניינו. בלשון התכנון ייאמר, שנתקשה לקבל כי בעת שהוועדה המחוזית תשקוד על הפיכת רעיון ומגמה לתכנית של-ממש – כך בשלב ההכנה – תינתן סמכות לוועדה המקומית – לא עוד אלא סמכות בלבדית – להעניק מכוחה של התכנית בת-התוקף היתרים מן-המניין או היתרים לשימוש חורג ולהקלות בתחומה של התכנית שבהכנה.
 
אכן, הכנתה של תכנית בידי גוף-תכנון פלוני מחייבת, כמו-מעצמה, הענקת בלעדיות לאותו גוף-תכנון להחליט מה ייעשה, כיצד ייעשה ואימתי ייעשה בתחומה של התכנית. האחריות לתכנית שבהכנה מוטלת על שכמה של הוועדה המחוזית, ואחריות חייבת, על-פי עצם טיבה, לבוא בלוויית סמכות. לו אחרת אמרנו, עלולים היינו לסכל במו-ידינו את עבודת ההכנה, ותכנית שבהכנה הייתה יכולה שתגווע בין ידינו" (שם, עמ' 905-904).
 
 
           דברים אלה נאמרו בנוגע לאפשרות ליתן היתר לשימוש החורג מהוראותיה של תכנית הנמצאת בשלבי הכנה, והם יפים בה במידה לתכנית הנמצאת בשלב ההפקדה. הצורך להחיל משטר תכנוני מיוחד על תכניות שטרם אושרו, הוליד הסדרים ספציפיים בחוק. כפי שנפסק במפורש בעניין שופרסל, מתן היתר שאינו תואם את הוראותיה של תכנית הנמצאת בשלב ההכנה, לרבות היתר לשימוש חורג, כפוף להוראות סעיפים 78-77 לחוק, המאפשרים לגורם התכנוני המוסמך לקבוע תנאים למתן היתרים. בדומה, מתן היתר שאינו תואם את הוראותיה של תכנית הנמצאת בשלב ההפקדה, לרבות היתר לשימוש חורג, כפוף להוראות סעיף 97 לחוק, המחייב קבלת אישורו של הגורם המוסמך. לעניין זה, אין טעם להבחין בין שלב ההכנה ושלב ההפקדה, ובשניהם יש לאפשר לגורם האמון על התכנית להגן עליה מפני פעולות בשטח העלולות לסכלה.
 
24.      אמור מעתה: סעיף 146 לחוק המקנה לוועדה המקומית סמכות ליתן היתר לשימוש חורג, עניינו בשימושים החורגים מתכנית מאושרת. אושרה תכנית, רשאית הוועדה המקומית, בהעדר הוראה אחרת, להתיר שימושים החורגים מהוראותיה לפי מיטב שיקול דעתה, ללא צורך באישור גורם נוסף. ואולם, מקום בו עסקינן בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מופקדת, נכנסים אנו בגדרו של הסדר מיוחד המעוגן בסעיף 97 לחוק:
 
"על רקע דברים אלה – דברים הנסבים על משטרי-חיים של תכניות תכנון בהתהוות וחילופי משטרים לאורך חייה של תכנית תכנון – נבין ונדע כי הוראות הסעיפים 146 ו-147 לחוק התכנון – בין לפני תיקון 43 בין לאחריו – אינן חלות כלל, מעיקרו של דין, אלא על תכניות תכנון בנות-תוקף הנקיות מכל 'שיעבוד', ובהיפוך: הוראות אלו אינן חלות על תכניות שהן אמנם בנות-תוקף, אך מועמדות הן – מכוח החוק – לשינוי בתכניות שהוחל בהכנתן על-פי הסדר סטטוטורי ספציפי" (עניין שופרסל, עמ' 905).
 
 
           אוסיף, כי קריאה זו של סעיף 146 לחוק אף עולה בקנה אחד עם לשון החוק עצמו, המלמדת כי מקום בו רצה המחוקק להתייחס במאוחד לתכנית מאושרת ולתכנית מופקדת, הוא ידע לעשות כן במפורש. דוגמה לכך אנו מוצאים בתוספת הראשונה לחוק (להלן: התוספת). תוספת זו, העוסקת בשימוש בקרקע חקלאית, נועדה "להבטיח שלא תיוועד [תיועד – י"ע] קרקע חקלאית למטרה אחרת בלי שמעשה זה יעבור בדיקה קפדנית על ידי גוף מיוחד…" (דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה, ה"ח הממשלה 532, עמ' 55 (24.10.1962)). והנה, בסעיף 6(ב) לתוספת, קבע המחוקק כי "בסעיף זה, 'תכנית מיתאר מחוזית' – לרבות תכנית מיתאר מחוזית שהופקדה וטרם אושרה". ללמדך, שבהעדר התייחסות מאוחדת שכזו, ההנחה היא, ככל שהדבר עולה מהקשר הדברים, כי "תכנית" אינה אלא תכנית מאושרת. יצויין כי התוספת כוללת התייחסות נקודתית גם לסוגיה של מתן היתר לשימוש חורג בקרקע חקלאית, אליה אשוב ואתייחס בהמשך.
 
25.      סיכומו של דבר, שסעיף 97 לחוק חל גם על היתרים לשימוש חורג, ויש לדחות את הטענה כי סעיף 146 לחוק – המקנה לוועדה המקומית סמכות ליתן היתר לשימוש חורג – גובר על הוראותיו של סעיף 97 לחוק. לפיכך, מקום בו מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת, כבמקרה דנן, יש צורך בקבלת אישור ועדת המשנה להתנגדויות, בהתאם להוראת סעיף 97(ב) לחוק. לנוכח האמור, יש לדחות גם את טענת המשיבות 5-4 כי סעיף 97(ב) אינו חל על שימוש חורג, אלא רק על שימוש שהוא בבחינת "סטיה ניכרת" מהוראות התכנית. טענה זו, אף אם אינה בלתי הגיונית כשלעצמה, אין היא מתיישבת עם לשון החוק והתקנות, כפי שפורט לעיל.
 
           למעשה, די במסקנתו זו כדי להביא לדחיית הערעור. בכך מתייתר לכאורה הצורך להידרש לשאלה השניה, שעניינה בסמכותה של הוועדה המקומית להתיר שימוש חורג מתכנית מאושרת הנמצאת בסמכות הוועדה המחוזית. ואולם, משעה שבית משפט קמא מצא להתייחס גם לשאלה השניה, ומשעה שמסקנתנו שונה ממסקנתו, ראינו אף אנחנו להידרש לכך, הגם שהדברים הם בבחינת למעלה מן הצורך.
 
סעיף 146 לחוק – סמכות הוועדה המקומית להתיר שימוש החורג מתכנית מאושרת הנמצאת בסמכות הוועדה המחוזית
 
26.      כפי שקבענו לעיל, סמכותה של הוועדה המקומית לפי סעיף 146 לחוק, חלה רק לגבי שימוש החורג מהוראותיה של תכנית מאושרת. השאלה הניצבת לפתחנו כעת היא האם סמכות זו מוגבלת לתכניות מאושרות הנמצאות בסמכות הוועדה המקומית, או שמא היא חלה גם על תכניות מאושרות הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית.
 
           בית משפט קמא קבע כי סעיף 146 לחוק מקנה לוועדה המקומית סמכות לאשר אך ורק שימוש החורג מהוראותיה של תכנית שבסמכותה (בין אם תכנית קיימת ובין אם תכנית מופקדת). אולם מקום בו מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית, אזי הוועדה המחוזית היא היחידה המוסמכת להתירו. לטעמי, לשון החוק, על רקע ההיסטוריה החקיקתית ומאפייניו של השימוש החורג, מובילה למסקנה כי בית משפט קמא שגה בקביעתו זו. אסביר.
 
           [יש להעיר כי שאלה זו – בדבר סמכותה של הוועדה המקומית להתיר שימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מאושרת – לא זכתה להתייחסות הצדדים בסיכומיהם. על פי החלטתנו מיום 15.8.2017, הצדדים נתבקשו אפוא להגיש התייחסות קצרה מטעמם לשאלה זו. מהתייחסויות אלה עולה כי שוררת הסכמה בין הצדדים כולם, בניגוד לקביעת בית משפט קמא, כי סמכות זו של הוועדה המקומית אכן משתרעת על תכניות הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית].
 
27.      סעיף 146 לחוק בנוסחו דהיום הוא פרי שני תיקונים שנערכו לאורך השנים. נפתח אפוא בתיאור קצר של גלגוליו השונים, ונתחיל בלשון הסעיף בנוסחו המקורי:
 
146. הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, רשאית להתיר שימוש חורג.
 
 
           אם כן, בתחילת הדרך, הסמכות להתיר שימוש חורג היתה נתונה בידי הוועדה המקומית, אולם כל היתר שכזה היה טעון אישורה של הוועדה המחוזית. הסדר זה עמד בתוקפו למעלה מעשרים שנה, עד שנת 1988, אז נכנס לתוקפו תיקון מס' 26 לחוק, מכוחו לבש סעיף 146 צורה חדשה:
 
146. (א) הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג.
 
(ב) היתר לשימוש חורג המתיר שימוש שלא הותר בתכנית או בתקנה אחרת לפי חוק זה, טעון אישור הועדה המחוזית; הועדה המחוזית תתן את החלטתה תוך 120 יום מהמועד בו אישור הועדה המקומית הובא לידיעתה; לא נתנה הועדה המחוזית החלטתה תוך 120 יום, יראו את הבקשה כמאושרת על ידי הועדה המחוזית ובלבד שלא הוגשו התנגדויות לבקשה.
 
 
           במסגרת תיקון זה, שלוש המילים "באישור הועדה המחוזית" נמחקו מס"ק (א), ובכך הותירו את הסמכות להתיר שימוש חורג בידי הוועדה המקומית. בד בבד, התווסף ס"ק (ב) שיצר הבחנה בין שני סוגי היתרים: האחד – היתר לשימוש החורג מתכנית או מתקנה, הטעון החלטת הוועדה המקומית וכן אישור הוועדה המחוזית (קרי בהתאם למצב החוקי ששרר עובר לתיקון הסעיף); והשני – היתר לשימוש החורג מהיתר, הטעון אישור הוועדה המקומית בלבד בהתאם להוראת סעיף 146(א) החדשה. יצויין כי הבחנה זו בין סוגי השימוש החורג מקורה בהגדרת המונח "שימוש חורג" בסעיף 1 לחוק, הכולל שימוש למטרה שלא הותרה לפי כל תכנית, תקנה אוהיתר (ראו גם אצל רויטל בעמ' 665; לקריאה לביטול המושג "שימוש חורג מהיתר" ראו אסף רנצלר שימוש חורג במקרקעין 319 (2009) (להלן: רנצלר)).
 
28.      הבחנה זו בין שני סוגי השימוש החורג לעניין סעיף 146 לחוק, בוטלה במסגרת תיקון מס' 43 משנת 1995 (להלן: תיקון 43). בגדרו של תיקון זה נמחק ס"ק (ב), וכך נותרנו עד עצם היום הזה עם ס"ק (א) בלבד, הקובע כי "הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג". וכך נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק בנוגע לתיקון הסעיף:
 
"במסגרת המגמה של העברת סמכויות מהועדה המחוזית לועדה המקומית וייחוד פעולות הרישוי לועדה המקומית, מוצע לייחד את הסמכות לאשר שימוש חורג לועדה המקומית בלבד, ללא צורך בקבלת אישור הועדה המחוזית, במקרה של שימוש החורג מתכנית או מתקנה" (ה"ח הממשלה 2307, עמ' 38 (4.10.1994)).
 
 
           לפי דברי ההסבר, וגם לפי לשון הסעיף כפשוטה, אין הסעיף מבחין בין תכנית הנמצאת בסמכות הוועדה המקומית לכזו הנמצאת בסמכות הוועדה המחוזית. מדברים אלה משתמע כי ביטול הצורך בקבלת אישור הוועדה המחוזית, נבע מרצונו של המחוקק להעביר את מלוא הסמכות ליתן היתרים לשימוש חורג לידי הוועדה המקומית (בכפוף להוראות חוק אחרות), ובכך לפטור את הוועדה המחוזית מהצורך לעסוק בנושא.
 
29.      העברת הסמכות ליתן היתרים לשימוש חורג לידי הוועדה המקומית, היא צעד המתיישב עם התפישה לפיה היתר לשימוש חורג הוא מכשיר שנועד להוות פתרון לבעיה מקומית, נקודתית וזמנית, להבדיל מפתרון שנועד להסדיר מצב ארוך טווח (עע"ם 10089/07 אירוס הגלבוע בע"מ נ' ברוך‏, פס' 65 (5.4.2011); ע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נז(5) 752, 763 (2003); ע"א 2617/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה של נצרת עילית, פ"ד נו(2) 63, 72 (2001); נמדר, עמ' 311). כפי שהוטעם בפסיקה, השימוש החורג הוא מכשיר תכנוני שלא נועד לשמש פתרון ארוך טווח, ועל כך אנו למדים גם מהוראות החוק עצמן. כך, סעיף 148 לחוק קובע כי היתר לשימוש חורג מתכנית יינתן "לתקופה מוגבלת מראש". לאור הוראה זו, נקבע בפסיקה כי "מתן היתרים חוזרים ונשנים לשימוש חורג, באופן שהתקופה המצטברת הינה כה ארוכה [16 שנה – י"ע], אינו מתיישב עם יסודותיו של החוק" (עע"ם 9914/03גולדשטיין נ' היימס, פס' 5 (17.3.2005); לדעה לפיה דרישת המחוקק להגביל את התקופה כמתואר, נועדה להניע את מוסד התכנון לבחון לאחר זמן את השפעתו של השימוש החורג על הסביבה ואת נכונות ההצדקה להתירו, ראו אצל רנצלר בעמ' 249-248).
 
           זאת ועוד. מלבד 'מגבלת הזמן' החלה על שימוש חורג מתכנית, השימוש החורג מוגבל גם מבחינה מהותית, במובן זה שמידת "החריגוּת" שלו היא מצומצמת. כך, על פי הוראת סעיף 151(א) לחוק, אין ליתן היתר לשימוש חורג "אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין" (ראו גם תקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002, המפרטת מה ייחשב ל"סטיה ניכרת" לצורך סעיף 151 לחוק; וראו ביתר הרחבה אצל רנצלר, עמ' 402-391). בנוסף, חשוב להבהיר כי היתר לשימוש חורג אינו היתר בניה, שעליו חלות מגבלות נוספות מכוח הוראות דין אחרות שסעיף 146 אינו נמנה עליהן.
 
30.      היתר לשימוש חורג מתכנית לא נועד אפוא לשמש פתרון של קבע, והשימוש המותר מכוחו אינו יכול לחרוג במידה ניכרת מהוראות התכנית. על רקע זה, ניתן להבין את ההיגיון שבבסיס החלטת המחוקק בתיקון 43, להפקיד את הסמכות להעניק היתר זה בידי הוועדה המקומית, ולפטור את הוועדה המחוזית מהצורך להידרש לכך בכל מקרה ומקרה. יפים לעניין זה דבריו של השופט (כתוארו אז) י' אלון בעת"מ (ב"ש) 207/04 עץ ערמונים חברה להשקעות בע"מ נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז דרום, פס' 6 (3.2.2004):
 
"שני 'חריגי תיכנון' קבע המחוקק בחוק לדרך הראשה של התיכנון והבנייה. 'השימוש החורג' שבסעיף 146 ו'ההקלה' שבסעיף 147. זה גם זה הופקדו כל כולם בידי הועדה המקומית, ולועדה המחוזית אין חלק ונחלה בהם בבחינתם או באישורם. […]
      
דרישת בחינתן של תוכניות מיתאר ותוכניות מפורטות הן בועדה המקומית והן בועדה המחוזית, היא העומדת ביסוד הבטחת התיכנון הרב מערכתי הנדרש מתוכנית באשר היא תוכנית.
משבא המחוקק בסעיף 146 וייחד את הליך ה'שימוש החורג' לועדה המקומית בלבד – גילה הוא בכך כי אותו הליך הינו מטבעו נקודתי, מצומצם ו'חד מימדי' כמימדי ההיבט המקומי עליו מופקדת הועדה המקומית. […]
                
לאמור, לא נועדו חריגי השימוש החורג וההקלה אלא לצרכים ולהיקפים נקודתיים שאינם סוטים אלא במעט שבמעט מהוראות התוכניות התקפות".
 
 
           הנה כי כן, לשונו המפורשת של החוק, המייחדת את הוועדה המקומית בתור בעלת הסמכות ליתן היתר לשימוש חורג; בצד מאפייניו של השימוש החורג שהוא 'מקומי' במהותו; ובהתחשב באיזונים אחרים שיצר המחוקק לצורך "הבטחת התיכנון הרב מערכתי הנדרש מתכנית" כלשון השופט י' אלון – כל אלה מחזקים את המסקנה כי בהעדר הוראה אחרת, הסמכות ליתן היתר לשימוש חורג מצויה בידי הוועדה המקומית, גם אם מדובר בשימוש החורג מתכנית שאינה בסמכותה של הוועדה המקומית.
 
31.      המסקנה כי המחוקק, בהעבירוֹ את הסמכות להתיר שימוש חורג לידי הוועדה המקומית, התכוון להחיל סמכות זו גם על שימוש החורג מתכניות מסוימות הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית, עולה לא רק מלשונו הגורפת של סעיף 146 לחוק, אלא גם מהוראות חוק נוספות. וכך קובע סעיף 149(א)(4) לחוק:
 
תנאים מוקדמים למתן היתר לשימוש חורג או למתן הקלות
 
149.(א) הועדה המקומית לא תתיר שימוש חורג ולא תיתן הקלה ולא תאשר בתשריט חלוקת קרקע סטיה מתכנית אלא לאחר שנתמלאו אלה:
(1) […]
[…]
(4) בהקלה או בשימוש חורג מתכנית המיתאר הארצית או מתכנית מיתאר מחוזית – נתקבל אישור המועצה הארצית.
 
 
           מסעיף זה אנו למדים כי מקום בו מדובר בשימוש החורג מתכנית מתאר ארצית או תכנית מתאר מחוזית, אזי החלטת הוועדה המקומית ליתן היתר כפופה לאישור המועצה הארצית. לטעמי, מכלל הן נשמע הלאו. דהיינו, מקום בו מדובר בשימוש החורג מתכנית שאינה תכנית מתאר ארצית או תכנית מתאר מחוזית, אזי בהעדר הוראה אחרת, אנו חוזרים להוראת סעיף 146 לחוק המקנה לוועדה המקומית את הסמכות להתירו, מבלי להזדקק לאישורו של גורם תכנוני נוסף.
 
           ודוק: לא כל תכנית שהיא בסמכות הוועדה המחוזית היא "תכנית מתאר מחוזית". ישנן תכניות מתאר מקומיות שהן בסמכות הוועדה המחוזית, וישנן תכניות מפורטות שהן בסמכות הוועדה המחוזית (ראו סעיף 61א(ב) סיפא לחוק, המתייחס לתכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית; וראו גם ההגדרה של "תכנית בסמכות ועדה מחוזית" בנוסח הקודם של סעיף החוק, שהוגדרה בתור "תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, שאינה תכנית בסמכות ועדה מקומית"; כן ראו בעניין שופרסל, פס' 13 סיפא). מכאן, שלצורך מתן היתר לשימוש חורג, המחוקק גילה דעתו מהם סוגי התכניות שלגביהם אין להסתפק באישור הוועדה המקומית, ואלו הם: תכנית מתאר ארצית ו-תכנית מתאר מחוזית. לגבי כל יתר סוגי התכניות – ובכללן תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית – מתן היתר לשימוש חורג אינו מצריך קבלת אישור של גורם נוסף זולת הוועדה המקומית (זאת בהעדר הוראה ספציפית המורה אחרת, כפי שיודגם בפסקה הבאה).
 
32.      תימוכין נוספים למסקנתנו זו, אנו מוצאים בתוספת הראשונה שכבר הזכרנו לעיל. בין יתר הוראותיה, התוספת מגדירה מהי "קרקע חקלאית", וכן קובעת כי תוקם ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (בלשון התוספת "הוועדה", להלן: הולקחש"פ). סעיף 7(ג) לתוספת, העוסק בשימוש חורג בקרקע חקלאית, קובע כדלקמן:
 
(ג) שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הועדה המחוזית ובקרקע המיועדת בתכנית מיתאר מחוזית למטרה חקלאית או לסוג של שטחים פתוחים – גם אישור הוועדה.
 
 
           סעיף זה מבחין בין שני מצבים. האחד – שימוש חורג ב"קרקע חקלאית" (כהגדרתה בתוספת), הטעון אישור של הוועדה המחוזית; והשני – שימוש חורג בקרקע המיועדת בתכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית, הטעון אישור נוסף של הולקחש"פ. יוער, כי נוסח זה של הסעיף גם הוא פרי תיקון של המחוקק. בעבר קבע הסעיף כי כל שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון הן את אישורה של הוועדה המחוזית והן את אישורה של הולקחש"פ. ואולם, בדומה לרציונל שהוביל לתיקונו של סעיף 146 לחוק, המחוקק ביקש לייעל את ההליכים התכנוניים ולחסוך מהולקחש"פ את הצורך לאשר כל שימוש חורג בקרקע חקלאית באשר הוא. לכן, הוחלט להותיר את חובת האישור  של הולקחש"פ רק לגבי קרקע המיועדת לשמש כקרקע חקלאית בתכנית מתאר מחוזית (ראו דברי ההסבר לתיקון 101 לחוק, ה"ח הממשלה 793, עמ' 1252 (29.7.2013)).
 
33.      הסדר זה שנקבע לגבי שימוש חורג בקרקע חקלאית, הוא הסדר מיוחד הבא להוסיף על ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 146 לחוק. דהיינו, אלמלא נקבע הסדר מיוחד לגבי קרקע חקלאית, היה סעיף 146 לחוק לבדו חולש גם על מתן היתרים לגבי קרקע חקלאית. אלא שהמחוקק ביקש כאמור להגן על קרקעות חקלאיות ביתר שאת, ועל כן "החמיר" את התנאים המאפשרים קבלת היתר לשימוש חורג, בכך שהתנה את נתינתו בקבלת אישורם של גורמי תכנון נוספים (על כך שסעיף 7 לתוספת אינו מייתר את הצורך לפנות לוועדה המקומית, שהיא המוסמכת ליתן את ההיתר הראשוני לשימוש חורג, הכפוף בתורו לאישור הגורם הרלוונטי – ראו פסק דינו של סגן הנשיא (כתוארו אז) א' ריבלין בה"פ (מחוזי ב"ש) 4069/98 הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שמעונים" נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום, פס' 5-4 (25.7.1999); רויטל, עמ' 716ב)).
 
           החשוב לענייננו, שבדומה לסעיף 146 לחוק, גם סעיף 7(ג) לתוספת לא כולל הבחנה בין שימוש החורג מתכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות הנמצאות בסמכות הוועדה המקומית, לבין שימוש החורג מתכניות כאלה המצויות בסמכות הוועדה המחוזית. לפי סעיף 7(ג), זה גם זה מחייב אישור הוועדה המחוזית (ובכך באה לידי ביטוי "החמרת התנאים" לעומת סעיף 146 לחוק (לאחר תיקון 43), שאינו מצריך קבלת אישור הוועדה המחוזית). במילים אחרות, ניתן לזהות מעין 'מכנה משותף' בין שני הסעיפים העוסקים במתן היתר לשימוש חורג. שניהם יוצרים הבחנה דומה בין שימוש החורג מהוראות תכנית מתאר מחוזית, לבין שימוש החורג מיתר סוגי התכניות הנמצאות במדרג תכנוני נמוך יותר. זהו אפוא קו הגבול ששִרטט המחוקק בין סוגי תכניות שונות בנוגע למתן היתרים לשימוש חורג. על כן, בנושא של מתן היתרים לשימוש חורג, יש להשקיף על תכניות מתאר מקומיות ומפורטות כעל תכניות הנמצאות בסל אחד – בין אם מדובר בתכניות הנמצאות בסמכות הוועדה המקומית ובין אם בסמכות הוועדה המחוזית.
 
           [במאמר מוסגר: כפי שפורט בפתח פסק הדין, לפי תכנית לד/1000, ייעוד המקרקעין במקרה שלפנינו הוא חקלאות. אילו היה מדובר ב"קרקע חקלאית" על פי הגדרתה בסעיף 5 לתוספת הראשונה (קרי, קרקע שהמועצה הארצית הכריזה עליה כעל קרקע חקלאית), אזי ממילא היה נדרש אישור הוועדה המחוזית למתן ההיתר. טענה זו לא הועלתה על ידי הצדדים, ולפיכך אין מקום להידרש לשאלת תחולתה של התוספת במקרה דנן].
 
34.      סיכומו של דבר: בהינתן לשונו הבהירה של סעיף 146 לחוק, המקנה את הסמכות ליתן היתר לשימוש חורג לוועדה המקומית, ולה בלבד; בהינתן שסעיף זה מהווה תיקון למצב ששרר בעבר, בו נדרש בנוסף גם אישור הוועדה המחוזית; בהינתן שסעיף 149(א)(4) לחוק קובע במפורש אימתי אין להסתפק באישור הוועדה המקומית (כאשר מדובר בשימוש החורג מהוראותיהן של תכנית מתאר מחוזית או ארצית בלבד); ובהינתן שהחוק אינו מבחין, לעניין מתן היתר לשימוש חורג, בין תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות הנמצאות בסמכות הוועדה המקומית, לבין כאלה הנמצאות בסמכות הוועדה המחוזית – בהינתן כל אלה, המסקנה היא כי סמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג מכוח סעיף 146 לחוק, משתרעת גם על שימושים החורגים מהוראותיהן של תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות מאושרות הנמצאות בסמכותה של הוועדה המחוזית.
 
35.      יוער, כי המקרה דנן עורר קושי עיוני מיוחד, בשל העובדה שמדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת. מקום בו מדובר בשימוש החורג מהוראותיה של תכנית מקומית, הרי שהסמכות להתירו מוקנית בכל מקרה לוועדה המקומית, בין אם מדובר בתכנית מקומית מאושרת (סעיף 146 לחוק) ובין אם מדובר בתכנית מקומית מופקדת (סעיף 97(א) לחוק). מכאן, שבמישור המעשי, מסקנתנו כי סעיף 146 חל רק על תכניות מאושרות, היא בעלת נפקות למקרים בהם מדובר בתכנית מחוזית: אם מדובר בתכנית מחוזית מופקדת, הסמכות להתיר את השימוש נתונה לוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (סעיף 97(ב) לחוק); ואם מדובר בתכנית מחוזית מאושרת, הסמכות להתיר את השימוש החורג נתונה לוועדה המקומית (מכוח סעיף 146 לחוק, ובכפוף לצורך בקבלת אישור של גורמי תכנון נוספים מכוח הוראות חוק אחרות כדוגמת סעיף 149(א)(4) לחוק).
 
סיכום וסוף דבר
 
36.      את כל האמור לעיל, ניתן לסכם במשפטים הבאים:
 
           (-)     הוועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג מתכנית מאושרת מקומית או מפורטת – סעיף 146 לחוק.
 
           (-)     הוועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג מתכנית מאושרת גם אם מדובר בשימוש החורג מתכנית שבסמכות הוועדה המחוזית, אך  כאשר מדובר בשימוש החורג מתכנית מתאר מחוזית או ארצית הדבר מצריך אישור המועצה הארצית – סעיף 149(א)(4) לחוק.
 
           (-)     הוועדה המקומית רשאית להתיר שימוש שאינו תואם תכנית מופקדת שבסמכותה – סעיף 97(א) לחוק.
 
           (-)     הוועדה המחוזית רשאית להתיר שימוש שאינו תואם תכנית מופקדת שבסמכותה, באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית – סעיף 97(ב) לחוק.
 
37.      במקרה שלפנינו, בו השימוש המבוקש חורג מהוראותיה של תכנית מחוזית מופקדת, יש לפעול בהתאם להוראותיו של סעיף 97(ב) לחוק, המחייב קבלת אישורה של ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית. אשר על כן, יש להותיר על כנה את תוצאת פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ודין הערעור להידחות. יובהר, כי אין באמור משום הבעת עמדה לגופם של דברים במישור התכנוני, קרי בנוגע לשאלה אם יש מקום להעניק למערערת את ההיתר המבוקש. כמו כן, לא נדרשנו לטענת המשיבות 3-1 בנוגע לקיומה של חוות דעת מטעם נציג המשרד להגנת הסביבה. סוגיות אלו ראוי שתתבררנה בפני גורמי התכנון המוסמכים ולא במסגרת הערעור דנן.
 
           באשר לטענות המערערת בנוגע להוצאות שהושתו עליה בבית משפט קמא, הרי שמדובר בסוגיה שאין דרכה של ערכאת ערעור להתערב בה אלא במקרים חריגים (ראו, בין היתר, ע"א 9535/04‏ סיעת "ביאליק 10" נ' סיעת "יש עתיד לביאליק"‏, פ"ד ס(1) 391, 395 (2005)). בית משפט קמא השית על המערערת הוצאות בסך 20,000 ₪, ועל פי כל קנה מידה, אין לומר כי מדובר בפסיקת הוצאות חריגה המצדיקה התערבותה של ערכאת הערעור.
 
38.      הערה לפני סיום: אין לכחד כי מבחינה ביורוקרטית-פרוצדוראלית, התמונה העולה מהערעור דנן מעוררת תחושת אי נוחות מסוימת. כך, המערערת מצאה עצמה פונה לוועדה המקומית; זו דחתה את בקשתה בנוגע לשימוש החורג המבוקש (הקמת אתר המיחזור); המערערת הגישה ערר לוועדה המחוזית, וזה התקבל; משם המערערת הופנתה לוולנת"ע, בשל עניינים הקשורים בהתאמה לתכנית מתאר ארצית ובשמירה על הסביבה; וזו בתורה החזירה את המערערת לוועדת המשנה להתנגדויות, כדי שזו תבחן לגופה את התאמת השימוש החורג ביחס לתכנית המחוזית המופקדת. כעת, לאחר כל הדברים האלה, משקבענו כי בדין הופנתה המערערת לוועדת המשנה להתנגדויות, יש להניח כי יחלוף זמן נוסף עד שתוכרע סופית בקשתה של המערערת לקבלת היתר להקמת אתר המיחזור. כפי שציין בית המשפט המחוזי, קושי מיוחד נבע במקרה דנן מן העובדה שההיתר המבוקש סתר הן את התכנית המקומית המאושרת הן את התכנית המחוזית המופקדת.
 
           נקל אפוא להבין ללבה של המערערת, שמצאה עצמה מיטלטלת בין גורם תכנוני אחד למשנהו, וכעת ביקשה לחסוך מעצמה את השלב הדיוני בפני ועדת המשנה להתנגדויות. דא עקא, שתוצאה זו מתחייבת מלשון החוק. אכן, ניתן להרהר שמא קיימים פתרונות דיוניים חלופיים העשויים להקל על מקרים דומים שיידונו בעתיד. כך, למשל, בנסיבות בהן מוגש ערר לוועדת הערר המחוזית בעקבות החלטת הוועדה המקומית (כפי שאירע במקרה דנן), ניתן לבחון אם יש אפשרות לאחד את הדיון בערר עם הדיון בפני ועדת המשנה להתנגדויות (הנמצאות שתיהן בוועדה המחוזית), והכל מתוך הנחה צופה פני עתיד כי הכדור עשוי לחזור ממילא למגרשה של ועדת המשנה להתנגדויות. מובן כי פתרונות מסוג זה, ככל שישנם, מצויים בידי מוסדות התכנון, והכל בכפוף להוראות החוק ומבלי לפגוע בזכויותיו הדיוניות של מאן דהו. על כל פנים, ככל שאין בנמצא פתרון דיוני מהסוג המתואר, יש להותיר את מלאכת תיקון החוק בידי המחוקק, ולא נותר לנו אלא להצטרף לדברי בית משפט קמא, שהורה כי ההליכים בעניין הבקשה דנן יתנהלו ביעילות וללא שיהוי, לנוכח ההליכים הרבים להם נדרשה המערערת והימשכותם.
 
39.      סוף דבר, שהערעור נדחה.
 
           המערערת תשא בשכר טרחת עורכי דינן של המשיבות 3-1 בסך כולל של 5,000 ₪, ובשכר טרחת עורכי דינן של המשיבות 5-4 בסך כולל של 5,000 ₪ (בסך הכל 10,000 ₪).
 
ש ו פ ט
 
השופט י' דנציגר:
           אני מסכים.
ש ו פ ט
 
השופט ד' מינץ:
           אני מסכים.
ש ו פ ט
 
 
 
           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.
 
 
           ניתן היום, ‏ו' באלול התשע"ז (‏28.8.2017).