הפרשנות המצמצמת – עמדת הרשויות
3. כאמור, הפרשנות שלה טוענות הרשויות היא כי תקופת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק מתחילה ביום הפרסום ברשומות, וזאת על רקע לשון סעיף 119(ב) לחוק המתייחסת למועד זה כ"מועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197". לטענת הרשויות, "המועד הקובע" (הוא מועד פרסום ההודעה ברשומות) מתייחס לשאלת תחילת מרוץ ההתיישנות שנקבע בסעיף 197(ב) לחוק. בכתבי הטענות פורשות הרשויות את הנימוקים התומכים בפרשנותן. ראשית, נטען כי מבנה החוק מלמד כי סעיף 119(ב) הוא הסדר מיוחד שנועד לחול על תביעות לפי סעיף 197 לחוק, כחריג להסדר הכללי שנקבע בסעיף 119(א) לחוק. לשיטת הרשויות גם ההיסטוריה החקיקתית של תיקון 43 (שבמסגרתו תוקן סעיף 119 לחוק) תומכת בפרשנותן. בין היתר, משום שבמסגרתו הוארכה גם תקופת ההתיישנות להגשת תביעות לפי סעיף 197 משנה לשלוש שנים. שנית, סעיף 119(ב) לחוק קובע מועד ברור שאין עליו מחלוקת לתחילת מרוץ ההתיישנות (מועד הפרסום ברשומות), לעומת הפרשנות החלופית שעשויה לעורר שאלות ומחלוקות (למשל, בנוגע למועד הפרסום בעיתון, או כאשר כניסת התכנית לתוקף עוכבה בצו שיפוטי). בהירות ביחס למועד תחילת תקופת ההתיישנות היא תכלית חשובה כשלעצמה, וגם לכך יש ליתן משקל בבחירת הפרשנות הראויה. שלישית, התכלית העומדת בבסיס הוראת סעיף 119(א) לחוק אינה רלוונטית כאשר מדובר בשאלת מועד ההתיישנות להגשת תביעה. ההסדר הקבוע בסעיף 119(א) לחוק בדבר "השהיה" של 15 ימים בכניסתה של תכנית לתוקף ממועד הפרסום, נועד לאפשר למתנגדים פוטנציאליים להשמיע את דברם לפני שניתן יהיה להתחיל לפעול מכוח התכנית.
4. עמדת הרשויות אומצה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) שאליו מכוונות בקשות רשות הערעור שלפנינו (בר"ם 9701/11 ובר"ם 86/12). בית המשפט ציין אמנם כי התוצאה שאליה הגיע פוגעת בקניינם של בעלי המקרקעין שתביעתם נדחו בשל התיישנות ואף פוגעת באינטרס ההסתמכות נוכח קיומן של הכרעות סותרות בוועדות הערר לאורך השנים, אך קבע כי ניתן לפתור קושי זה באמצעות הפעלת הסמכות הנתונה לשר הפנים להארכת המועד מטעמים מיוחדים שיירשמו. בשולי הדברים ציין בית המשפט כי יש מקום להבהרת הנושא על-ידי תיקון החקיקה. נוסיף כי המלומד פרופ' אהרן נמדר סבור אף הוא כי הוראת סעיף 119(ב) לחוק היא בעלת נפקות לשאלת מרוץ ההתיישנות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק (אהרן נמדר פגיעה במקרקעין – פיצויים בגין נזקי תכנית 346 (2008)).
הפרשנות המרחיבה – עמדת התובעים
5. עמדת התובעים היא כי תקופת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק מתחילה במועד כניסתה לתוקף, קרי: בתום 15 ימים ממועד פרסומה. זאת, שכן סעיף 119(א) לחוק קובע כי "תחילתה של תכנית" היא "בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון". לדבריהם, השילוב בין הוראה זו לבין הוראת סעיף 197(ב) תומכת בפרשנות שלפיה מרוץ ההתיישנות יחל רק בתום חמישה עשר ימים ממועד הפרסום. התובעים שוללים את הזיקה בין הוראת סעיף 119(ב) לבין ענייננו. לטענתם, "המועד הקובע" שאליו מתייחס סעיף 119(ב) לחוק אינו עוסק בשאלת מרוץ ההתיישנות, אלא קובע את נקודת הזמן שביחס אליה יש לערוך את החישוב השמאי בגין ירידת הערך, כמו גם המועד שביחס אליו יש לשערך את הפיצויים. גם מבחינה תכליתית סבורים התובעים כי הפרשנות שבה הם דוגלים היא מתאימה יותר, שכן רק ממועד כניסת התכנית לתוקף (ולא ממועד פרסומה ברשומות) נוצרת לנפגע עילת התביעה מכוח התכנית. לשיטתם, פרשנות הרשויות עשויה להביא לתוצאה אבסורדית, ולפיה ניתן יהיה להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק עוד לפני שנכנסה התכנית לתוקפה. בנוסף, ככל ששתי הפרשנויות אפשריות מבחינה לשונית, מן הראוי לבחור בפרשנות המוצעת על-ידם, שכן פגיעתה בזכות הקניין של בעלי המקרקעין היא פחותה, וכן מטעמי הסתמכות שכן זו הפרשנות שלפיה נהגו גורמים רלוונטיים רבים ברשויות התכנון.
6. בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט ר' שפירא) אימץ פרשנות זו בפסק-דינו שאליו מכוון הערעור בעע"ם 9272/11. בית המשפט נסמך על הכלל שלפיו כאשר לשון החוק סובלת מספר פירושים לגיטימיים, יש להעדיף את הפרשנות שפגיעתה בזכות הקניין של האזרח היא פחותה. בשולי הדברים, קרא בית המשפט למחוקק להבהיר את הדברים בלשון החוק בצורה ברורה שאינה משתמעת לשתי פנים.
פרשנות הביניים – עמדת המבקשים בבר"ם 86/12
7. המבקשים בבר"ם 86/12 טענו לפרשנות שונה במקצת (להלן: פרשנות הביניים), ולפיה בתביעה לפי סעיף 197 לחוק, מתחיל מרוץ ההתיישנות בחלוף 15 ימים ממועד הפרסום ברשומות (להבדיל ממועד הפרסום בעיתון). לשיטתם, נפקותו של סעיף 119(ב) לחוק היא שהמועד שממנו יש למנות 15 ימים לשם כניסת התכנית לתוקף, לצורך תביעה לפי סעיף 197 לחוק, הוא אך ורק מועד הפרסום ברשומות. ההבדל בין פרשנות זו לבין הפרשנות המרחיבה שעליה עמדנו, הוא בסיטואציה שבה מועד הפרסום בעיתון הוא מאוחר למועד הפרסום ברשומות.
דיון והכרעה
8. פרשנות החקיקה נפתחת בבחינת לשון החוק. בשלב זה עלינו לחלץ ממילות החוק את שלל המשמעויות המצויות במתחם האפשרויות הלשוניות ולהסיר מדרכנו את אלה הנעדרות כל עיגון לשוני. ככל שהלשון מאפשרת יותר מאפשרות פרשנית אחת, יש לבחור מבין החלופות הקיימות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק. התכלית תילמד ממקורות פנימיים כגון: מקומה של ההוראה ביחס להוראות אחרות באותו חוק, מבנהו הכללי והמטרות הקבועות בו; וממקורות חיצוניים כגון: ההיסטוריה החקיקתית והפרלמנטארית ועקרונות היסוד של השיטה (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 וההפניות שם (14.5.2012)).
9. לפרשנויות שהוצגו ניתן למצוא עיגון בלשון החוק, שאינה בהירה כדי הצורך. מחד גיסא, סעיף 197(ב) לחוק נוקט בלשון "תחילת תוקפה של תכנית" המכוונת אותנו לסעיף 119(א) לחוק הקובע את "תחילתה של תכנית". מאידך גיסא, סעיף 119(ב) לחוק מפנה במפורש לסעיף 197 לחוק, וניתן לסבור – כגישת הרשויות – כי "המועד הקובע" הקבוע בסעיף זה הוא הסדר ספציפי לעניין מרוץ ההתיישנות (ולא רק לצרכי שמאות).
10. להשקפתי, פרשנות הביניים שעליה עמדו המבקשים בבר"ם 86/12 (פרסום ברשומות + 15 ימים) אינה מתיישבת עם תכלית ההסדר. זאת, שכן כדי שנוכל לקבלה, יהיה עלינו לקבוע כי "תחילת תוקפה" של תכנית – לצורך סעיף 197 – יהיה בחלוף חמישה עשר ימים מועד הפרסום ברשומות, וזאת גם אם הפרסום בעיתון היה במועד מאוחר יותר, או אם התקיימו נסיבות אחרות שבעטיין לא נכנסה התכנית לתוקף. כלומר, מועד "כניסת התכנית לתוקף" עשוי להיקבע בשני אופנים לפי ההקשר: האחד – לצורך הגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק; והשני – לצורך דיני התכנון והבניה בכללותם (למשל, לצורך הוצאת היתר בנייה). נדמה כי מצב זה אינו רצוי, ורק יוסיף על אי הבהירות הקיימת. על כן, תצטמצם הבחירה לאחת משתיים: (1) מועד הפרסום ברשומות (פרשנות הרשויות); (2) מועד הכניסה לתוקף (פרשנות התובעים).
11. בחינת התכליות השונות העומדות בבסיס ההסדר הספציפי, כמו גם תכליות כלליות נוספות, מושכות את המהלך הפרשני לכיוונים מנוגדים, מבלי שאחת תגבר על רעותה בצורה ברורה. מן העבר האחד, יש בפרשנות הרשויות מידה רבה יותר של ודאות ובהירות בקביעת המועד האחרון להגשת התביעה, והיא מונעת סימני שאלה בהתייחס למועד הפרסום. בנוסף, קביעת "מועד קובע" אחד לכלל השאלות הקשורות בסעיף 197 לחוק – לרבות סוגיית ההתיישנות – אף היא תכלית ראויה לצורך הבהירות המשפטית. מן העבר השני, יש טעם גם בטענות התובעים כי מרוץ ההתיישנות צריך להתחיל רק במועד שבו קמה עילת התביעה המהותית, כלומר – כאשר התכנית הפוגעת נכנסת לתוקפה וניתן ליישמה בפועל. כטיעון נגדי לטיעון המדינה בדבר הבהירות המשפטית, ניתן לטעון כי גם קביעת מועד אחיד לכניסת התכנית לתוקפה (מבלי להחריג את סעיף 197 לחוק) תשרת תכלית זו.
12. נוכח הפער המצומצם בין שתי הפרשנויות האפשריות, מדובר – בסופו של יום – במחלוקת שמשמעותה מוגבלת. דא עקא, שוועדות הערר ובתי המשפט המינהליים הגיעו לפרשנויות שונות – בית המשפט אחד העדיף את פרשנות הרשויות, ואילו בית משפט אחר העדיף את הפרשנות המקלה עם התובעים. תפקידו של בית משפט זה היא להעמיד הלכה על מכונה, ולהבהיר את הערפל הנורמטיבי שנוצר במצב זה.
13. בבחירה בין שתי הפרשנויות – ואודה כי כפות המאזניים קרובות להיות מעוינות – החלטתי כי מן הראוי לאמץ את הפרשנות המקלה עם התובעים, שבה נקט בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה. אמנם, מוכן אני להניח כי הפרשנות שמציעה המדינה היא ודאית יותר, שכן מועד הפרסום ברשומות אינו יכול להיות נושא למחלוקת בין הפרט לרשות, ואילו חישוב המועד לתחילת מרוץ ההתיישנות לפי סעיף 119(א) לחוק ("בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון") – עשוי לעורר שאלות במקרי קצה. עם זאת, השיקול המכריע את הכף בעיניי – במקרה כגון זה שלפנינו – הוא העובדה שההתיישנות בתביעה לפי סעיף 197 מונעת מהפרט לקבל את הסעד לפגיעה בזכותו החוקתית לקניין. מקום שבו כפות המאזניים של המהלך הפרשני מעוינות, זכותו החוקתית של הפרט לקניין – כמו גם זכות הגישה לערכאות – מטות את הכף לטובת הפרשנות המרחיבה את זכות התביעה. הדברים אמורים ביתר שאת ביחס לתביעה לפי סעיף 197 לחוק, שבה תקופת ההתיישנות היא קצרה יותר מאשר הנורמה הכללית בדין. בצד האמור, אין צריך לומר כי ככל שהרשויות סבורות כי ראוי לקבוע כלל אחר, פתוחה לפניהן הדרך לפעול לשינוי החקיקה בהתאם.
מן הכלל אל הפרט
עע"ם 9272/11
14. התכנית הפוגעת נושא הליך זה (ג/1209) פורסמה ברשומות ביום 20.3.2008. תביעותיהם של המשיבים (יעקב ורצהייזר ואח') לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק הוגשו ביום 3.4.2011 ו-4.4.2011. לפיכך, תביעות אלה הוגשו במועד. ערעור הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז חיפה – נדחה אפוא.
בר"ם 9701/11 ובר"ם 86/12
15. התכנית הפוגעת נושא הליך זה (תמ"מ 21/3) פורסמה ברשומות ביום 12.11.2003. תביעותיהם של המבקשים הוגשו ביום 26.11.2006 ו-27.11.2006. נוכח קביעתנו העקרונית, תביעות אלה הוגשו אף הן במסגרת המועד הקבוע בחוק. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו יבוטל אפוא, ותחתיו תבוא החלטת ועדת הערר מיום 5.4.2009.
הואיל והשאלה הפרשנית לא התבררה עד היום בבית משפט זה, ישא כל צד בהוצאותיו.
ש ו פ ט
השופטת ע' ארבל:
אני מצטרפת בהסכמה לפסק דינו של חברי השופט ע' פוגלמן.
ש ו פ ט ת
השופט ח' מלצר:
אני מצטרף לפסק דינו של חברי, השופט ע' פוגלמן. עם זאת הנני מרשה לעצמי להעיר:
(א) מלכתחילה דעתי נטתה לפרשנות הביניים שהוצעה ע"י המבקשים ב-בר"מ 86/12, ואולם הצורך באחידות לגבי מועד כניסת התכנית לתוקף לצרכים שונים – הניעה אותי לתמוך בעמדת חברי.
(ב) אני מציע שנשאיר בצריך עיון את השאלה מה דינה של תכנית שקבוע בה כי תחילת תקפה לאחר זמן מעת פרסומה – לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. לכאורה אם הכלל הרגיל שנוסח בפסק דיננו זה – יחול גם על המצב האמור יתכן והזכות לתבוע עלולה לפקוע במקרה שכזה (שהוא לא שגרתי) אפילו טרם שהתכנית נכנסה לתוקף ולפיכך הסוגיה מורכבת (עיינו והשוו לדעות השונות שהובעו בסוגיות משפטיות קרובות ב-ד"נ 36/84 טייכנר נ' אייר פרנס נתיבי אוויר צרפתיים, פ"ד מ"א (1) 589 וכן לאחרונה ב-דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פ"ת (21.3.2013)).
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.
ניתן היום, י"ב בתמוז התשע"ג (20.6.2013).