המשנָה לנשיא מ' נאור:
 
פתח-דבר
 

 

 

 
גלגולן של העתירות
 

 

 

 

 
"הסדר העקרונות העניק לחברות המלח הטבות מפליגות וחריגות, מעבר לכל הסדר המקובל בעסקאות אחרות, הדבר בא לידי ביטוי בגודל השטח נשוא העסקה (3,100 דונם), הכללת שטחים שבהרשאה בעסקה, הקצאת זכויות בשיעור של 40% בהסכמי פיתוח מהוונים ללא כל תמורה, תשלום היטלי השבחה ע"י ממ"י והקצאת קרקע חלופית בחכירה. כבר בשלב זה ראוי שיאמר כי הסדר העקרונות חורג באופן מהותי ממדיניות מועצת מקרקעי ישראל, ונותן הטבות מפליגות לחברות המלח ללא מקור סמכות, ותוך חריגה ממינהל תקין. עמדתנו כי הסדר העקרונות כשלעצמו אינו יכול לעמוד וספק רב אם היה עומד בביקורת שיפוטית".
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
37.      החלטת המועצה מס' 1293 מבטלת את החלטה 980, הנתקפת בעתירות. החלטה מס' 1293 עוסקת בשינוי ייעוד בקרקע המוחזקת בחוזה חכירה למטרת תעסוקה על שטח של מעל ל-20 דונמים, כאשר השימוש בקרקע הוא שימוש אקסטנסיבי (שימוש ביחידת שטח בה אחוז ניצול הקרקע לבניה הוא פחות מ-40% מתכסית יחידת השטח, והשטח בו נעשה שימוש לאחסון לא יעלה על 40% מהשטח הבנוי). החלטה זו, אשר חלה לאחר שינוי הייעוד בלבד, הגבילה את אפשרות החוכר לרכוש בפטור ממכרז 40 דונם בלבד מתוך השטח האקסטנסיבי, כאשר האפשרות לרכוש בפטור ממכרז כפופה עדיין לתשלום דמי חכירה מהוונים מלאים. יתרת השטח האקסטנסיבי תושב למינהל מקרקעי ישראל. לפי הנתונים המופיעים בחוות הדעת מטעם היועץ המשפטי של רשות מקרקעי ישראל (אשר צורפה כנספח ת/7 להודעת המדינה מיום 31.1.2013), אלו השלכותיה של החלטה מס' 1293 על הקרקעות מושא העתירה דנן: מקרקעי עתלית – שטח חוזי החכירה הנו כאמור בהיקף של 1,300 דונם, כאשר כ-8% מהשטח הוא מבונה. מתוך השטח הלא מבונה רק 40 דונם יוכלו להיות כפופים, לאחר שינוי הייעוד, לפטור ממכרז, בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטה מס' 1293. יתרת השטח, בהיקף של 1200 דונם, תושב למינהל; מקרקעי אילת – שטח חוזי החכירה הנו בהיקף של 679 דונם, מתוכם רק 40 דונם יוכלו להיות כפופים, לאחר שינוי הייעוד, לפטור ממכרז לפי התנאים שנקבעו בהחלטה מס' 1293. יתרת השטח, בהיקף של 595 דונם, תושב למינהל. ביום 17.12.2013 עדכנה המדינה, כי החלטה מס' 1293 אושרה על ידי המנהלת הכללית של משרד האוצר ונכנסה לתוקפה. בנסיבות אלו, סברה המדינה כי דין העתירות להימחק.
 
38.      בתגובת החברה להגנת הטבע להודעת העדכון מטעם המדינה, אשר הוגשה ביום 5.1.2014, החברה להגנת הטבע הסכימה למחיקת עתירתה. החברה להגנת הטבע חזרה על עמדתה, לפיה לא היה מקום לאשר את עסקת בריכות המלח, ובדין בוטלה החלטה מס' 980. נטען, כי החלטה מס' 1293 התקבלה בזכות העתירות. צוין כי המדיניות אשר גובשה בגדרי החלטה מס' 1293 הנה ראויה מבחינה מינהלית, תכנונית וסביבתית. היא מגבילה את השטח אשר מקבל חוכר תעסוקה עתיר שטח בפטור ממכרז לאחר שינוי הייעוד, ומבטיחה הקצאה שוויונית של קרקעות המדינה החוסות תחת חוזי תעסוקה עתירי שטח; בנוסף, החלטה מס' 1293 מאפשרת למינהל מקרקעי ישראל ניהול מושכל של מקרקעין, מפחיתה מהלחץ על מוסדות התכנון, ומהחשש כי החלטות תתקבלנה תחת הכתבות של קשרי הון-שלטון.
 
39.      בתגובת התנועה למען איכות השלטון להודעת העדכון מטעם המדינה, אשר הוגשה ביום 5.1.2014, ביקשה התנועה למען איכות השלטון להדגיש את חומרת התנהלות המשיבים בפרשה. המשיבים גיבשו הסכם "חריג ושערורייתי", למילותיה, תוך התעלמות מן האינטרס הציבורי בנכסיו ועצימת עיניים נוכח התראות מטעם גורמים מקצועיים אשר חיוו דעתם בקשר להסכם. התנועה מדגישה, כי לא מן הנמנע שאילולא הוגשו העתירות, "היה ההסכם מאושר, הרחק מעיני הציבור, והטבות מופלגות היו מועברות לידיים פרטיות על חשבון הציבור" (סעיף 7 לתגובת התנועה לאיכות השלטון מיום 5.1.2014). צו הביניים, אשר הוצא עם הגשת העתירה, והצו על-תנאי שניתן במסגרתה, מנעו את מימוש ההסכם, וההליך המשפטי אשר ניהלו העותרות איפשר, בסופו של יום, את ביטולו. בכך, נמנעה "פגיעה קשה וחסרת תקדים בנכסי הציבור" (שם, בפסקה 13).
 
טענות הצדדים בעניין ההוצאות
 
40.      העותרות סבורות כי נתקיימו בעניין זה כל התנאים לפסיקת הוצאות משפט ושכר טרחת עורכי-דינן.
 
41.      לטענת העותרות, הישגי העתירות אינם מוטלים בספק. לא זו בלבד שנמנעה יציאתה לפועל עסקה שאינה ראויה מכל וכל, אלא גם נקבעה מדיניות קרקעית בעלת השלכות משמעותיות על השטחים הפתוחים בישראל. החברה להגנת הטבע מציינת כי "העותרות במקרה דנן שימשו בתפקיד מרכזי, ואף קריטי, של "שומר הסף" בשם הציבור ולטובתו" (פסקה 34 לתגובה מיום 5.1.2014). מן הדין לחייב את המשיבים בהוצאות משפט גבוהות, באופן שישקף את התנהלותן הבלתי-הולמת של מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל, אשר הפרו את חובתן כלפי הציבור. אף חברות המלח פעלו שלא כדין, כאשר ניצלו זכות ללא מכרז לייצור מלח לטובת קידום טובות הנאה פרטיות, לרבות נדל"ן למגורים, ללא יידוע מינהל מקרקעי ישראל.
 
42.      התנועה לאיכות השלטון הדגישה, כי צו הביניים שהוגש בעקבות עתירתה מנע לאורך כל השנים את מימוש ההסכם, ובסופו של דבר הביא לביטולו. הודגש גם כי לצד ניהול העתירה במשך למעלה מעשר שנים, הושקעה עבודה רבה בטיעון בפני רשות מקרקעי ישראל בהליך הבחינה מחדש. התנועה לאיכות השלטון הדגישה כי העתירה עומדת בכללים שנקבעו ב-בג"ץ 842/93 אל נסאסרה נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מח(4) 217 (1994) (להלן: עניין אל נסאסרה) מאחר שהיא מוצדקת; נעשתה תוך מיצוי הליכים כנדרש; והביאה לקבלת הסעד.
 
43.      המדינה הותירה לשיקול דעתו של בית המשפט את האפשרות לחייבה בהוצאות. עם זאת, ביקשה המדינה ליתן משקל לעובדה שהחלטה מס' 980 מעולם לא קיבלה, למעשה, את האישור הנדרש של שר האוצר, בהתאם לסעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, ומעולם לא נכנסה לתוקף; בית המשפט לא נתן בעתירות את הצווים על-תנאי שביקשו העותרות, לנמק מדוע לא תבוטל החלטה מס' 980, אלא הורה למשיבים לנמק מדוע לא תינתן החלטה ביחס לתקפות ההסכם בין מינהל מקרקעי ישראל לחברות המלח; לא הטיעונים שהועלו בעתירות נגד החלטה מס' 980 הם שהביאו לביטולה, כי אם חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין הפגמים שנפלו בהליך קבלתה; בעתירות התקיימו שני דיונים בלבד, אף שהן נותרו תלויות ועומדות למעלה מעשור. מטעמים אלו, סבורה המדינה כי יש לחייבה בהוצאות מופחתות.
 
44.      חברות המלח התנגדו לבקשה לחייבן בהוצאות. לטענתן, הן עמדו על זכויותיהן החוזיות, ואין סיבה שיישאו בהוצאות בשל כך; חברות המלח הסכימו להעברת ההסכם עמן לבחינה מחדש, והשלימו עם החלטת מועצת מקרקעי ישראל; הסעדים שהתבקשו על ידי העותרות הופנו כלפי רשויות המדינה ולא כלפי חברות המלח.
 
דיון והכרעה
 
45.      החלטה מס' 980 בוטלה בהחלטה מס' 1293, ועמה בוטלה עסקת בריכות המלח. מבלי להיכנס לפרטי ההסדר החדש ומעלותיו למול ההסדר שקדם לו, אין ספק כי עם החלטה 1293 נולדה מדיניות קרקעית מוסדרת ביחס לשטחי תעסוקה עתירי שטח המאופיינים בחטיבות קרקע גדולות של שטחים אקסטנסיביים לא מבונים. אכן, לאור ביטולה של החלטה מס' 980 התייתרו העתירות, ובהסכמת הצדדים הן נמחקות. נותרה אם כן לבירור שאלת תשלום הוצאות המשפט ושכר הטרחה.
 
46.      אציע לחברי לחייב במקרה זה את המשיבים בהוצאות העותרות ובשכר טרחת עורכי-דינן.
 
47.      התנאים לפסיקת הוצאות ושכר טרחת עורך דין לעותר שחזר בו מעתירתו הותוו בעניין אל נסאסרה, ואלו הם: האם היה צידוק בהגשת העתירה; האם לא הזדרז העותר ופנה לבית המשפט טרם שמיצה את כל האפשרויות הפתוחות לפניו; האם לא היה שיהוי בהגשת העתירה; האם עצם הגשת העתירה הוא שהניע את המשיב לחזור בו מהחלטה קודמת ולהעניק לעותר את הסעד המבוקש בעתירה.
 
48.      סבורני כי בענייננו התקיימו התנאים המצדיקים פסיקת הוצאות. לעתירות שהוגשו על ידי העותרות חשיבות רבה. הן הביאו בפני בית המשפט ראיות בעניין כשלים בהתנהלות מינהל מקרקעי ישראל ורשויות המדינה, והציפו את הצורך בגיבוש מדיניות כוללת להענקת זכויות במקרקעין שהוחכרו לצורך שימוש אקסטנסיבי. אין ספק כי היה צידוק בהגשתן. העותרת הראשונה, היא התנועה לאיכות השלטון, מיצתה הליכים בטרם עתרה לבית המשפט: התנועה פנתה לגורמים השלטוניים המתאימים ועמדה על הפגמים החמורים שזיהתה באישור העסקה. התנועה ביקשה גם לקבל לידיה את נוסחו הסופי של ההסכם העומד לאישור, אולם ההסכם לא הועבר אליה. אף שלטענת המדינה לא התקבל אישור שר האוצר להחלטה שנתקפה בעתירה, העתירה לא היתה מוקדמת, שכן היא הציפה כשלים בהתנהלות המינהל והצביעה על הצורך בגיבוש מדיניות בנוגע לניהול קרקעות מסוג זה. לבסוף, אין לקבל את טענת המדינה כי היתה זו חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה שהובילה לביטול החלטה מס' 980, ולא הטיעונים שהועלו בעתירות נגד החלטה זו. החלטות קודמות של היועץ המשפטי דאז ואף דו"ח מבקר המדינה, אשר ביקרו בחריפות את ההסכם ואת ההליך בו התקבל, לא הובילו לעיכוב בקבלת ההחלטה וודאי שלא לביטולה. אין ספק כי ההליך הממושך שניהלו העותרות בעשור האחרון, בבית המשפט ובדיונים במינהל מקרקעי ישראל, היווה כוח מניע בדרך לתוצאה של ביטול החלטה מס' 980 וקבלת החלטה מס' 1293.
 
49.      העתירות השיגו את מטרתן והובילו לשינוי במדיניות הקרקעית של מינהל מקרקעי ישראל. אף שלא הוגשו בעניין זה כל נתונים, אין ספק כי בניהול העתירות הושקעו משאבים לא מבוטלים. אין גם ספק כי חוות הדעת שהומצאו במסגרת העתירות וכתבי הטענות שהוגשו במהלכן היו כרוכים בעלויות ממשיות. בנוסף לעתירות המקיפות והמפורטות, נדרשו העותרות להגיש תגובות רבות, לא מעט מהן בגין בקשות דחייה מטעם המשיבים, במהלך תקופה מצטברת של כעשר שנים. לאור דברים אלו, סבורני כי ההשקעה מצד העותרות הייתה מתבקשת וחיונית למהלך ניהול העתירות לאור מהותן ובהתחשב בתוצאה שהושגה בסופו של יום.
 
50.      לאור כל המתואר, באתי לכלל מסקנה כי העותרות זכאיות לפסיקת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך-דין. המדינה וכן חברות המלח ישלמו בנפרד לתנועה למען איכות השלטון ולחברה להגנת הטבע סך של 25,000 ש"ח, כך שהסכום הכולל לתשלום לשתי העותרות הוא 100,000 ש"ח, אשר יתחלק ביניהן באופן שווה.
 
המשנָה לנשיא
 
הנשיא א' גרוניס:
 
          
           אני מסכים.
 
ה נ ש י א
 
השופטת ע' ארבל:
 
           אני מסכימה.
 
ש ו פ ט ת
 
 
           הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.
 
           ניתן היום, ‏י"ח באדר ב התשע"ד (‏20.3.2014).