המשנָה לנשיא מ' נאור:
 
1.             בפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי מרכז (השופטת א' שטמר) בת"צ 7411-07-11, אשר במסגרתו נדחתה בקשת המערער לאשר את התובענה שהגיש נגד המשיבה כתובענה ייצוגית. הטענה ביסוד הבקשה – אשר נדחתה, כאמור, בידי בית המשפט המחוזי – היא כי המשיבה גבתה היטלים בחוסר סמכות, מחמת פקיעתן של התקנות שמכוחן נגבו היטלים אלה. המערער טוען כי נפלה טעות בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי, כי היה מקום לקבוע כי ההיטלים לא נגבו כדין וכפועל יוצא מכך לקבל את בקשתו ולאשר את תובענתו כתובענה ייצוגית. אעיר כבר בתחילת הדברים כי זהו ההליך השלישי המגיע לבית משפט זה בהקשר לגביית היטלים אלה. קדמו שם העתירות בבג"ץ 6061/08 ישראלי נ' משרד החקלאות (19.8.2009) (להלן – עניין ישראליובבג"ץ 5284/10 ישראלי נ' משרד החקלאות (12.12.2010) (להלן – עניין ישראלי 2), אשר בהן יוצגו העותרים על-ידי באת-כוחו של המערער דכאן.
 
רקע נורמטיבי
 
2.             המשיבה, מועצת הצמחים, הוקמה מכוח תיקון מס' 6 לחוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973 (להלן – חוק מועצת הצמחים או החוק), שאומץ במסגרת פרק יא' בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003. המועצה מופקדת על ענפי הירקות, הפירות וההדרים. תקציבהּ ממומן באמצעות היטלים אשר היא גובה ממגדלי הצמחים. להרחבה על הרכב המועצה ועל תפקידיה ראו עניין ישראלי, פסקה 3.
 
3.             בשנת 2007 בוצעה רפורמה מקיפה בנושא גביית ההיטלים. הרפורמה אומצה בתיקון מס' 8 לחוק (חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק) תיקון מס' 8 התשס"ז-2007), אשר במסגרתו תוקן סעיף 36 בחוק. בנוסחו של סעיף 36 עובר לתיקון, היה שר החקלאות מוסמך, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים בדבר ההיטלים שתגבה המועצה. על מהותו של התיקון עמד בית משפט זה בעניין ישראלי:
 
"במסגרת [ה]תיקון… בוצעו מספר שינויים בסעיף 36 לחוק…, וביניהם העברת הסמכות לגביית היטלים מן המגדלים, שהייתה נתונה אותה העת בידי שר החקלאות ופיתוח הכפר… לידי המועצה. שינוי זה בוצע, בין היתר, עקב אימוץ מסקנותיו של דו"ח מפורט שהגישה ועדה שהוקמה על ידי שר החקלאות, מר שלום שמחון… עיקרי ההמלצות בדו"ח הועדה היו כי יש להחזיר את הסמכויות מידי שר החקלאות לידי המועצה; להגביר את כוחם של המגדלים והאוטונומיה של הועדות הענפיות; ולקצץ בהיטלי המועצה ובתקציבה" (שם, פסקה 4).
 
בנוסחו העדכני סעיף 36 קובע:
 

 

 
סעיף 36 הסמיך אפוא את המועצה לקבוע כללים שבהם ייקבע גובה ההיטל שיוטל על מגדלי הצמחים. מאז שהוקנתה לה סמכות זו, לא השתמשה בה המשיבה ולא קבעה כללים כאמור. המשיבה המשיכה לגבות היטלים ממגדלי הצמחים בהתבסס על תקנות אשר התקין שר החקלאות עובר לרפורמה (תקנות מועצת הצמחים (ייצור ושיווק) (היטלים), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות מועצת הצמחים או התקנות)). על-פי התקנות, מחושב ההיטל לפי משקל הצמחים, המינים או הזנים המגודלים, או לפי שטח הגידול (תקנות 3, 5 ו-6). שיעור ההיטל נקבע בתוספת הראשונה לתקנות ביחס לכל צמח, מין או זן. כפי שקבע בית המשפט בעניין ישראלי, תקנות אלה הותקנו "על-ידי שר החקלאות על-פי סמכותו דאז, בהתאם להמלצות דו"ח הועדה שעוגנו מאוחר יותר בתיקון מס' 8" (שם, פסקה 4). תקנות אלה הותקנו אפוא בשים לב להמלצות הוועדה ומתוך מודעות לכך שהחוק עתיד להשתנות בעת הקרובה, ועל כך עוד ארחיב בהמשך הדברים.
 
4.             אציין עוד, כי בעניין ישראלי נדחתה עתירה שהוגשה נגד חוקתיותו של תיקון זה ונקבע כי "גביית ההיטלים, המוסדרת בסעיף 36 לחוק מועצת הצמחים, נקבעה כחוק ואינה מפרה את זכויותיהם של העותרים" (שם, פסקה 27). עתירה נוספת (עניין ישראלי 2), שעסקה בנוהגה של המשיבה לקזז בין סכומים שעליה להעביר למגדלי הצמחים כשיפויי ביטוח לבין חובותיהם בגין היטלים, נדחתה על הסף.
 
תמצית הטענות
 
5.             המערער חזר בפנינו על הטענה, אשר אותה טען גם במסגרת הבקשה שהגיש לבית המשפט המחוזי לאישור התובענה כתובענה ייצוגית, כי גביית ההיטלים מכוח התקנות על-אף השינוי שהנהיגה הרפורמה בזהות הגורם המוסמך לקבוע את גובה ההיטל, לא הייתה כדין. לטענת המערער, לא זו בלבד שהתיקון העביר את הסמכות לקבוע את גובה ההיטלים למועצת הצמחים, אלא שהוא שינה גם את אופן קביעת גובה ההיטלים. בעוד שבעבר הוטל היטל קבוע (כפי שאף נקבע בתקנות), הרי שכעת עוגן גובה משתנה של היטלים, בהתאם להיקף המכירות של המגדלים. בשים לב לכך, טוען המערער כי המשך גביית ההיטלים מכוח התקנות מצוי בסתירה ישירה לתיקון, ההיטל אשר נגבה ממשיך להיות היטל קבוע והוא אינו מתחשב בהיקף המכירות של המגדלים, כנדרש.
 
6.             בית המשפט המחוזי קבע כי המשך הגבייה מכוח התקנות היה כדין, וזאת לנוכח הוראת סעיף 23 סיפא בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובעת כי עם ביטולו של חוק באמצעות חוק חדש, יחול "רצף חקיקתי" שביטויו בכך שתקנות שהותקנו מכוח החוק הקודם תמשכנה לעמוד בתוקף גם לאחר תיקון החוק, וזאת עד להחלפתן בתקנות חדשות. המערער טוען כי אין מקום להחיל את הוראת סעיף 23 סיפא בחוק הפרשנות בענייננו, בשל הסתירה הקיימת בין התקנות לבין התיקון לחוק (כמפורט בפסקה הקודמת). עוד טוען המערער כי בית המשפט המחוזי יישם באופן שגוי את מבחני הפסיקה לתחולתו של סעיף 23 סיפא.
 
7.             למערער טענות נוספות. הוא מלין על כך שבמשך למעלה משש שנים לא השתמשה המועצה בסמכותה ולא קבעה כללים. עוד טוען הוא נגד קביעתו של בית המשפט המחוזי, אשר קיבל את טענת המשיבה כי נחוץ תיקון של סעיף 36 בנוגע לאופן חישוב ההיטל ומשיתוקן הסעיף – תיקון המצוי "בקנה" – ייקבעו הכללים כנדרש.
 
8.             עיינתי בפסק הדין של בית המשפט במחוזי, בטענות המערער ובצרופות הרבות להודעת הערעור, וכן בתגובת המשיבה על צרופותיה. נתתי דעתי לטיעונים על-פה. אני סבורה כי דין הערעור להידחות וכי אין מקום להתערב בהחלטתו של בית המשפט המחוזי לדחות את הבקשה לאשר את התובענה כתובענה ייצוגית.
 
סעיף 23 בחוק הפרשנות ודוקטרינת הרצף החקיקתי
 
9.             סעיף 23 סיפא בחוק הפרשנות מעגן את דוקטרינת הרצף החקיקתי. הרציונל ביסוד הסעיף הוא למנוע יצירת "ואקום חקיקתי" בתקופה שבין חקיקת חוק המבטל חוק קודם ועד להתקנת תקנות מכוח החוק המבטל. על כן נקבע כי תקנות שהותקנו מכוח החוק הקודם תמשכנה לעמוד בתוקף בתקופה זו.
 

 

 
פסק הדין המנחה לעניין פרשנותו של סעיף 23 סיפא הוא רע"פ 8135/07 גורן נ' מדינת ישראל (11.2.2009) (להלן – עניין גורן), שם הטעים השופט א' רובינשטיין כי הסעיף "קובע חזקה פרשנית… בדבר האופן בו מבקש חיקוק חדש להשתלב במאגר הנורמטיבי הקיים… מדובר בעיקרון פרשני שמטרתו לסייע בזיהוי כוונתו של החיקוק החדש ביחס לפעולות שבוצעו על יסוד החוק המוחלף… קרי, הכלל הוא שהתקנות והמינויים 'יעמדו בתקפם', החריג הוא בטלות התקנות – והשאלה היא שאלה פרשנית." (שם, פסקה כ"ח; ההדגשות במקור – מ.נ.).
 
10.          המקרים שבהם נדון בבית משפט זה סעיף 23 סיפא הם ספורים, והם נסקרו בעניין גורן הנ"ל. עיון בהם חושף כי ככל שלא עולה כוונה מפורשת או משתמעת של המחוקק לבטל את התקנות הישנות במסגרת החוק המחליף / המתקן – הן תמשכנה לעמוד בתוקפן מכוח סעיף זה (שם, פסקה ל'; ע"א 345/03 רייכרט נ' יורשי המנוח משה שמש ז"ל, פסקה 50 בפסק-דינו של השופט י' עדיאל(7.6.07); צ' כהן "תובענות ייצוגיות על-פי חוק החברות" שערי משפט ד' (תשס"ה) 96). "גם במקרים [ש]בהם החוק החדש קובע מפורשות מנגנון חדש להתקנות תקנות – אלא שיש צורך מעשילהשאיר את התקנות הקודמות בתוקף עד לסיום הליכי התקנתן" של התקנות החדשות, הותרו התקנות הקודמות בתוקפן (עניין גורן, פסקה ל', המתייחס לפסק דיני בבג"ץ 8131/05 לשכת המסחר ת"א/ חטיבת קופות הגמל נ' שר האוצר (26.12.2005) (להלן – עניין לשכת המסחר)).
 
11.          אני סבורה שיישומו של סעיף 23 סיפא בחוק הפרשנות לענייננו, ובעיקר של הרציונל העומד ביסודו, מוביל לתוצאה שהתקנות נותרו בתוקפן. ראשית, החוק המתקן לא הורה על ביטול התקנות (השוו: עניין גורן, פסקה ל"ד) ואף לא קבע הוראות מעבר (פסקה 13 בפסק דינו של בית המשפט המחוזי). למעשה, התקנות הותקנו בחודש מרץ 2007. ביום 20.11.2006 פורסם דוח של ועדה ממשלתית בנושא מועצת הצמחים, אשר היווה את הבסיס לתיקון החוק שבענייננו. כלומר, בעת התקנת התקנות היה ידוע כבר שתיקון החוק צפוי במהרה (הצעת החוק פורסמה כשלושה חודשים לאחר מכן – ראו הצעת חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק) (תיקון מס' 8), התשס"ז-2007 מיום 6.6.2007) ולמרות זאת בחר השר להתקין את התקנות. וכך בעת חקיקת החוק החדש, בחר המחוקק במפורש לא לבטל, לעת עתה, את התקנות הקיימות או לקבוע הוראת מעבר. בפסק-דיני בעניין לשכת המסחר קיבלתי את טענת המשיבים כי "כשהמחוקק הראשי חוקק את החוק הוא ידע על התקנות, ויכול היה לבטלן, כולן או מקצתן, במסגרת החוק," אולם הוא לא עשה כן ובחירתו מצביעה על כוונתו המפורשת. וכך קבעתי:
 
"[זוהי] תשובה מוחצת לטענה… באי ביטולן של התקנות על ידי המחוקק הראשי… יש, בנסיבות הענין, משום אישורן מחדש" (שם, פסקה 14).
 
כוחם של דברים אלה יפה גם לענייננו.
 
             שנית, וכפי שקבע בית המשפט המחוזי, אין בשוני בזהות הגורם בעל הסמכות להתקין תקנות כדי להצביע על כך שהתקנות הקודמות מאבדות את תוקפן. לא אחת עוברות סמכויות התקנת התקנות מגורם לגורם, והפסיקה לא ראתה בעניין זה כשולל את תחולתו של סעיף 23 סיפא (השוו: עניין גורן, פסקה כ"ד; ע"פ (חיפה) 505/99 שליט נ' מדינת ישראל, פסקה 5 (21.2.1999)).
 
             ולבסוף, תכלית התקנות, כמו גם תכלית הכללים שאותם צריכה מועצת הצמחים לקבוע, היא גביית היטלים. ההיטלים נועדו לממן את פעילות המועצה (ראו: עניין ישראלי, פסקה 22). בשים לב לתכלית זו, אין כל היגיון בפרשנות שעל-פיה עד לקביעת כללים לא תוכל המועצה לגבות היטלים כלל, תוצאה אשר תוביל, מניה וביה, לכך שלא יהיו בידי המועצה מקורות תקציביים למימון פעילותה. הדבר מעיד על כוונת  המחוקק להותיר את התקנות בתוקפן.
 
12.          המערער הסתמך בערעורו על פסקי הדין של בית משפט זה בבג"ץ 28/94 צרפתי נ' שר הבריאות, פ"ד מט(3) 804 (1995) (להלן – עניין צרפתי) ובבג"ץ 2557/05 מטה הרוב נ' משטרת ישראל, פ"ד סב(1) 200 (2006) (להלן – עניין מטה הרוב), שבהם נקבע – כך טוען המערער – כי מששונה חוק, לא רשאי השר להמשיך לפעול מכוח התקנות שהתקין על-פי נוסחו הקודם של החוק. דא עקא, שפסקי-דין אלה לא עסקו כלל בתחולתו של סעיף 23 סיפא לחוק הפרשנות במפורש וקביעותיהם היו על רקע נסיבות ייחודיות שמהן עלה במפורש כי המחוקק לא הותיר את התקנות הקודמות בתוקף. כך, בעניין צרפתי הוכפפה סמכות התקנת התקנות בתיקון לחוק לאישורה של ועדת הכנסת, ולאור זאת קבע בית משפט זה כי הכרה בתוקפן של תקנות ישנות שלא אושרו על-ידי ועדת הכנסת תחתור תחת כוונתו המפורשת של המחוקק (שם, בעמ' 817-815). בדומה, בעניין מטה הרוב כלל החוק הוראות מעבר שהתייחסו באופן ישיר לתוקפן של התקנות הקודמות (שם, פסקה 19).
 
13.          זאת ועוד: סמכות הגבייה מקורה בסעיף 36 לחוק מועצת הצמחים ולא בתקנות, אשר נועדו לקבוע רק את גובה ההיטל. אולם, בסעיף 36 נקבע רף מינימום ורף מקסימום והמשיבה, לנוכח מגבלות אלה, גבתה היטל בגובה של כמחצית בלבד מהתקרה (סעיף 33 בתגובת המשיבה). המשיבה, כמובן, הייתה יכולה להגדיל את גובה ההיטל במסגרת הכללים לכשתקבע אותם, אולם המשיבה לא השתמשה בסמכותה זו, מה שפועל במידה מסוימת לטובת מגדלי הצמחים. אני סבורה שנסיבות עובדתיות אלה יש בהן כדי להקהות קמעא את העוקץ של ההליכים שבפנינו. הגם שמן הראוי היה שהמשיבה תפעיל את סמכותה ולא תשתהה שנים ארוכות, הרי שפגיעה במגדלי הצמחים לא נגרמה מכך.
 
14.          אשר לטענותיו של המערער באשר לכך שהמשיבה לא הפעילה את סמכותה ולא קבעה כללים, הרי שמקומן של טענות אלה אינו בהליך שבו נטען כי התקנות בטלות, אלא, אם בכלל, בהגשת עתירה כנגד המועצה שבה יתבקש לחייבה בהתקנת כללים. לכל הדעות חלף זמן ניכר מאז תחילת החוק המתקן – וכללים – אין. באמור אין כדי לחוות דעה בשאלה אם יש מקום לחייב את המשיבה בהתקנת כללים. בהקשר זה, יש לציין כי לעמדת המשיבה – שנתקבלה על-ידי בית המשפט המחוזי – החוק המתקן אינו ניתן כלל ליישום. אין באפשרותהּ – כך טענה – לקבוע כללים כנדרש, הואיל ואין בידיה הנתונים הנדרשים באשר לפדיון המכירה, אשר על בסיסו עליה לחשב את ההיטל (סעיף 36(א)(1) בחוק), ומשכך החל תהליך לתקן את חוק מועצת הצמחים (ראו הצעת חוק מועצת הצמחים (תיקון מס' 10), התשע"ג-2012). בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי "מן ההכרח לתקן את החוק כדי ליצור מכנה משותף בין תקרת ההיטל, שנקבעה במונחי פדיון, לבין ההיטל עצמו שנקבע במונחי שטח או משקל." כן הוצעו תיקונים נוספים על מנת להפוך את גביית ההיטל לפי עקרונות אלה לישימה. עוד הוצע כי "כללים ראשונים לפי סעיף 36(א) ייקבעו בתוך שישה חודשים מיום תחילתו של חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק) (תיקון מס' 10), התשע"ג-2012." מכאן, שעל-אף השיהוי הרב בהתנהלותה של המשיבה, דומה כי יש אור בקצה המנהרה ויותקנו על ידה כללים. אולם, וזה העיקר לענייננו: במסגרת התובענה הייצוגית שאישורהּ מתבקש טוען המערער כי התקנות אינן בתוקף ומשכך אין בסיס חוקי לגביה. אף אם נאמר – במבט צופה פני עתיד – שיש לחייב את המשיבה להתקין כללים, אין פירוש הדברים שהגבייה שנעשתה מכוח התקנות היתה שלא כדין. אילו הוגשה עתירה לחייב התקנת כללים, הרי שחיוב להתקין כללים היה נעשה באופן הצופה פני עתיד. על כן גם אם אניח שבהליך משפטי אחר – אילו היה מתבקש סעד שכזה – היתה המועצה מחוייבת להתקין כללים, עדיין אין בכך כדי ליצור עילת תביעה בגין הגביה שנעשתה לפי הכללים.
 
15.           פועלו של סעיף 23 הוא להכשיר את המשך השימוש בתקנות. אף אם ראוי לעבור תוך פרק זמן קצר משמעותית לכללים שתתקין המועצה, אין הדבר הופך את התקנות לבטלות מאליהן. לנוכח כל האמור אין גם מקום לאשר את התובענה הייצוגית.
 
16.          אציע אפוא לחבריי לדחות את הערעור. לנוכח אי התקנת כללים לא יהיה צו להוצאות.
 
המשנָה לנשיא
 
השופט י' דנציגר:
 
           אני מסכים.
 
ש ו פ ט
 
השופט א' שהם:
 
           אני מסכים.
 
ש ו פ ט
 
 
           הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.
 
           ניתן היום, ‏י"ב באייר התשע"ד (‏12.5.2014).