| לפני: | כבוד השופט ע' פוגלמן | | | כבוד השופטת ד' ברק-ארז | | | כבוד השופט מ' מזוז |
| המבקשת בבר"ם 991/16: | אפריקה ישראל להשקעות בע"מ |
| המבקשים בבר"ם 5254/16 והמשיבים בבר"ם 991/16: |
1. עיריית תל אביב-יפו | | | 2. מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו |
| המשיבה בבר"ם 5254/16: | בית ארלוזורוב חברה בע"מ |
| המבקש להצטרף להליך: | איגוד לשכות המסחר |
| בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת א' לוי) בעמ"נ 46446-05-15 מיום 5.1.2016; ובקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) בעמ"נ 55466-01-15 מיום 8.2.2016 |
| תאריך הישיבה: | ב' בסיון התשע"ח | (16.5.2018) |
| בשם המבקשת בבר"ם 991/16: |
עו"ד ארז גבע; עו"ד אלכס כץ |
| בשם המבקשים בבר"ם 5254/16 והמשיבים בבר"ם 991/16: |
עו"ד ענבל בשן; עו"ד ויוי משולם קור; עו"ד הראלה אברהם-אוזן; עו"ד דנה וייס |
| בשם המשיבה בבר"ם 5254/16: |
עו"ד אסף גל; עו"ד עופר ורד |
| בשם המבקש להצטרף להליך: | עו"ד עדי מוסקוביץ |
| בשם היועץ המשפטי לממשלה: |
עו"ד ליאורה וייס-בנסקי |
השופט ע' פוגלמן:
כיצד יסווג נכס ריק לצרכי ארנונה? האם על פי הייעוד התכנוני התואם את התכנית החלה על הנכס או על פי זה התואם את השימושים המותרים בהיתר הבנייה? זו השאלה העומדת להכרעה בבקשות שלפנינו. הבקשות נשמעו יחדיו נוכח השאלה המשותפת המתעוררת בהן, והוחלט לדון בבקשות כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה.
תמצית העובדות וההליכים קודמים בבר"ם 991/16
- במוקד הבקשה בבר"ם 991/16 שאלת סיווגם לצרכי ארנונה של שני נכסים ריקים ב"בית אפריקה ישראל" שבתל אביב-יפו (להלן: הבניין) המוחזקים על ידי המבקשת, אפריקה ישראל להשקעות בע"מ (להלן: אפריקה ישראל ונכסי אפריקה ישראל). על הבניין חלה תכנית מתאר מספר 2198ד "בית אפריקה ישראל" (2001) (להלן: תכנית בית אפריקה ישראל) שבגדרה יועדה הקרקע, בין היתר, ל"משרדים" וניתנה גם "אופציה למגורים" בתנאים שייקבעו על ידי הוועדה המקומית. בשנת 1998 הוצא לבניין היתר בניה המתיר את הקמתו של בניין משרדים בן 17 קומות (היתר בניה 4-981226 של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו מיום 24.12.1998). ההיתר מתיר לבנות קומות משרדים, מחסנים, חניונים ומתקני תשתית נוספים של הבניין.
- אפריקה ישראל קיבלה את החזקה בנכסים ביום 16.7.2012. ב-6 החודשים הראשונים נהנתה אפריקה ישראל מפטור מתשלום ארנונה בגין הנכסים בשל היותם נכסים ריקים. זאת, מכוח תקנה 13 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות ההנחות; פטור לנכס ריק) וסעיף 1.5.1 לצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2013. בתום תקופת הפטור סווגו הנכסים בסיווג "בניינים שאינם משמשים למגורים" וחיובם בארנונה נקבע בהתאם. אפריקה ישראל הגישה השגה על הסיווג האמור וזו נדחתה על ידי המשיב 1 בבר"ם 991/16 והמבקש 2 בבר"ם 5254/16, הוא מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו (להלן: מנהל הארנונה). על החלטה זו הגישה אפריקה ישראל ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר). בדיון לפני ועדת הערר מיקדו הצדדים טענותיהם בשאלת קביעת סיווג הנכסים הזול ביותר. אפריקה ישראל טענה כי יש לבחור בסיווג הזול ביותר התואם את הייעודים המותרים על פי תכנית בית אפריקה ישראל, הוא סיווג מגורים. מנגד טען מנהל הארנונה כי יש לסווג את הנכסים על פי השימוש הזול ביותר המותר בהיתר הבנייה, הוא הסיווג השיורי "בניינים שאינם משמשים למגורים" כאמור לעיל. ועדת הערר קיבלה את ערר אפריקה ישראל. נקבע כי על פי פסיקת בית משפט זה, יש לסווג את הנכס לפי הייעוד התכנוני הזול ביותר המותר על פי דין; וכי הגדרה זו כוללת הן שימושים המותרים על פי התכנית, הן שימושים שהותרו בהיתר. ועדת הערר הטעימה כי מטרת הכלל בדבר הסיווג הזול ביותר היא התחשבות בנישום שאינו מפיק הנאה כלכלית מן הנכס; וכי צמצום גדר אפשרויות הסיווג לשימושים המותרים על פי היתר הבנייה יוביל לכך שבדרך כלל תיוותר אפשרות סיווג אחת. בהמשך נקבע כי ניתן לראות בסיווג "מגורים" ככזה המותר על פי התכנית החלה; וכי יש לסווג את הנכסים בהתאם לסיווג זה.
- מנהל הארנונה ערער על החלטת ועדת הערר האמורה. ביום 5.1.2016 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת א' לוי) את הערעור. נפסק כי סיווג נכס לצרכי ארנונה יכול להיעשות רק על פי השימוש החוקי המותר באותו הנכס; וכי לפי דיני התכנון והבנייה, משהוצא היתר בניה לנכס, השימושים החוקיים הם רק אלה שהוגדרו בהיתר. על כך הוסף כי בנסיבות העניין, ממילא אין מקום לסווג את הנכס לפי סיווג "מגורים" שכן על פי תכנית בית אפריקה ישראל ניתנה רק "אופציה" למגורים שהותנתה בתנאים שונים; ומאחר ששימוש למגורים הוא מנותק לחלוטין מהנכסים. נוכח האמור, נקבע כי יש לסווג את הנכסים על פי הסיווג השיורי.
תמצית העובדות וההליכים הקודמים בבר"ם 5254/16
- במוקד הבקשה בבר"ם 5254/16 נכס ריק בעיר תל אביב-יפו המצוי בחזקת המשיבה, בית ארלוזורוב חברה בע"מ (להלן: בית ארלוזורוב ונכס בית ארלוזורוב). בשנת 1954, פורסמה תכנית מפורטת מספר תגפ/333 "שיכון אנשי צבא קבע ליד הדר-יוסף" (1954) שחלה על הנכס האמור (להלן: תכנית הדר יוסף). בתכנית נקבע כי השימושים המותרים בנכס הם "חנויות"; "בתי-קפה"; "משרדים"; "בנקים"; "מכבסות"; "בתי-מרקחת"; "בתי-קולנוע"; "מועדונים"; ו"אולמי התכנסות ואולמי תערוכות". ב"רישיון מס' 342" שניתן לנכס ביום 30.6.1954, בחתימת יושב ראש הוועדה המקומית לבנין ולבנין ערים (כפי כינויה בזמן הרלבנטי לפני חקיקת חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה)) ומהנדס העיר, שהוא היתר הבנייה בענייננו, צוין כי הותרה הקמת "מועדון בן קומה אחת, המכיל: אולם, 2 חדרים וח"ש וגדר". יוער כי על פי החומר המצוי לפניי, שימש הנכס בעבר כאולם התכנסות למפלגת העבודה וכמועדון מפא"י.
- לאחר תום תקופת הפטור לנכס ריק, חויב נכס בית ארלוזורוב בארנונה עבור השנים 2014-2013 לפי הסיווג השיורי "בנינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים שירותים ומסחר". השגה שהגישה בית ארלוזורוב בין היתר בנוגע לעניין זה נדחתה על ידי מנהל הארנונה ולפיכך הוגש ערר. בדומה למתואר לעיל בנוגע לנכסי אפריקה ישראל, אף בנוגע לנכס בית ארלוזורוב התמקדו הצדדים בשאלה אם יש לחייב את הנכס הריק לפי השימוש הזול ביותר הקבוע בתכנית הדר יוסף או זה הקבוע ברישיון. ביום 22.10.2014 קבעה ועדת הערר כי אף אם תתקבל טענת בית ארלוזורוב שלצורך סיווג הנכס יש לבחון את השימושים המופיעים בתכנית, הרי שזו לא הוכיחה כי קיים סיווג רלוונטי לענייננו. בעניין זה הוטעם כי סיווג "מועדונים" שאליו עתרה בית ארלוזורוב אינו סיווג קיים בצו הארנונה; וכי לא הוכחה התאמת הנכס לסיווגים אחרים שנטענו. לפיכך נקבע כי אין להתערב בהחלטת מנהל הארנונה שלפיה יש לסווג את הנכס על פי הסיווג השיורי "מבנים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים שירותים ומסחר", בהתאם לאמור ברישיון ולשאר הראיות שהוצגו.
- ביום 8.2.2016 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) באופן חלקי את הערעור שהגישה בית ארלוזורוב על החלטתה האמורה של ועדת הערר. נקבע, כי כדי לקבוע את סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה, יש לבחון את "השימוש האפשרי החוקי" הנלמד, בין היתר, מהנורמות התכנוניות החלות על הנכס, ממצבו הפיסי, מהשימוש האחרון שנעשה בו וממאפייניו. אשר לייעוד התכנוני, נקבע כי זה יכול להילמד הן מהתכנית, הן מהיתר הבנייה. בהקשר זה צוין כי לא כל שימוש תיאורטי המותר על פי התכנית יתאים לסיווג הנכס לצרכי ארנונה, שכן נדרשת זיקה בין מאפייניו הפיזיים של הנכס לבין סיווגו לצרכי ארנונה. נקבע, כי על בסיס האמור יש לבחור את הסיווג הזול ביותר הקיים בצו הארנונה הרלוונטי. אשר לנכס בית ארלוזורוב, בית המשפט קבע כי אין לפניו ראיות אשר למצבו הפיסי של הנכס; וכי בכל הנוגע למצב התכנוני, הרי שהייעוד "מועדון" שנקבע ברישיון אינו מופיע בצו הארנונה הרלוונטי. עוד נקבע כי בית ארלוזורוב לא עמדה בנטל להוכיח את טענותיה בדבר התאמת הנכס לסיווגים אולם תיאטרון, בית קולנוע, מרכז ספורט או אולם ריקודים. משכך, הורה בית המשפט על חיוב הנכס בארנונה לפי סיווג "מחסנים", לאחר שנקבע כי שימוש בנכס כמחסן הוא שימוש לוואי המתאים לשימוש המסחרי שהותר בתכנית; וכי הנכס יכול מבחינה פיזית לשמש מחסן.
טענות הצדדים
- אפריקה ישראל, היא המבקשת בבר"ם 991/16, טוענת כי יש לחייב נכס ריק בארנונה על פי ה"ייעוד התכנוני" הזול ביותר; וכי לפי חוק התכנון והבניה ייעוד תכנוני הוא ייעוד כללי של השטח הנקבע בתכניות השונות החלות על הנכס. זאת, בשונה מהיתר הבנייה שאינו קובע "ייעוד תכנוני" כי אם "שימוש" מותר בנכס. לפיכך, לדבריה, יש לבחור בסיווג הזול ביותר התואם את התכנית החלה. עוד נטען כי פנייה להיתר הבנייה לצורך קביעת סיווגו של הנכס מצמצמת יתר על המידה את אפשרויות הסיווג הקיימות נוכח אופיו של ההיתר כמתיר שימוש פרטני. אשר לענייננו, נטען כי שגה בית המשפט שלא סיווג את הנכס על פי הסיווג האפשרי הזול ביותר על פי התכנית, הוא סיווג "מגורים".
- בית ארלוזורוב, היא המשיבה בבר"ם 5254/16, מצטרפת בעיקרם של דברים לטענות אפריקה ישראל וסומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים שניתן בעניינה. גם לדידה בעת בחינת סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה יש להתחשב הן בשימושים הקבועים בהיתר, הן בשימושים שהותרו בתכנית שחלה עליו. לדבריה, סיווג נכס ריק על פי ההיתר יוביל למצב שבו נישומים ייאלצו להגיש בקשות לשימוש חורג מהיתר רק כדי שהנכס שבחזקתם יחויב בארנונה בתעריף נמוך יותר. בנוסף, נטען כי חרף הטענה שבחינת התכנית החלה על הנכס תחייב את מנהל הארנונה להפעיל שיקול דעת תכנוני, הרי שממילא סיווגו של נכס ריק מחייב פרשנות של היתר הבנייה, שאף הוא נורמה תכנונית.
- לעמדתם של מנהל הארנונה ועיריית תל אביב-יפו, הם המשיבים בבר"ם 991/16 והמבקשים בבר"ם 5254/16, כאשר קיים היתר בנייה, הוא בלבד מגדיר את השימושים החוקיים המותרים בנכס שכן על פי דיני התכנון והבניה, שימוש שלא הותר בהיתר – אף אם הוא שימוש אפשרי על פי התכנית – אינו שימוש חוקי בנכס. מכאן, מובן כי אין לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה על פי שימוש לא חוקי, אף אם מדובר בשימוש רעיוני בלבד. עוד נטען כי קביעה שלפיה סיווגו של נכס ריק ייעשה על פי התכנית תחייב את מנהל הארנונה וועדות הערר לעסוק בנושאים תכנונים, חרף העובדה שאינם מומחים לנושאים אלה. על כך הוסף כי מפסיקת בית משפט זה עולה אמנם כי יש להקל את נטל הארנונה על מחזיקים בנכסים ריקים שאינם מפיקים תועלת כלכלית מנכסים אלה. ברם, שיקול זה אינו חזות הכל ונפסק גם כי יש לסווג את הנכס באופן התואם את ייעודו התכנוני החוקי על פי דיני התכנון והבנייה.
לגופם של דברים נטען כי לגבי נכסי אפריקה ישראל היתר הבנייה, שניתן לבקשת אפריקה ישראל, הוא להקמת בניין משרדים; וכי בתכנית הרלוונטית ניתנה רק "אופציה" למגורים הכפופה לשיקול דעת מוסדות התכנון. על כך הוסף כי ממילא גם מבחינה פיזית לא מתאימים הנכסים למגורים. אשר לנכס בית ארלוזורוב נטען כי גם אם תתקבל העמדה שלפיה יש לבחון את סיווג הנכס לפי התכנית, הרי שאף התכנית עצמה לא מתירה לעשות בנכס בית ארלוזורוב שימוש כמחסן; וכי הסיווג השיורי שבו סווג הנכס הוא הסיווג הרלוונטי היחיד בעניינו.
עמדת היועץ המשפטי לממשלה
- ביום 1.3.2016 הוריתי על קבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם: היועץ) בבר"ם 991/16 בעניינה של אפריקה ישראל. ביום 10.10.2016 הוחלט כי ההכרעה בבר"ם 5254/16 בעניין בית ארלוזורוב תידחה עד לאחר קבלת עמדת היועץ נוכח הסוגיה הזהה שמתעוררת בשתי הבקשות. בתמצית, עמדת היועץ היא כי השימוש או הייעוד התכנוני החוקי שלפיו יש לסווג נכסים ריקים לצורך חיובם בארנונה הוא זה שנקבע בהיתר הבנייה הספציפי שניתן לנכס, שכן הוא בלבד מגדיר את השימושים המותרים על פי דין בנכס. לעמדת היועץ, אין די בכך שבתכנית מתאר או בתכנית מפורטת קיימת אפשרות עקרונית לשימושים נוספים בנכס כדי להפוך שימושים אלה לשימושים אפשריים וחוקיים בנכס המסוים. היועץ מדגיש כי ככלל, על פי דיני הארנונה, נכס יסווג בהתאם לשימוש הנעשה בו. ואולם, כשעסקינן בנכס ריק שלא נעשה בו שימוש בפועל, ובחלוף תקופת הפטור המותרת על פי דין, הרי שנקבע בפסיקת בית משפט זה כי יש לסווגו בשימוש המותר בו על פי דין. לעמדת היועץ, הגם שבפסיקה לא התחדדה השאלה אם השימוש המותר על פי דין מוגבל לשימושים שהותרו בהיתר הבנייה או שמא כולל הוא גם את השימושים המותרים בתכנית, הרי שיש לפרש מונח זה, ומונחים דומים שננקטו בפסיקה בהקשר זה, באופן העולה בקנה אחד עם דיני התכנון והבנייה. לעניין זה נטען כי דיני התכנון והבנייה מורים ששימוש בבניין החורג מהוראות ההיתר הוא שימוש אסור על פי דין, גם אם השימוש הותר בתכנית. בנוסף, היועץ הדגיש כי סיווג נכס ריק בהתאם לתכניות החלות עליו מחייבת הפעלת שיקול דעת תכנוני שעליו אמונות רשויות התכנון ולא מנהל הארנונה, שאינו נדרש עת נבחן סיווג הנכס על פי היתר הבנייה שחל עליו. בנוגע לעניין אפריקה ישראל, ציין היועץ כי בתכנית קיימת אמנם אפשרות עקרונית למגורים, אך זו מותנית בתנאים שייקבעו על ידי הוועדה המקומית. כל עוד תנאים כגון אלו לא הוגדרו, הרי שאף אם ייקבע שיש לסווג נכס ריק על פי התכנית, מגורים אינם בבחינת "ייעוד תכנוני חוקי" רלוונטי לנכסי אפריקה ישראל. לפיכך סבור היועץ כי יש לסווג את הנכסים לפי שימוש "משרדים", שהוא השימוש החוקי היחיד המותר בבניין, כפי שנקבע בהיתר.
- עוד הובאה לעיוננו עמדת המבקש להצטרף להליך, איגוד לשכות המסחר (להלן: האיגוד). האיגוד סבור כי מיסוי נכס ריק בדומה לנכס פעיל אינה סבירה; כי הנכס הריק אינו עושה שימוש במשאבי העירייה שבגינם מוטל חיוב בארנונה; וכי חיוב הנכסים הריקים בארנונה יוצר תמריץ לבעלי הנכסים להזיק לנכסיהם כך שיקבלו את הפטור מארנונה הניתן לנכסים שאינם ראויים לשימוש (לפי סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות)). על כך הוסף כי שימוש חורג מהיתר בהתאם לתכנית ניתן בנקל; וכי קבלת עמדת מנהל הארנונה, עיריית תל אביב-יפו והיועץ המשפטי לממשלה תביא להצפת רשויות התכנון בבקשות לשימוש חורג של בעלי נכסים ריקים.
כפי שצוין ברישת הדברים, הוחלט לדון בבקשות למתן רשות ערעור כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה.
דיון והכרעה
- כידוע, הארנונה הכללית משמשת מקור למימון פעילות השלטון המקומי, וההצדקה לגבייתה היא הנאת הנישום מהשירותים שמספקת העירייה לנכסים שבחזקתו (ראו, מני רבים, בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001); ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (2001)). הסמכות לגביית ארנונה על ידי הרשות המקומית קבועה כיום בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). סעיף 8 לחוק ההסדרים מורה כי יש לחשב את הארנונה בהתאם "לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו" ובתקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים) מוגדר "סיווג נכס" כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". בעניין זה נקבע בפסיקתנו לא אחת כי יש לסווג נכס לצרכי ארנונה על פי השימוש שנעשה בו בפועל (ראו, למשל, עע"ם 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ, פסקה 32 (13.9.2017); ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 13 (9.2.2003)). לפיכך, ככלל, יש לחייב נכס בארנונה בהתאם לסיווג בצו הארנונה המיטיב לבטא את השימוש שנעשה בו (בר"ם 3058/16 מנהל הארנונה במועצה מקומית בנימינה-גבעת עדה נ' אפרת שותפות ליצור ושיווק אפרוחי פיטום, פסקה 14 (28.3.2017)).
- כאמור לעיל, במוקד הערעורים שלפנינו שאלת סיווגם לצרכי ארנונה של נכסים ריקים. על פי תקנה 13 לתקנות ההנחות, רשאית רשות מקומית לפטור נכס ריק מתשלום ארנונה למשך 6 חודשים; ולאחר מכן, ועד לתקופה של שלוש שנים מהיום שבו הפך הנכס לריק, רשאית הרשות לתת הנחות בשיעורים שנקבעו בתקנה. בחלוף התקופה האמורה, יחויב הנכס הריק בארנונה בדומה לנכס פעיל. חיוב זה נעשה הגם שלכאורה המחזיק לא מפיק הנאה משירותי העירייה, שהיא כאמור ההצדקה הבסיסית לגביית הארנונה. בעניין חברת מצות (שדן ב"גלגולו" הקודם של ההסדר שעניינו היה חיוב נכס ריק בארנונה שהיה קבוע בפקודת העיריות; ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מו(4) 778 (1992) (להלן: עניין חברת מצות)) הובהר כי הטעם המרכזי לכך הוא הרצון לתמרץ מחזיקי נכסים ריקים לעשות בהם שימוש בנכסיהם או למכרם, באופן שיביא לניצולם המיטבי של הנכסים (שם, בעמ' 783; ראו גם ירון דיין מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית 156 (2004); הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית 708 (2001) (להלן: ארנונה עירונית); והשוו להוראת השעה בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ק"ת 7328, 510 (2014) שלפיה דירת מגורים שלא נעשה בה שימוש חויבה בתעריף מזערי גבוה יותר מהתעריף המזערי הקבוע לדירות ששימשו למגורים, בעניין זה ראו גם פרוטוקול ישיבה מס' 234 של ועדת הכספים, הכנסת ה-19 (9.12.2013)). טעם נוסף שהובא בעניין חברת מצות הוא שחיוב נכס ריק בארנונה מבטא את העובדה כי גם מחזיק בנכס ריק נהנה במידה מסוימת משירותי העירייה כגון תשתית, ניקיון ותאורה (שם, בעמ' 785).
סיווג נכס ריק לצרכי ארנונה
- לאחר שעמדתי על תכליות חיוב נכס ריק בארנונה, אעבור לסקור את הפסיקה בעניין סיווגו. כזכור, בגדרם של דיני הארנונה, נכס מסווג בהתאם לשימוש שנעשה בו בפועל. מטבע הדברים, מאחר שבנכס ריק לא מתקיימת פעילות, אין במבחן השימוש בפועל כדי לסייע בידי הרשות לצורך הכרעה בדבר סיווגו המתאים של הנכס. עמדה על כך השופטת ע' ארבל בעניין חלקה 6 בציינה:
"המבחן העיקרי לצורך סיווג נכס וקביעת תעריפי הארנונה שבו יחויב הוא מבחן השימוש בפועל שנעשה בו. עם זאת, כאשר הנכס עומד ריק, מבחן השימוש בפועל אינו יכול להועיל" (עע"ם 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 17 (4.9.2012) (להלן: עניין חלקה 6)).
- על רקע זה, נדרש בית משפט זה במספר הזדמנויות לשאלת סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה. תחילה, בגדרו של עניין סלומון נדון עניינם של מבנים ריקים שהוקמו על קרקע שייעודה חקלאי, אך השימוש שנעשה במבנים היה שימוש חורג לצרכי מלאכה ותעשייה (בר"ם 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז(5) 302 (2003) (להלן: עניין סלומון)). ברבות הימים הופסקה הפעילות במבנים, אך גם לאחר נטישתם חויבו הם בארנונה על פי השימוש האחרון שנעשה בהם טרם פונו. הנישום באותו עניין טען כי הואיל והנכסים עומדים ריקים ומזה זמן רב אינם משמשים עוד למלאכה ולתעשייה, יש לחייבם בהתאם לייעודה החקלאי של הקרקע ולא על פי השימוש האחרון כאמור. בית משפט זה קיבל את הטענה וקבע כי בנסיבות המקרה, בהיעדר שימוש כלשהו בנכס, וכאשר אין מדובר במבנים אשר "מעצם מהותם יכולים לשמש אך ורק לצרכים הנוגדים את הייעוד התכנוני-חוקי של המקרקעין" (שם, בעמ' 308), יש לסווג את הנכסים בהתאם לייעודם התכנוני ולא על פי השימוש הקודם שנעשה בהם.
עולה כי בעניין סלומון נקבע הכלל הבסיסי שלפיו נכס ריק יסווג על פי ייעודו התכנוני.
- בהמשך, בפרשת תנופורט, אגב דחייה של בקשת רשות לערער התייחסה השופטת (כתוארה אז) מ' נאור לעניין סלומון וציינה כי:
ב-בר"ם סלומון ייעודו התכנוני של הנכס היה אחד, אולם בפועל שימש הנכס בעבר לשימושים חורגים אחרים. השאלה שעלתה היתה האם כאשר הנכס עומד ריק יש לסווגו לפי ייעודו המקורי או לפי השימוש הקודם שנעשה בו. בית המשפט קבע כי במצב דברים כזה יש לסווג את הנכס לפי ייעודו התכנוני המקורי כיוון שהתעריף של סיווג זה נמוך יותר ומשלא מופק יותר הרווח הכלכלי שנבע מהשימוש הקודם אין הצדקה לחייב את הנכס לפי שימוש זה. פרשה זו עסקה במצב בו היו שני סיווגים אפשריים מבחינת הדין. גם פסקי הדין של בתי המשפט לעניינים מנהליים עסקו במצבים דומים וקבעו כי יש לסווג את הנכס בסיווג הנמוך ביותר האפשרי" (בר"ם 10360/06 תנופורט (1990) בע"מ נ' מנהל הארנונה של מועצה אזורית שער הנגב, פסקה 4 (1.4.2007) (להלן: עניין תנופורט); ההדגשות במקור, ע' פ').
הנה, בעניין תנופורט סברה השופטת (כתוארה אז) מ' נאור כי ההיגיון שבבסיס הלכת סלומון הוא כי משחדל הנישום לעשות בנכס שימוש שהצמיח לו הנאה כלכלית, אין עוד הצדקה לחייבו לפי שימוש זה; וכי תחת זאת יש לחייבו לפי ייעודו התכנוני שבצדו תעריף נמוך יותר.
- שאלה דומה עלתה בעניין חלקה 6. בדומה לעניין סלומון, גם שם ביקשה העירייה לחייב נכס ריק בארנונה על פי סיווג "משרד" שהיה השימוש האחרון שנעשה בו. אולם, בשונה מבעניין סלומון, שימוש אחרון זה היה חוקי. הנישום מצדו ביקש לסווג את הנכס על פי ייעודו התכנוני, "מלאכה ותעשיה", שאליו נלווה גם תעריף זול יותר, על בסיס ההלכה שנפסקה בעניין סלומון. עמדה זו התקבלה תוך שנקבע כי ככלל, מכיוון שלא ניתן לסווג נכס ריק על פי השימוש שנעשה בו, יש לסווגו בהתאם לייעודו התכנוני; וכי יש לבחור את הייעוד התכנוני הזול ביותר מבין הייעודים האפשריים. צוין כי קביעה זו "מתחשבת במצבו של הנישום, שאינו מפיק מן הנכס הריק תועלת כלכלית, מחד גיסא, ותדרבן אותו לנצל את הנכס, שכן הוא עדיין משלם בגינו ארנונה מאידך גיסא" (עניין חלקה 6, פסקה 18).
- הנה כי כן, מהפסיקה הקיימת עד כה עולה כי כשעסקינן בסיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה, משאין במבחן השימוש בפועל לסייע לצורך סיווגו, יש ליישם מבחן דו שלבי. בשלב הראשון, מבין כלל השימוש התיאורטיים בנכס, יש לבחור רק את "סל" השימושים המתאימים לייעודו התכנוני. בשלב השני, לאחר שאותרה מסגרת השימושים האפשריים על פי הדין, יש לבחור את הסיווג הזול ביותר התואם את השימושים המותרים על פי דין בנכס.
ועתה אל הערעורים שלפנינו.
סיווג נכס ריק – על פי התכניות או על פי ההיתר?
- עניינם של הערעורים שלפנינו בשלב הראשון. השאלה היא אם "סל" השימושים האפשריים על פי הדין מוגבל אך ורק לשימושים שהותרו בהיתר הבנייה או שמא ניתן לכלול בו גם שימושים התואמים את הייעודים שנקבעו בתכנית החלה על הנכס. כדי להכריע בשאלה זו, נשוב ונידרש תחילה לרציונלים העומדים בבסיס ההצדקה לחיוב נכס ריק בארנונה.
- כפי שצוין לעיל, חיובו של נכס ריק בארנונה, חרף העובדה שהמחזיק אינו מפיק הנאה משירותי העירייה, נועד לתמרץ את המחזיק לעשות שימוש יעיל בנכס. הרעיון הוא כי בצד "ההוצאה" ימשיך המחזיק לחוב בארנונה, בעוד שמנגד הנכס לא יניב לו תועלת כלכלית ישירה. מכאן, כי לפחות בהיבט הצר של הארנונה, המשך החזקת הנכס כנכס ריק אינה משתלמת עוד. כדי ליצור תמריץ כאמור, נדרש כי אי הפעלת הנכס לא תהיה רווחית לנישום בהשוואה למצב דברים שבו היה מפעיל את הנכס ונדרש לשלם ארנונה. לפיכך, ככלל, יש לחייב את הנישום על פי התעריף שהיה עליו לשלם לו היה מפעיל את הנכס. ואולם, מכיוון שהנכס ריק ומבחינה רעיונית ייתכנו בו שימושים שונים, קיים קושי להתחקות אחר השימוש הפוטנציאלי שיכול היה המחזיק לעשות בנכס לו היה מפעיל אותו. על רקע זה יש להבין את הקביעה כי על מנת להכריע כיצד לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה יש לאתר את השימושים המותרים על פי הדין. רק שימושים אלה מבטאים את השימוש העתידי האפשרי הנמנע עקב אי הפעלת הנכס ויש בהם אינדיקציה לסכום הארנונה שאותו "חוסך" הנישום כאשר אינו מפעיל את הנכס.
- כאמור לעיל, לאחר שאותר "סל" השימושים האפשריים בנכס על פי מצבו התכנוני, יסווג הנכס בהתאם לשימוש הזול ביותר מבין השימושים האמורים. זאת מכיוון שבצד התפיסה בדבר הצורך ביצירת תמריץ כלכלי למחזיק להביא לשימוש יעיל בנכס, יש להימנע מהכבדה כלכלית יתרה עליו בשים לב לכך שאינו מפיק עוד הנאה כלכלית מן הנכס. לפיכך, יש להניח לזכותו של הנישום כי השימוש התיאורטי שהיה עושה בנכס הוא הזול ביותר האפשרי מבין השימושים האפשריים לפי דיני התכנון והבניה. שיקול זה בא לידי ביטוי בעניין חלקה 6:
"כאשר הנכס ריק ואינו בשימוש, הרי שהוא אינו מצמיח למחזיק בו כל תועלת כלכלית. לפיכך, הדעת נותנת כי במקרים אלה יש לסווג נכס ריק בהתאם לסיווג הזול האפשרי מבין השימושים המותרים בנכס על פי ייעודו התכנוני. זאת, מתוך התחשבות בנישום ומאחר שאין היגיון להשית עליו את התעריף המקסימאלי האפשרי בזמן שהוא לא מפיק כל תועלת מן הנכס" (שם, פסקה 17).
הנה כי כן, ובניגוד לטענת אפריקה ישראל ובית ארלוזורוב, השיקול בדבר ההקלה עם הנישום אינו רלוונטי בשלב הראשון שעניינו באיתור השימושים האפשריים לצורך סיווג הארנונה; אלא אך בשלב השני שעוסק בבחירת השימוש הזול ביותר מבין אלה.
משהכרענו אפוא כי גדר אפשרויות השימוש בנכס מוגבל לשימושים המותרים בו על פי דין, יש לפנות ולבחון מהם שימושים אלה, היא השאלה שבמוקד הערעורים שלפנינו. התשובה לשאלה זו נגזרת מדיני התכנון והבניה.
- כידוע, חוק התכנון והבניה מתווה מסגרת תכנונית היררכית שראשיתה בתכנית המתאר הארצית וסופה, בכל שאמור ברמת התכנית, בתכנית המפורטת. עם הירידה במדרג התכניות ההיררכי, מצטמצם המרחב התכנוני המוסדר ורמת הפירוט לגבי תא השטח הולכת וגדלה (ראו סעיפים 132-129 לחוק התכנון והבניה; ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 904-903 (2003) (להלן: עניין חברה לבניין הירדן); בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 460 (1996)). למען שלמות התמונה יוער כי במרוצת השנים, בעיקר נוכח הצורך לאפשר הליכי תכנון מהירים במקרים מסוימים, נוצרו סוגים נוספים של תכניות ובהם תכנית לבנייה למגורים לפי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990, תכנית לדיור לאומי לפי חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 ותכנית מועדפת לדיור לפי חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 201 (2015)). להבדיל, היתר הבנייה, שהוא השלב האחרון בשרשרת, מגשים את העקרונות התכנוניים שנקבעו בתכניות ומיישמם בקשר לנכס מסוים (סעיפים 145(א)-(ב) לחוק התכנון והבניה; עניין חברה לבניין הירדן, בעמ' 904). הליך מתן היתר הבנייה הוא הליך פרטני שבמסגרתו בוחנת רשות התכנון את התאמתו של הבינוי המבוקש למכלול העקרונות התכנוניים החלים על הנכס ועל סביבתו כפי שעוגנו בתכנון התקף. לפיכך, לא כל שימוש שהותר במסגרת הכוללנית יותר של התכנית ימצא ביטויו בהכרח בהיתר הבנייה (ע"א 7920/13 כרמל נ' טלמון, פסקה 9 לחוות דעתי (29.2.2016)).
- חוק התכנון והבניה אוסר לעשות בנכס שימוש שאינו עולה בקנה אחד עם הנורמות התכנוניות שחלות עליו, ובכללן היתר הבנייה אם קיים. סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "שימוש חורג" כשימוש בקרקע או בבניין "למטרה שלא הותר להשתמש בהם […] לפי כל תכנית […] או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובניה". כמו כן, "שימוש אסור" מוגדר בסעיף 203 לחוק התכנון והבניה, בין היתר כשימוש "בניגוד לתנאי היתר או שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית". כלומר, משניתן היתר בנייה לנכס מסוים, רואים בו דיני התכנון והבניה כהסדר ממצה לעניין השימושים המותרים בנכס ואוסרים על כל שימוש אחר בו, גם אם שימוש זה הותר מלכתחילה בתכנית (רע"פ 10782/07 עיאס נ' מדינת ישראל – ועדה לתכנון ובניה אלונים, פסקה 5 (1.2.2008); בג"ץ 762/86 חברת ליקוויד קלאב בע"מ נ' ראש העיר תל אביב-יפו, פ"ד מא(2) 656, 658 (1987); בג"ץ 53/86 ירמיהו עייני בע"מ – חברה לבנייה נ' ראש עיריית קריית מוצקין, פ"ד מ(4) 45, 49 (1986); ר"ע 170/83 אורנשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(1) 276, 279 (1983); אהרן נמדר תכנון ובנייה – הליכי רישוי, היתרים, אכיפה ושפיטה 316 (2015) (להלן: נמדר תכנון ובנייה)). זאת, כל עוד לא ניתן היתר לשימוש חורג מהיתר (ראו סעיפים 146 ו-151(א) לחוק התכנון והבניה; עע"ם 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 208-207 (2004) (להלן: עניין עמותת העצמאים)).
- סיכומו של דבר: משהוצא היתר בנייה לנכס, כל שימוש שנעשה בו שלא על פי ההיתר אינו כדין, וזאת אף אם מדובר בשימוש שהותר בתכנית החלה על הנכס. בהקשר שבו עסקינן, בשלב הראשון שעניינו בחינת "סל" השימושים בנכס, יש לאתר את אפשרויות השימוש הקיימות למחזיק בנכס הריק. כנובע מדיני התכנון והבניה, אפשרויות אלו הן רק אלו שהותרו בהיתר הבנייה. מכאן כי שימוש שנעשה בניגוד להיתר, אף אם הוא תואם את התכנית, אינו משום שימוש אפשרי העומד לנישום (ראו והשוו ארנונה עירונית, בעמ' 716).
- בהמשך לאמור, סבורני כי אין ממש בטענת אפריקה ישראל ובית ארלוזורוב שלפיה יש להתחשב באפשרות העומדת לנישום להגיש בקשה לשימוש חורג מהיתר הבנייה, בהתאם לשימושים שהותרו בתכנית. כאמור לעיל, כל עוד לא הוגשה בקשה מתאימה וניתן היתר שימוש חורג, השימוש בנכס שלא על פי ההיתר אינו כדין ואין לסווגו לצרכי ארנונה על בסיס זה. כפי שציינו מנהל הארנונה ועיריית תל אביב-יפו והיועץ המשפטי לממשלה, האפשרות להגשת בקשה לשימוש חורג אינה מקנה למחזיק בנכס את האפשרות לעשות שימוש חורג קודם שיינתן אישור הרשות המוסמכת ולמותר לציין כי לזו האחרונה מוקנה שיקול דעת. כפי שנפסק: "במסגרת שיקול הדעת של הוועדה המקומית היא עשויה לבחון כיצד השימוש החורג מתיישב עם אינטרסים תכנוניים שונים וכיצד הוא ישפיע על הסביבה בה נעשה שימוש זה" (עניין עמותת העצמאים, בעמ' 207) וממילא הוועדה מוסמכת גם לדחות את הבקשה לשימוש חורג. לפיכך, האפשרות להגיש בקשה לשימוש חורג אינה מעלה או מורידה, כל עוד הבקשה לא אושרה.
- סוף דבר: אציע לחבריי לקבוע כי לצורך סיווג נכס ריק לצרכי ארנונה, יש להתחשב אך בשימושים אפשריים לפי היתר הבנייה. אין די בשימושים הקבועים בתכנית החלה על הנכס, כל עוד לא נקבעו במפורש בהיתר בניה.
מן הכלל אל הפרט
- נוכח מסקנתי שלפיה יש לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה על פי השימושים שהותרו בהיתר הבנייה – יש לדחות את ערעורה של אפריקה ישראל, שכן בית המשפט הורה על הסיווג לצרכי ארנונה בהתאם לשימוש הקבוע בהיתר הבנייה. מאחר שבעניין נכס בית ארלוזורוב הורה בית המשפט על סיווג הנכס שלא בהתאם לייעוד הקבוע בהיתר הבנייה – יש לקבל את הערעור שהגישו מנהל הארנונה ועיריית תל אביב-יפו, כך שהנכס יסווג בהתאם להחלטת ועדת הערר.
הערעור בבר"ם 991/16 נדחה אפוא, והערעור בבר"ם 5254/16 מתקבל. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניינה של בית ארלוזורוב מבוטל.
אפריקה ישראל ובית ארלוזורוב תישאנה, כל אחת, בהוצאות מנהל הארנונה ועיריית תל אביב-יפו בסך 25,000 ש"ח (סך הכל 50,000 ש"ח).
ש ו פ ט
השופטת ד' ברק-ארז:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
השופט מ' מזוז:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן.
ניתן היום, כ"ד באב התשע"ח (5.8.2018).
|
|
|