השופט א' שהם:
 

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' דיסקין), בעת"מ 21701-09-12, מיום 23.12.2012. במוקד הערעור עומדת בקשתו של המערער לקבל רישיון להחזקת כלי יריה, לאחר שאקדח שבו החזיק המערער כדין, נגנב ללא כל אשם מצידו.

2. המערער החזיק ברישיון לנשיאת אקדח במשך למעלה מ-30 שנה. בתחילה, מפאת תפקידו הצבאי ולאחר מכן בשל עיסוקו כעורך דין, דבר אשר לטענתו של המערער, חייב נסיעות ברחבי הארץ, לרבות בשטחי יהודה ושומרון. לגישתו של המערער, הוא עדיין נזקק לשאת עימו כלי יריה לצורך ביטחונו האישי. ביום 24.2.2014, נגנב אקדחו של המערער מתוך ביתו. משטרת ישראל שללה חשד לרשלנות מצידו של המערער, והתיק בעניינו נסגר מחוסר אשמה.

3. המערער הגיש בקשה לקבלת רישיון לכלי יריה חלופי, בהתאם לנוהל שפורסם על-ידי המשיב, אשר כותרתו, "תבחינים למתן רישיון להחזקת כלי יריה ברישוי פרטי" (להלן: הנוהל). בבקשתו, הסתמך המערער על אחת העילות הקבועות בנוהל, אשר מכונה "תבחין משָמֵר". התבחין המשמר קובע, כי החזקת כלי יריה כדין, במשך תקופה של למעלה מ-10 שנים ברצף, מהווה עילה המצדיקה מתן רישיון "להחזקת כלי היריה המצוי והמוחזק כדין ביד המבקש". המערער אינו מבקש להסתמך על עילות אחרות הנמנות בנוהל להחזקת כלי יריה, ואינו טוען לזכאות להחזקת כלי יריה בהתאם לתבחינים המפורטים בנוהל, פרט ל"תבחין המשמר".

4. ביום 9.5.2012, נדחתה בקשתו של המערער. בהחלטתו של פקיד רישוי מטעם המשיב, נאמר כי הבקשה איננה עומדת בתבחינים שנקבעו, מאחר ש"תבחין משמר אינו מהווה תבחין לקבלת נשק במקום נשק שנגנב". על החלטה זו, הגיש המערער ערר לממונה על כלי יריה במחוז תל אביב במשרד המשיב (להלן: הממונה), בהתאם לסעיף 12(ג1) לחוק כלי היריה, התש"ט-1949 (להלן: חוק כלי היריה). הערר נדחה בהחלטה מיום 6.8.2012. בהחלטת הממונה נאמר, כי תוקפו של התבחין המשמר מותנה בהחזקת כלי יריה כדין וברצף, במשך 10 שנים לפחות. לפיכך, אין בכוחו של תבחין זה לבסס הוצאת היתר לנשיאת כלי יריה במקום כלי היריה שנגנב, שכן עם גניבת כלי היריה – פקע הרישיון ונקטע רצף ההחזקה. עוד נאמר בהחלטה, כי נשיאת כלי יריה איננה בגדר זכות המוקנית לכל אדם, ומדיניות המשרד לביטחון פנים למתן רישיונות נשק, היא מדיניות מצמצמת. המערער לא הוכיח קיומו של תבחין רלוונטי, המצדיק כי יינתן לו רישיון, ועל כן בדין נדחתה בקשתו, וכך גם הערר.

5. על החלטתו של הממונה, הגיש המערער עתירה מינהלית. בפסק דין מיום 23.12.2012, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את העתירה. בית המשפט קבע, כי בהתאם לנוהל שנקבע על-ידי המשיב, רישיונו של המערער פקע ביום שבו נגנב ממנו האקדח, ובה בעת נקטע רצף ההחזקה של המערער באותו אקדח. על כן, בעניינו של המערער, לא התמלאו תנאי התבחין המשמר, ובדין נדחתה בקשתו. בית משפט קמא דחה את ניסיונו של המערער להיבנות מפסק הדין בבג"ץ 1958/90 בן שטח נ' שר הפנים, פ"ד מה(1), 322 (1990) (להלן: עניין בן שטח), מכיוון שפסק הדין בעניין זה, ניתן עוד טרם שנקבע הנוהל הנוכחי, אשר מהווה את המסגרת הנורמטיבית העדכנית לדיון בבקשתו של המערער. בנוסף, קבע בית משפט קמא, כי החלטתו של הממונה בערר ניתנה, אמנם, ימים ספורים לאחר חלוף המועד שנקבע בסעיף 12(ג1)(3) לחוק כלי היריה, אך אין מדובר בחריגה משמעותית, ואין בכך בכדי להצדיק את קבלת העתירה. זאת, גם מכיוון שקבלת הטענה הפרוצדוראלית לא היתה מועילה למערער, כיוון שבכל מקרה לא עלה בידו להראות שהוא עומד באחד התבחינים למתן רישיון להחזקת כלי יריה.

6. המערער אינו משלים עם פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ומכאן הערעור. ראשית, נטען על-ידי המערער, כי הוא עומד בתנאי התבחין המשמר, ויישום נכון של הוראות הנוהל צריך להוביל למסקנה כי יש להיעתר לבקשתו וליתן לו רישיון להחזקת כלי יריה. לחלופין, ככל שייקבע כי הנוהל איננו מזכה את המערער ברישיון, טען המערער כי למעשה מדובר ב"שלילת רישיון", וקביעת הוראה מעין זו במסגרת הנוהל, ולא בחוק או בתקנות, לוקה בחריגה מסמכות.

7. בסיכומי המשיב נטען, כי אין עילה להתערבות בפסק דינו של בית משפט קמא, והחלטתו של הממונה היא החלטה סבירה וראויה. הודגש, כי בישראל החזקה בכלי יריה איננה בגדר זכות מוקנית, וקבלת רישיון לכך מותנית בעמידה בהוראות הנוהל, אשר כולל רשימה ממצה של עילות. מדיניות המשיב בסוגיה של החזקת כלי יריה בידי אזרחים היא מדיניות מצמצמת, אשר בגדרה נקבעו עילות עצמאיות למתן רישיון, ולצידן נקבע, כחריג, התבחין המשמר, וזאת מתוך רציונאל של שימור המצב הקיים. לשיטתו של המשיב, התבחין המשמר מאפשר לאדם שמחזיק בכלי יריה כדין וברצף, לחדש את הרישיון לכלי היריה המצוי ברשותו, וזאת בלבד.

8. במסגרת סיכומי תשובה מטעמו, חזר המערער על טענתו, לפיה גניבת הנשק לא הפקיעה את הרישיון להחזקתו. נטען, בהקשר זה, כי בחוק ובתקנות לא נכללת הוראה מעין זו, והמשיב איננו מוסמך לקבוע הוראה המפקיעה רישיון, במסגרת הנוהל. עוד נטען, כי הפקעת הרישיון אינה עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 15 לחוק כלי היריה, אשר עוסקת במקרה של אובדן כלי יריה, שהוא מקרה "חמור" יותר מגניבה, מבלי להורות על פקיעת הרישיון. בנוסף, נטען על-ידי המערער, כי אין בסיס חוקי לעמדתו של המשיב, לפיה התבחין המשמר חל רק על כלי היריה הספציפי שהוחזק בידי מבקש הרישיון. לביסוס טענתו, הפנה המערער לתקנה 4 לתקנות כלי היריה (אגרות רישיון), התשס"ו-2005, אשר מסדירה את נושא תשלום האגרה במקרה של החלפת כלי יריה.

9. המערער, עו"ד עופר קרינסקי, חזר וביקש להסתמך על פסק הדין בעניין בן שטח, כאשר לדבריו המשיב מנסה "לעקוף" את ההלכה שנקבעה בפסק הדין, באמצעות הוראות הנוהל. עו"ד קרינסקי הוסיף וטען, כי הרישיון בו הוא החזיק כדין, בוטל, הלכה למעשה, על-ידי המשיב. לדבריו, הרישיון לא ניתן עבור האקדח הספציפי שהיה בידו, ולראיה – עובר לגניבת האקדח היה ביכולתו להחליף את הרישיון להחזקת האקדח שהיה ברשותו ברישיון לאקדח דומה, לוּ היה מעוניין לעשות כן. לטענתו של עו"ד קרינסקי, החוק מונה את הנסיבות בהן פקיד רישוי מוסמך לשלול רישיון, והמקרה דנן איננו נמנה עליהן, כך שההחלטה בענייננו ניתנה ללא מקור חוקי.

10. בא-כוח המשיב, עו"ד אבישי קראוס, הדגיש את הבסיס להחלטת המשיב, ולפיו אין למערער זכות מוקנית להחזיק בכלי יריה. המשיב קבע תבחינים אשר מתווים את המדיניות העקרונית לגבי מתן רישיון להחזקת כלי יריה, כאשר התבחין המשמר הוא חריג בין יתר התבחינים, כיוון שהוא אינו מבוסס על טעם מהותי להחזקת כלי היריה, כגון לצורך הגנה עצמית או בשל אופי מקום המגורים או מקום העבודה של המבקש. התבחין המשמר נועד לשמר מצב קיים, כאשר הרישיון ניתן לכלי יריה מסויים. הובהר על-ידי המשיב, כי גם אם כלי היריה היה מושמד בדרך כלשהי, המערער לא היה זכאי לקבל כלי יריה אחר תחתיו, ככל שאינו עומד באחד התבחינים האחרים. כיוון שכך, הוסיף וטען עו"ד קראוס, כי אין מדובר בהחלטה שעניינה ביטול רישיונו של המערער, ולמעשה, במקרה בו עסקינן, הרישיון פקע מאליו. עוד הודגש, כי במסגרת השאיפה לצמצום כלי היריה המוחזקים בידי אזרחי המדינה, המשיב שוקל לבטל את התבחין המשמר.

11. לאחר שמיעת טענות הצדדים, הורינו למשיב להבהיר את האופן בו מיושמים התבחינים כיום, לרבות יחסי הגומלין בין התבחין המשמר להוראת סעיף 5.4 לנוהל. כמו כן, התבקשה הבהרת עמדתו של המשיב לגבי מקרים של אובדן או השבתת כלי יריה, אשר מוחזק מכוח התבחין המשמר.

12. בהודעה מטעם המשיב, הובהר כי החל מן המועד בו נקבע הנוהל הנוכחי, בשנת 2011, התבחין המשמר איננו מאפשר החלפת כלי יריה, והוא מקנה למחזיק בכלי היריה אך ורק אפשרות לחידוש הרישיון עבור "כלי היריה" הספציפי, המוחזק בידיו כדין. כאשר הכלי המסויים אינו מוחזק בידי המבקש "מכל סיבה שהיא" – אין מדובר בשימור ההחזקה, אלא בהוספת כלי יריה חדש "לשוק". זאת, בניגוד למדיניות הצמצום, אשר נועדה להוביל לירידה במספר כלי הנשק המוחזקים בידי הציבור. צויין, בהקשר זה, כי להיקפו של התבחין המשמר נודעת משמעות דרמטית, כיוון שמתוך למעלה מ-140,000 כלי יריה המוחזקים בישראל ברישיון, כ-80% מכלי היריה מוחזקים מכוח התבחין המשמר.

13. המערער הגיש תגובה להודעת המשיב, בה נטען, כי הנוהל שהוזכר בהודעת המשיב, לפיו התבחין המשמר אינו חל גם במקרים של החלפה ואובדן (ולא רק במקרה של גניבה), איננו מעוגן בכתובים, ולא פורסם. עובדה זו מחזקת, לטענת המערער, את הרושם כי המשיב פועל "ללא קריטריונים נכונים" ובהיעדר סמכות חוקית. לגישת המערער, הצהרת המשיב על כוונתו להתיר בעתיד החלפת נשק מכוח התבחין המשמר, מלמדת על חוסר עקביות.

14. טענותיו של המערער בפנינו הן טענות שונות ומגוונות, וסדר הדיון יהיה כדלהלן: בפתח הדברים, תוצג התשתית הנורמטיבית אשר עומדת בבסיס הדיון; לאחר מכן, נדון בטענותיו של המערער לעניין הפרשנות הנכונה של הוראות הנוהל; ולבסוף, על יסוד הוראות הנוהל לאשורן, ניבחן את יתר טענותיו של המערער.

15. חוק כלי היריה נמנה על הוותיקים בחוקיה של מדינת ישראל. סעיף 5(א) לחוק כלי יריה מורה כי: "לא יחזיק אדם כלי יריה, אלא על פי רשיון". ככלל, הרישיון להחזיק כלי יריה ניתן על-ידי פקיד רישוי (כהגדרתו בסעיף 1 לחוק כלי יריה) לתקופה של שלוש שנים (תקנה 3 לתקנות כלי היריה (תוקפם של רישיונות), התשס"ג-2002 (להלן: תקנות תוקפם של רישיונות)), ובסיום תקופה זו ניתן להגיש בקשה לחידוש הרישיון. מטבע הדברים, הוראות החוק, כשלעצמן, אינן מספקות מענה למכלול המצבים האפשריים, ולכלל הסוגיות המתעוררות סביב מדיניות רישוי כלי היריה בישראל. חלק מן הסוגיות הללו מוסדרות בחקיקת משנה, ולצידן מוסדרות סוגיות לא מעטות באמצעות הנחיות מינהליות, כגון הנוהל העומד במוקד הערעור דנן.

16. אחת מתכליותיו של חוק כלי יריה, היא לאזן בין האינטרס של הפרט להחזיק בכלי יריה, וזאת בראש ובראשונה לשם הגנה עצמית, לבין האינטרס הציבורי לצמצם את מספר כלי הנשק הקטלניים, המוחזקים בידי אזרחים מן השורה (בג"ץ 190/80‏ בוחבוט‎ ‎נ' שר הפנים, פ"ד לה(2) 415, 419 (1981); עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, בפסקה 46 ובפסקה 48 (24.7.2008) (להלן: עניין לוזון)). שיטת משפטנו איננה מכירה בזכותו של אדם להחזיק ברשותו כלי יריה, והמדיניות העקרונית של המשיב בסוגיה זו, היא מדיניות מצמצמת, היינו מדיניות השואפת להפחית את כמות כלי היריה המוחזקים בידי אזרחי המדינה (להלן: מדיניות הצמצום). המערער איננו חולק על כי מדיניות הצמצום היא מדיניות ראויה, ומוסכם כי זו תהא נקודת המוצא לדיוננו (ראו, בהקשר זה, בג"ץ 423/84 עזאם נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 337 (1985)).

17. מדיניות הצמצום, אשר נקבעה על-ידי המשיב, מיושמת גם באמצעות הנחיות מינהליות, המנחות את שיקול דעתם של פקידי הרישוי. מקובלנו כי מעמדן הנורמטיבי של הנחיות מינהליות, מחייב את הרשות המינהלית לפעול לאורן, ולצד זאת להפעיל שיקול דעת בבחינת המקרה הפרטני העומד בפניה, בהתאם לנסיבותיו. במקרים המתאימים, רשאית הרשות המינהלית, ולעיתים אף מוטלת עליה החובה, לסטות מן ההנחיות ושלא ליישם אותן ככתבן וכלשונן (דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א, 228 (2010) (להלן: ברק-ארז)).

18. בנוהל שנקבע על-ידי המשיב, מופיעים 15 תבחינים (קריטריונים) שונים, כאשר כל אחד מהתבחינים מהווה הצדקה לכאורה לקבלת רישיון להחזקת כלי יריה על-ידי אדם פרטי. בין יתר התבחינים שנקבעו בנוהל, ניתן לציין את אלה: מגורים בישוב "זכאי" (על פי החלטת משטרת ישראל); עבודה בישוב "זכאי"; הובלת חומרי נפץ; שירות בכוחות הביטחון וההצלה; או חברות במועדון קליעה ספורטיבי. התבחין האחרון ברשימת העילות הוא התבחין המשמר. כפי ששמו מעיד עליו, נועד תבחין זה לשמר את המצב הקיים, ולאפשר לאדם שמחזיק בכלי יריה כדין, במשך תקופה ממושכת (10 או 15 שנים, לפי העניין), להמשיך ולהחזיק בו.

19. כאמור, מעמדו הנורמטיבי של הנוהל הוא כשל הנחיה מינהלית. המערער סבור כי זכאותו לקבל רישיון מבוססת כדבעי על הנוהל הקיים, ומנגד, סבור המשיב כי הנוהל איננו מאפשר ליתן למערער רישיון לנשיאת כלי יריה, לאחר שאקדחו נגנב. המבקש טען, אמנם, כי הנוהל איננו מהווה "דין מחייב", אך בשלב זה של הדיון, כאשר המחלוקת העיקרית בין המערער למשיב מתמצה בשאלה מהי הדרך הנכונה ליישם את ההנחיות – "הרי הלכה למעשה ההתייחסות של הצדדים אל ההנחיות היא כאל דין מחייב, ובית המשפט יבחן את היקף התפרסותן כדי להכריע בין הניצים. בעשותו כן דומה מלאכתו של בית המשפט לזו שעליה הוא אמון בפרשנות דבר חקיקה" (ברוך ברכה משפט מינהלי כרך שני 253 (1996) (להלן: ברכה)). ההכרעה במחלוקת זו תיעשה בדרך של פרשנות הנוהל, כאשר "פרשנותם של הקריטריונים, כפרשנותה של כל הוראה והנחיה, צריך שתיעשה – במסגרת ניסוחה – על-פי המטרה המונחת ביסוד קביעתם של הקריטריונים" (בג"ץ 219/81‏ שטרית‎ ‎נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481, 487 (1983); וראו גם יואב דותן הנחיות מינהליות, 165-161 (1996) (להלן: דותן)), ובמילים אחרות, מדובר בפרשנות המתבססת על לשונו של הנוהל ועל תכליתו.

20. סעיפי הנוהל העומדים במוקד המחלוקת בין הצדדים, נוגעים לתבחין המשמר, וכן לסעיף 5.4 לנוהל, המורה כי: "נגנב כלי היריה – בקשה לרישיון תידון כחדשה". לשיטת המערער, כוחו של התבחין המשמר עומד בתוקפו גם במקרה של גניבת כלי יריה. לעומתו, סובר המשיב, כי אירוע של גניבת כלי יריה שומט את הקרקע מתחת לתבחין המשמר, ואין באפשרותו של בעל הרישיון לקבל רישיון להחזיק בכלי יריה חדש, על סמך תבחין זה.

21. לטענת המערער, משמעותו של סעיף 5.4 היא פרוצדורלית גרידא, והוראתו מתמצה בכך שמי שנגנב נשקו, נדרש להגיש בקשה חדשה לקבלת רישיון. אין בידי לקבל טענה זו, שכן ניתן לראות בנקל, כי פרשנות זו איננה מתיישבת עם האופן בו מנוסח הסעיף. לשון הסעיף היא ברורה, ולא נאמר בו כי גניבת כלי היריה מצריכה הגשת בקשה חדשה, אלא נאמר כי: "בקשה לרישיון תידון כחדשה" (ההדגשה נוספה – א.ש.), והמשמעות היא ברורה – הדיון בבקשה צריך להיעשות באופן בו נידונה בקשה חדשה לקבלת רישיון. חיזוק למסקנה זו, נעוץ בכך שרישיון לנשיאת כלי יריה ניתן עבור כלי יריה ספציפי, ועל כן במקרה של גניבת כלי היריה, נדרשת הוצאתו של רישיון חדש, עבור כלי יריה אחר.

22. בכך, טרם הוכרעה המחלוקת בין הצדדים, כיוון שיש צורך לבחון האם במסגרת הדיון בבקשה החדשה, רשאי המבקש להסתמך על כך שכלי היריה הגנוב הוחזק על-ידו תקופה ארוכה, ועל כן מתקיים בעניינו התבחין המשמר, או שמא מדובר בבקשה חדשה לחלוטין, מבלי שיש משמעות לאירועי העבר. במילים אחרות, האם בגדרי בקשה "חדשה" לקבלת רישיון להחזקת כלי יריה, לאחר אירוע גניבה, ניתן להסתמך על התבחין המשמר. התשובה לשאלה זו, נעוצה בפרשנותו הראויה של התבחין המשמר, וכאן הוא סלע המחלוקת.

23. לשונו של התבחין המשמר היא כדלהלן: "מי שמחזיק כדין ברישיון תקף לאקדח, רובה אויר או אקדח אויר, במשך 10 שנים ברצף; או: מי שמחזיק ברישיון תקף לרובה צייד (כדוריות), רובה זעיר או רובה צבאי, במשך 15 שנים או יותר ברצף", זכאי לקבלת רישיון עבור "כלי היריה המצוי והמוחזק כדין בידי המבקש". פרשנות לשונית של התבחין המשמר, מובילה למסקנה כי הצדק עם המשיב, שלשיטתו התבחין המשמר איננו מצדיק היעתרות לבקשה לרישיון עבור כלי יריה חלופי, במקום כלי יריה שנגנב מידי המבקש. בקשה מעין זו, מכוונת עצמה לקבלת כלי יריה חדש, אשר איננו מצוי בידי המבקש. בניגוד ליתר העילות, התבחין המשמר מבסס עילה לקבלת רישיון עבור "כלי היריה המצוי והמוחזק כדין בידי המבקש" (לשם השוואה, "מגורים במקום מסוכן" היא עילה להחזקה ב"אקדח אחד ועוד 50 כדורים"; עילה של "ספורטאי – יורה פעיל" עשויה להצדיק את החזקתו של "כלי יריה שהוכר על-ידי האגף לרישוי כלי יריה למטרת ספורט", וכן הלאה). דיוק בלשונו של התבחין המשמר מלמד כי, הלכה למעשה, הוא אינו משמש עילה לקבלת רישיון חדש, אלא עילה לחידוש רישיון בלבד.

24. בחינת תכליתו של התבחין המשמר, היא מורכבת יותר, אך דומה כי היא מובילה למסקנה דומה. אמנם, על פני הדברים, יש טעם בטענתו של המערער, לפיה תכליתו של התבחין המשמר היא לאפשר לאדם שהחזיק בכלי יריה תקופה ארוכה, להמשיך ולהחזיק בכלי יריה, ואירוע מקרי של גניבה אינו צריך לפגום, לכאורה, בזכאות לרישיון. למרות זאת, בחינה מעמיקה יותר של התבחין המשמר, על רקע יתר הוראות הנוהל ולאור מדיניותו הכללית של המשיב, מטה את הכף לכיוון עמדת המשיב. מדיניות המשיב, נועדה, כאמור, לצמצם את מספר כלי היריה המוחזקים כדין בידי אזרחי המדינה. לאור מדיניות זו, נקבע בשנת 2011 הנוהל, אשר בו פורטו העילות המהותיות, שבהתקיימן ייטה פקיד הרישוי ליתן למבקש רישיון להחזקת כלי יריה. עילות אלה מבטאות צורך ספציפי של המבקש בכלי היריה, למשל על רקע עיסוקו של המבקש, מקום מגוריו או מקום עבודתו. יוצאת דופן, בהקשר הכללי, היא העילה האחרונה המופיעה בנוהל – היינו: התבחין המשמר. התבחין המשמר איננו כולל טעם מהותי, המצביע על צורך כלשהו של המבקש להמשיך ולהחזיק בכלי היריה המצוי בידיו. תבחין זה נועד להגן על זכותו של אדם המחזיק בכלי יריה מזה שנים ארוכות, להמשיך ולהחזיק בכלי היריה. תכליתו של התבחין המשמר היא למנוע שינוי דרסטי במצב הקיים, בכך שישלל (או לא יחודש) רישיונם של רבים מן המחזיקים בכלי יריה, עם כניסת הנוהל לתוקפו.

25. עולה מן המקובץ, כי הפרשנות הראויה לנוהל מושא הערעור, איננה מאפשרת הסתמכות על התבחין המשמר במקרה של גניבה, וההחלטה לדחות את בקשתו של המערער לקבלת רישיון ניתנה כדין, בהתאם לנוהל.

26. כלל ידוע בגדרי המשפט המינהלי הוא, כי לרשות נתונה סמכות לקבוע לעצמה הנחיות מינהליות, גם ללא מקור מפורש המסמיך אותה לעשות כן (ברק-ארז, בעמ' 231; דותן, בעמ' 119). כמו הסדרים רבים אחרים בפעילותן של רשויות מינהליות, גם משטר הרישוי של כלי יריה, מוסדר, בין היתר, באמצעות הנחיות מינהליות (ראו עניין לוזון, בפסקאות 40-37). המערער טען, כי ההנחיה הספציפית העומדת במוקד הערעור, מהווה למעשה הנחיה לשלילת רישיון, ולגישתו המשיב אינו מוסמך לקבוע הוראות בעניין זה, באמצעות הוראת נוהל בלבד. אין בידי לקבל טענה זו. כמבואר לעיל, בקשתו של המבקש נדונה כבקשה חדשה, בהתאם לנוהל, וסירוב לאשר בקשה כזו איננו שקול להחלטה על שלילת רישיון להחזקת כלי יריה. גם אם נניח לטובת המערער, כי בקשתו איננה מהווה בקשה "חדשה" לחלוטין, הרי שמן העבר השני גם אין מדובר בבקשה שגרתית לחידוש רישיון, שהרי עסקינן בבקשה להחזיק בכלי יריה חדש (והשוו לעניין בן שטח, בפסקה 8). על כל פנים, ענייננו אינו בהחלטה של הרשות לשלול רישיון, אלא בהחלטה שלא להיעתר לבקשתו של המערער לקבל רישיון להחזקת כלי יריה. הוראותיו של הנוהל, נועדו, בעיקרו של דבר, להכווין את שיקול דעתו של פקיד הרישוי בבואו לדון בבקשות מעין אלה, ואינני רואה לקבל את הטענה כי ההסדר הקונקרטי בו עסקינן הוא הסדר כה יחודי, עד כי הוא מחייב לעגנו במקור נורמטיבי בדרגה גבוהה יותר. למעלה מן הצורך, יש להעיר, כי גם לוּ היינו עוסקים בשלילת רישיון, הרי שסעיף 12(א)(3) לחוק כלי יריה מורה, כי מי שמוסמך לתת רישיון מוסמך גם לבטלו. לפיכך, לא מצאתי כי נפל פגם במישור הפעלת סמכותו של המשיב.

27. כמפורט לעיל, בקשתו של המערער לקבלת רישיון, נדונה בהתאם לנוהל, ונדחתה בהתאם לפרשנות הנכונה של הוראותיו. בכך לא סגי, שכן המערער טען כי הנוהל איננו מהווה "דין מחייב", וכי התוצאה בעניינו היא שגויה. הלכה למעשה, טענותיו אלה של המערער נחלקות לשתיים: האחת, כי הנוהל גופו הוא בלתי מידתי ובלתי סביר; והשניה, כי בעניינו הפרטני של המערער היתה הצדקה לסטות מן המדיניות הכללית.

28. אשר לטענות המופנות נגד מדיניות המשיב, לטעמי מדובר במדיניות אפשרית, ועל כל פנים היא איננה חורגת ממתחם הסבירות, כך שאינני רואה מקום להתערב בה. ככלל, "המדיניות חייבת להיות בדל"ת אמותיו של החוק המסמיך ולשקף את מטרת המחוקק בהענקת הסמכות" (ברכה, בעמ' 240). בענייננו, חוק כלי היריה נועד לקבוע משטר של רישוי, שבו אדם המעוניין לשאת כלי יריה, נדרש לקבל את אישורו של המשיב לכך. חזרנו ואמרנו, כי מדיניות הצמצום איננה שנויה במחלוקת בין הצדדים, והיא המדיניות העומדת בבסיס הדיון. בנסיבות אלה, אינני סבור כי הוראת הנוהל, לפיה אדם שכלי היריה שברשותו נגנב לא יהא זכאי לקבל רישיון מכוח התבחין המשמר, היא הוראה שרירותית או בלתי סבירה.

29. התבחין המשמר, כשמו כן הוא. תבחין זה נועד לשמר מצב עניינים קיים, ולאפשר למבקש להמשיך ולהחזיק בכלי היריה הספציפי המצוי בידו, אף אם המבקש אינו עונה על יתר התבחינים, ואין בפיו של המבקש צידוק מהותי להחזקת כלי יריה. כוחו של התבחין המשמר יפה לשם החזקת כלי יריה אשר מצוי בידי המבקש מזה שנים רבות. עם זאת, תבחין זה אינו צופן בחובו זכות או הבטחה למחזיק כלי היריה, כי רישיונו ימשיך להיות מחודש מעת לעת, וללא הגבלת זמן. אמנם, כאשר בכוונתו של המשיב לבטל רישיון שניתן לאדם, נדרש שיהיה לכך טעם מספק, וגם החלטה להימנע מחידוש רישיון, מצריכה זהירות יתרה מצד הרשות (בג"ץ 24/56 רוטשטיין נ' המועצה המקומית הרצליה, פ"ד י(2) 1205 (1956); בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי היריה, התש"ט-1949, פ"ד לו(1) 317 (1982)). ואולם, אין בכך כדי למנוע מן המשיב לבחון את ההצדקה המהותית להחזקת כלי היריה בידי המבקש, כאשר הוא מגיש בקשה לקבלת רישיון, וזאת גם אם הבקשה החדשה הוגשה בעטיו של אירוע שהתרחש שלא באשמתו. המשמעות המעשית היא, כי המשיב יימנע, ככלל, מלשלול רישיון מאדם המחזיק בכלי יריה תקופה ארוכה, אך במידה שאירוע כלשהו פגם בתוקפו של הרישיון, המשיב אינו מחוייב לנקוט צעד אקטיבי לשם מילוי החסר שנגרם למבקש (ונזכיר, כי אין מדובר בבקשה שגרתית לחידוש רישיון שתוקפו פג). לא למותר הוא לציין, בהקשר זה, כי לאחרונה החליט המשיב על ביטול פרוספקטיבי של התבחין המשמר, באופן שהחזקת כלי יריה, החל מיום 31.12.2013, לא תקנה למחזיק "ותק" לצורך עמידה בתנאי התבחין המשמר.

30. גם בטענתו המשתמעת של המערער, לפיה היה מקום לסטות בעניינו מהוראות הנוהל, לא מצאתי כל ממש. הטענה, כי בעת בחינת הבקשה לא הופעל שיקול דעת פרטני, וכי סבירות ושכל ישר היו מובילים בעניינו של המערער לתוצאה שונה, נטענה ללא ביסוס ראוי. המערער לא הצביע על מאפיינים מיוחדים המתקיימים בעניינו, אשר מצדיקים, לשיטתו, סטיה מהוראות הנוהל. כידוע הוא, כי כאשר החלטתה של הרשות המינהלית מתקבלת בהתאם להנחיות המנהליות שבתוקף, קמה חזקה בדבר תקינות ההחלטה (ברק-ארז, בעמ' 248; וראו גם בג"ץ 9362/03 ריגלר נ' שר הפנים, בפסקה 7 (28.10.2008); עע"ם 9156/05 גרידינגר נ' ראפ, בפסקה 10 (10.6.2008)), ולטעמי חזקה זו לא נסתרה בנסיבות המקרה דנן. אוסיף עוד, כי לא ירדתי לסוף דעתו של המערער, אשר טען לפגיעה בקניינו ובחופש העיסוק שלו. זאת, משאין מחלוקת, באשר לצורך המהותי של המערער בנשיאת כלי יריה בשל עיסוקו, כי המבקש לא טען כי הוא עומד בתנאים ובתבחינים המתאימים שנקבעו בנוהל.

31. בעניין בן שטח, נדון מקרה שעובדותיו דומות לעניינו של המערער דנן. בפסק הדין, ניתן צו מוחלט, במסגרתו הורה בית המשפט לשר הפנים (שהיה ממונה בזמנו על רישוי כלי יריה) ליתן לעותר רישיון להחזקת אקדח, במקום האקדח שנגנב ממנו. טענתו של המערער, כי התוצאה בנידון דידן צריכה להיות דומה, היא טענה שובת לב במבט ראשון. ואולם, בחינת ההנמקה והמסגרת הנורמטיבית בעניין בן שטח, מובילות למסקנה שונה. זאת שכן, על פי המדיניות שנהגה אז, אדם שהחזיק בכלי יריה במשך תקופת זמן מסויימת, היה רשאי להחליף את כלי היריה בכלי יריה חדש. על סמך זאת, בחן בית המשפט את השאלה האם קיים הבדל רלוונטי בין מי שכלי היריה נגנב ממנו, שלא באשמתו, לבין מי שמבקש להחליף כלי יריה, והגיע למסקנה כי אין טעם ממשי להבחנה בין השניים. נפסק, כי "מבחינה עניינית, אין שוני בין מקרהו של העותר לבין מקרה של אדם המבקש לקנות אקדח אחר תחת זה אשר בהחזקתו, פרט לעובדה שהאקדח של העותר נגנב. אך בעניין זה של גניבת האקדח אין בעותר כל אשם" (בפסקה 9). כלומר, מעמדו של אקדח גנוב הושווה לזה של אקדח מוחלף.

32. ניתן לראות כי פסק הדין בעניין בן שטח, מיישם את המדיניות שהיתה בתוקף באותה העת (ראו פסקה 9 לפסק הדין). בגדרי אותה מדיניות נקבע, כי אירוע של גניבה איננו משליך על זכותו של אדם לקבל רישיון, מכוח התבחין המשמר. ואולם, כפי שהובהר בפסק דינו של בית משפט קמא, הנוהל העומד במוקד הערעור דנן איננו הנוהל שנדון בעניין בן שטח. הנוהל הנוכחי, מבטא הקפדה יתירה על מדיניות הצמצום, וכפי שהובהר בהרחבה לעיל, הוא מורה כי התבחין המשמר יחול רק ביחס לכלי יריה ספציפי אשר מוחזק בידי המבקש, ואין בכוחו להצדיק בקשה לקבלת רישיון חדש במקרים של גניבה או החלפה. בנוסף, הנוהל כולל הוראה מפורשת לפיה אירוע של גניבת כלי יריה מצריך הגשת בקשה אשר תידון כבקשה חדשה. הוראות אלה לא היו בתוקף במועד שבו ניתן פסק הדין בעניין בן שטח. בנוסף, ובשונה מן המדיניות שנבחנה בעניין בן שטח, כיום מדיניות המשיב, כפי שהוצגה בפנינו, היא שלא לאפשר אפילו את החלפתו של כלי יריה, אשר מוחזק מכוח התבחין המשמר.

33. נתתי דעתי גם לנימוקים נוספים שניתנו בעניין בן שטח, כגון הקביעה כי "לעותר היה אינטרס לגיטימי ומוכר על-ידי המשיב להמשיך ולהחזיק באקדח […] אין זה סביר שהמשיב יתעלם מאינטרס זה, רק בשל כך שהאקדח נגנב בנסיבות אשר העותר אינו אחראי להן" (שם, בפסקה 9). ועוד נקבע, כי מדיניות הצמצום, כשלעצמה, אינה מצדיקה סירוב לבקשה במקרה מעין זה. אני סבור, כי נוכח השינוי שחל במדיניות המשיב, וכתוצאה מכך גם בתשתית הנורמטיבית הרלוונטית, אין בכוחם של נימוקים אלה להכתיב את התוצאה בערעור דנן. האינטרס המוכר שהיה לעותר בעניין בן שטח, איבד ממעמדו ומעוצמתו, עם כניסתו לתוקף של הנוהל הנוכחי, אשר צימצם את היקפו של התבחין המשמר. בנוסף, אני מוצא טעם בטיעון, ולפיו יש מקום לריסון מיוחד מצד בית המשפט, בבואו לבחון את סבירותה של מדיניות כללית, כגון במקרה שבו נתקפת סבירותן של ההנחיות המינהליות עצמן (דותן, בעמ' 179 ובעמ' 513); וזאת להבדיל מביקורת שיפוטית על יישום מדיניותה של רשות מינהלית, כפי שנעשה בפסק הדין בעניין בן שטח (ראו שם, בפסקה 7). על כל פנים, גם בהנחה שהנוהל הנוכחי איננו עולה בקנה אחד עם כל הנמקותיו של בית המשפט בעניין בן שטח, הדבר אינו מוביל, בהכרח, למסקנה כי הנוהל הנוכחי עצמו הוא בלתי סביר באופן המצדיק את התערבותנו.

34. סעיף 12(ג1)(3) לחוק כלי יריה, מורה כי החלטה בערר שהוגש לממונה, תינתן בתוך 45 ימים. עררו של המערער התקבל אצל הממונה ביום 17.6.2012, והחלטה בערר ניתנה ביום 6.8.2012, היינו באיחור של ימים ספורים. כזכור, בית משפט קמא קבע, כי מדובר באיחור שאיננו משמעותי, ועל כל פנים ביטול החלטתו של הממונה לא תועיל למערער, בהיעדר עילה מהותית לקבלת רישיון להחזקת כלי יריה. אין מחלוקת כי נפל פגם בעצם האיחור במתן ההחלטה, ואולם עמדתו של בית משפט קמא בנקודה זו מקובלת עליי, מן הנימוקים שפורטו לעיל, ולא ראיתי כל עילה להתערב בה, מה גם שלא על טענה זו השליך המערער את עיקר יהבו (ראו בג"ץ 8086/13 כהן נ' משטרת ישראל, בפסקה 12 (3.3.2014); ברק-ארז, בעמ' 418).

35. לסיום, דומה כי לא למותר הוא להסב את תשומת לב המשיב לכך שיש מקום להסדרה ברורה יותר של הסוגיות שנדונו במסגרת ערעור זה. כפי שנמסר על-ידי המשיב, נערכת בימים אלה עבודת מטה לבחינת היבטים שונים של הנושא, ולטעמי ניתן לנצל הזדמנות זו על מנת לחדד ולהבהיר את ההסדרים הקיימים כיום, ואת ההסדרים הצפויים להיקבע בעתיד. כך, בין היתר, יש מקום להתייחס ביתר בהירות לעניין חידוש, פקיעת וביטול רישיון להחזקת כלי יריה; כמו גם לתרחישים שונים המתעוררים, מעת לעת, במסגרת בקשות המוגשות על סמך התבחין המשמר.

36. אשר על כן, לא מצאתי עילה להתערבות בפסק דינו של בית משפט קמא, ולפיכך אציע לחבריי לדחות את הערעור.

           אני מסכים.
 
                                                                                      ש ו פ ט
 
           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שהם.
 
           ניתן היום, ז' בתשרי התשע"ה (1.10.2014).