השופט נ' הנדל:
 
          מונחת לפנינו עתירה למתן צו על תנאי, המופנית כנגד החלטת משיב 1 – מינהל מקרקעי ישראל (אשר בינתיים הפך ל"רשות מקרקעי ישראל". להלן: הרשות). בהחלטה זו נקבע כי לא תבוצע עם העותרת עסקה בתנאים המטיבים עמה יותר מן המקובל כיום בסוג העסקאות המדובר. הטענה המרכזית העולה מדברי העותרת היא כי ניתנה לה הבטחה מינהלית לביצוע העסקה עמה בתנאים המטיבים.
 
1.       משיבה 2 היא חברה פרטית אשר התקשרה עם הרשות בחוזה לחכירה ועיבוד חקלאי של מספר חלקות מקרקעין. יעודן של חלק מן החלקות שונה לאחר חתימת החוזה מחקלאות למגורים (להלן: החלקות המיועדות למגורים). בעקבות זאת הגישה משיבה 2 לרשות בקשה, לרכישת הזכות לנצל את החלקות המיועדות למגורים בהתאם לייעודן החדש, בתנאים הקבועים בסעיף 5.2 להחלטה מספר 696 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: התנאים המטיבים). הבקשה אושרה על ידי נציגי הרשות  (להלן: החלטת האישור). ביני לביני מכרה משיבה 2 את זכויותיה בחלקות המיועדות למגורים, ואלה נמכרו לבסוף לעותרת – חברה פרטית אשר תכננה ליזום בחלקות אלה פרויקטים שונים.
 
          כחמש שנים לאחר החלטת האישור, שבמהלכן לא נחתם בין הרשות למשיבה 2 הסכם לרכישת הזכויות בחלקות המיועדות למגורים, החליטה הנהלת הרשות שלא לאשר את ביצועה של העסקה לפי התנאים המטיבים. הנימוקים שניתנו לכך הם פרק הזמן הארוך שחלף מאז אושרה העסקה, כישלון המשא ומתן שהתנהל מאז בין הרשות לבין משיבה 2 והעותרת, והעובדה שהחלטה 696 הוחלפה בפרק זמן זה בהחלטה אחרת, הקובעת כי עסקאות מן הסוג המדובר תערכנה בתנאים מטיבים פחות. כנגד החלטה זו הוגשה העתירה דנן.
 
2.       לטענת העותרת, החלטת הרשות שלא לאשר את ביצוע העסקה בתנאים המטיבים – נוגדת מצגים, התחייבויות וסיכומים מפורשים בין העותרת ובין הרשות. כל זאת בזמן שהעותרת מסתמכת עליהם וכשהרשות יודעת על כך. על כן, נטען, זכאית העותרת לביטול החלטת הרשות ולאכיפת ההבטחה המינהלית שניתנה לה. כן מעלה היא טענות שונות כנגד אופן קבלת החלטת הרשות, ובפרט שלילת זכות הטיעון ומתן ההחלטה ללא הנמקה. משיבה 2 תומכת אף היא בעמדתה העקרונית של העותרת.
 
          מנגד, טוענת הרשות כי אין יריבות בינה לבין העותרת, שכן הזכויות בחלקות המיועדות למגורים נותרו כל העת בידי משיבה 2. לגופן של טענות משיבה היא כי לא ניתנה כל התחייבות לעותרת, וכי לא הוצג כל מצג מטעה כלפיה. כן הוטעם כי הטענות שהעלו נציגי העותרת במהלך המשא ומתן עמדו לפני הנהלת הרשות בעת קבלת ההחלטה מושא העתירה, וכי ההחלטה מנומקת ומפורטת.
 
3.       שתי הערות באשר לדרך הכרעתנו: הראשונה, מסגרת ההליך תוחמת את תוכנו. עסקינן בעתירה שהוגשה לבית המשפט הגבוה לצדק. הליך זה נבחר על ידי העותרת – וזוהי זכותה – אך הוא משפיע על הדרך בה בית המשפט ייגש לעניין. השנייה, ההכרעה, תהא מסגרתה אשר תהא, נגזרת מן העובדות. ליתר דיוק – מן החומר שהוגש לפני הערכאה המכריעה. על רקע זה יצוין כי בגדרי טיעוני הצדדים הועלו טענות רבות שעניינן היחסים החוזיים ביניהם, או חוסר תום לב בו נהגה, לכאורה, הרשות, במשא ומתן שנערך בהקשר זה. המסגרת ההליכית דנן אינה המסגרת המתאימה לדיון בכל הטענות הללו, ועל כן אתייחס אליהן רק ככל שיש בכך להשפיע על הסוגיה המרכזית העומדת על הפרק – הסוגיה של הבטחה מינהלית. אבהיר כי אין בכך משום הבעת דעה לגופם של נושאים אלה. ומכאן לעיקרם של דברים.
 
          קיומה של הבטחה מינהלית מותנה במספר תנאים. ראשון שבהם – שאכן ניתנה הבטחה מפורשת וברורה, שאינה מוטלת בספק (ראו בג"ץ 5853/04 "אמנה" תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289 (2004)). בכלל זה על ההבטחה להיות  נטולת סייגים וללא תלות בקיומם של סיכומים נוספים (ראו למשל ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, פסקה 32 (02.12.2008); בג"ץ 4157/98 "צוות" אגודת גימלאי שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 769, 782 (2004)). על אופייה המפורש להיבחן על פי מבחן אובייקטיבי – ולא לפי התרשמות הנמען (ראו בג"ץ 3246/92 גלעד הר עוז נ' שר הביטחון, פ"ד מו(5) 301 (1992)). הרשות העלתה טענת סף של חוסר יריבות, המבוססת על מארג הזכויות החוזיות, לפי שיטתה. ברם, העילה של הבטחה מינהלית אינה תלויה בהכרח בשאלת זכויותיה של העותרת. רשות עשויה להבטיח הבטחות אף למי שאינו בעל זכות כלפיה. השאלה היא אפוא – האם ניתנה הבטחה כזו לעותרת?
 
4.       לעותרת נודע ביום 7.1.2010, לכל המאוחר, על קיומם של תנאים נוספים בהם מותנה ביצוע העסקה בתנאים המטיבים. כך עולה מן המכתב ששלחה בתאריך זה לנציגת הרשות. מכאן והלאה התנהלו ישיבות ופגישות נוספות ונערך משא ומתן בין הצדדים; אולם כפי שעולה מן החומר שצורף – כל העת נדונו חילוקי הדעות, והובהר כי קיימות לרשות דרישות  שביצוע העסקה מותנה בהן. אשר על כן, החל ממועד זה ואילך היה ידוע לעותרת כי יתכן שלא יאושר ביצוע העסקה בתנאים המיטיבים, ולא ניתן לומר כי ניתנה הבטחה לכך או כי הוצג מצג לפיו העסקה תבוצע בוודאות. השאלה היא, אם כך, האם התגבשה הבטחה עובר למועד זה.
 
          לאחר עיון בטענות הצדדים ובחומרים הרבים שצורפו לעתירה ולתשובות, ועל יסודן, נחה דעתי כי לא ניתנה לעותרת הבטחה מינהלית. מסקנה זו מבוססת על השתלשלות העניינים עד לשלב שבו גם לשיטת העותרת – הנלמדת מן המכתבים ששלחה לרשות – נפלו מחלוקות בינה לבין הרשות. יריית הפתיחה למסכת האירועים היא החלטות הנהלת הרשות וועדת הפטור מראשית שנת 2007 – אשר תוקפן שנה אחת – בהן אושר ביצוע עסקה עם משיבה 2 בתנאים מטיבים. במהלך שנת 2008 יידעו משיבה 2 והעותרת את הרשות על הזכויות שקנתה האחרונה, אולם אין כל תיעוד של פעולות כלשהן מטעם הרשות המכוונות כלפי העותרת. כל שנעשה בשנה זו הוא משלוח מכתבים, מפרטים ושומות בנוגע למקרקעין מושא המחלוקת למשיבה 2.
 
          ההתייחסות הראשונה של הרשות לעותרת, כפי שעולה מן החומר שצורף, הייתה בפגישה בין נציגי הרשות לנציגי העותרת, בינואר 2009. לא הוצגו כל מסמכים בנוגע לפגישה זו ולא ברור מה סוכם בה, אם בכלל. פגישה זו הובילה, ככל הנראה, לדיון שנערך במשרדי הרשות כעבור כחודש. הרקע לדיון היה הארכה בשנה נוספת של תוקף ההחלטה לבצע עסקה עם משיבה 2 בתנאים מטיבים, בכדי לערוך בתקופה זו "הסכם פיצוי בקרקע" (כלשון ההמלצה המובאת בגוף ההחלטה). בעקבות הדיון אושרה הארכת המועד בשנה אחת. בהמשך לכך, התקיימה ביולי 2009 פגישה בין נציגי הרשות, העותרת ומשיבה 2. פגישה זו "התפוצצה", על רקע חילוקי דעות בין הצדדים. כפי שעולה ממסמכים מאוחרים יותר, מוקד המחלוקת היה נעוץ בשאלה האם העסקה בתנאים המטיבים היא רק חלק מהסכם פיצוי כולל, בנוגע לכל המקרקעין שבהם הוקנו למשיבה 2 זכויות; או שמא יש לכרות חוזה ביחס לחלקות המיועדות למגורים לחוד וביחס ליתר החלקות לחוד. מכל מקום, מן החומר שצורף עולה כי מחלוקת זו נותרה בעינה לכל אורך המשא ומתן שהתקיים בין הצדדים, ועד לקבלת ההחלטה מושא העתירה.
 
          אינני סבור כי המצגים שהוצגו כלפי העותרת והפגישות עמה עולים כדי הבטחה מינהלית. לא ניתנה לה באופן ישיר כל הבטחה מפורשת לביצוע העסקה עמה. אף לא נשלח לה כל מכתב או מסמך המעניק לה זכויות כלשהן. ההפך הוא הנכון. כבר בפגישה הראשונה בין נציגי העותרת והרשות (ולמצער – בפגישה השנייה, כאשר לא ברור מה קרה בפגישה הראשונה, ואם נדונו בה נושאים מהותיים), התעוררו חילוקי דעות שהובילו לכישלון הפגישה. חילוקי דעות אלה נותרו בעינם לכל אורך המגעים בין הרשות לעותרת. לא נוצר בהמשך הדברים מצג כלשהו לפיו כל הקשיים נפתרו וכי ההסכם ייחתם בוודאות.
 
          יתר על כן, אף אם נניח שהעותרת רכשה במלואן את זכויותיה של משיבה 2 – ובכלל זה זכויות הנובעות מהבטחות מינהליות שניתנה לה לכאורה – עדיין אין בכך כדי לסייע לה. מוכן אני גם להניח, לצורך ההכרעה בעתירה זו, כי החלטת הרשות בראשית שנת 2007 מהווה הבטחה מינהלית לבצע עסקה עם משיבה 2 בתנאים מטיבים. ברם, לא ניתנה הבטחה כי ההחלטה תעמוד בתוקפה מספר שנים, ואפילו במקרה שבו תסרב משיבה 2 לתנאי העסקה המוצעים על ידי הרשות. כזכור, הרשות לא חזרה בה מהחלטתה, אלא ניסתה לממשה ואף שלחה למשיבה 2 שומות ומפרטים כספיים לצורך קידום העסקה עמה. בנוסף לכך, תוקף ההחלטה הוארך לשם מימושה. ההחלטה שלא לבצע את העסקה בסופו של דבר התקבלה רק לאחר שהמשא ומתן בין הצדדים עלה על שרטון, ולאחר שהעסקה לא בוצעה במשך חמש שנים מיום קבלת ההחלטה על ביצועה. לא למותר לציין כי במהלך שנים אלה התחלפו ההטבות הרלבנטיות המוצעות לכלל האוכלוסיה, וכי כיום אין מי שזכאי להטבות שהוצעו בזמנו למשיבה 2. הרשות, אם כן, לא התנערה מההחלטה לאפשר למשיבה 2 לבצע עסקה בתנאים מטיבים, אלא דבקה בה לשיטתה – לפיה ההחלטה מוגבלת בזמן וכפופה להסכמה בדבר תנאי העסקה. נמצאנו למדים כי במישור של הבטחה מינהלית, לא ניתנה כל הבטחה מפורשת וברורה כי תיכרת עסקה בתנאים מטיבים בכל מקרה ובכל זמן. אף לא הוצג מצג העולה כדי הבטחה מינהלית כזו.
 
          בנקודה זה אזכיר שוב כי אין בקביעות אלה כדי לטעת מסמרות באשר לטענות בדבר מצגי שווא או חוסר תום לב מצד הרשות, אלא רק כי לא ניתנה לעותרת הבטחה מינהלית מפורשת וברורה, במישרין או בעקיפין. אין באמור לעיל גם להכריע בטענות העותרת שעניינן הסתמכות על מצגים שונים שיצרה הרשות – לא בהיבט העובדתי ולא בהיבט המשפטי (ראו והשוו לבג"ץ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ' שר הפנים, פסקה 30 (5.10.2009)). ככל שסבורה היא כי עומדת לה עילה הולמת, רשאית היא לנקוט בהליכים המתאימים על פי דין.
 
5.       העותרת הוסיפה וטענה כי נמנעה ממנה זכות הטיעון וכי הרשות לא קיימה את חובת הנמקתה כראוי. מעיון בתרשומות הפנימיות שצרפה הרשות ובגוף ההחלטה מושא העתירה, עולה כי דינן של טענות אלה להידחות. הטענות שהעלתה העותרת, במהלך התקופה הארוכה שבה הייתה מעורבת במשא ומתן שנוהל עם הרשות, עמדו לפני נציגי הרשות. הן אף זכו להתייחסות בגוף ההחלטה עצמה. לצד זאת, העותרת אף לא הצביעה בהליך הנוכחי על טענות נוספות שלא עמדו לנגד עיני נציגי הרשות בעת קבלת ההחלטה. עוד עולה מן המסמכים האמורים כי ההחלטה מפרטת את השתלשלות העניינים, את הטענות ואת השיקולים השונים. לא נפל אפוא פגם בחובת ההנמקה של הרשות.
 
6.       אציע לחבריי לדחות את העתירה. העותרת תישא בהוצאות הרשות, בסך של 15,000 ₪ בצירוף מע"מ.
 
 
 
 
                                                                                            ש ו פ ט
 
 
 
 
השופט ס' ג'ובראן:
 
          אני מסכים.
 
 
 
 
 
                                                                                            ש ו פ ט
 
 
 
 
השופט א' שהם:
 
          אני מסכים.
 
 
 
                                                                                              ש ו פ ט
 
 
 
 
          אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.
 
 
 
 
           ניתן היום, י"ח אייר תשע"ה (‏7.5.2015).
 
 
 
ש ו פ ט                                       ש ו פ ט                                           ש ו פ ט