| בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק |
| לפני: | כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור | | | כבוד השופטת א' חיות | | | כבוד השופט צ' זילברטל |
| המשיבים: | 1. בית הדין הארצי לעבודה | | | 2. בית הדין האזורי לעבודה |
| 3. המוסד לביטוח לאומי
4. היועץ המשפטי לממשלה |
| תאריך הישיבה: | כ"א באייר התשע"ד (21.05.14) |
| בשם העותרת: | עו"ד איתן קוהלי; עו"ד עדי בלוטנר; עו"ד ברכה לגאמי-פיטם; עו"ד עדי רז |
בשם המשיב 3:
בשם המשיב 4: | עו"ד אורנה רוזן-אמיר; עו"ד כרמית נאור
עו"ד מיכל לייסר |
השופט צ' זילברטל:
עתירה המכוונת לפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה שדחה את ערעור העותרת על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו. המחלוקת נסבה על דחיית בקשת הקטינה העותרת לקבל מזונות מהמשיב 3 בשל כך שאמה אינה עומדת בתנאים שנקבעו בחוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972 (להלן: חוק המזונות או החוק) ובתקנות המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ג-1972 (להלן: התקנות או תקנות המזונות).
- בדברי ההסבר להצעת חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"א-1971, ה"ח 94 נכתב כדלקמן:
"בעיה אנושית וחברתית מצויה היא קורותיה של אשה שבעלה זנח אותה ואת ילדיו, בלי לדאוג לצרכיהם. לאחר התדיינות ממושכת היא מקבלת, בדרך כלל, פסק דין למזונות נגד בעלה, אך במקרים רבים – הסטטיסטיקה מראה על כשלושת אלפים בקשות לשנה – אין כוחותיה עומדים לה בנסיבות החיים לגבות את המגיע לה על פי פסק הדין. החוק המוצע בא להבטיח אמצעי מחיה לאשה ולילדים שזכו בפסק דין למזונות ולשחרר אותם מהליכי הוצאה לפועל.
לפי המוצע, מי שזכה לפסק דין למזונות רשאי, אם אין ברצונו להוציא לפועל את פסק הדין בדרך הרגילה, להגישו למוסד לביטוח לאומי ולקבל מאותו מוסד תשלום חדשי קבוע. המוסד יעמוד במקום הזוכה לגבות מן החייב את מלוא הסכום המגיע ממנו בהתאם לפסק הדין. […]
המטרה הסופית של החוק המוצע היא לאפשר לכל אשה שזכתה במזונות על פי פסק דין לקבל מהמוסד לביטוח לאומי תשלום חדשי; שהרי חזקה שהאשה זקוקה להגנת המחוקק, לפחות כדי למנוע ממנה בזיון הליכי הוצאה לפועל נגד אביהם של ילדיה. אולם עד שתושג המטרה הסופית, יש לפתור קודם כל את בעיית מעוטי היכולת, שהם הסובלים העיקריים. מכאן ההצעה להשלים את מטרת החוק בהדרגה, בהתחשב בעובדה שהפעלת החוק במלוא היקפו יש בה כדי להכביד במידה ניכרת על תקציב המדינה. על כן ניתנת הסמכות לשר המשפטים לקבוע בתקנות, בהתייעצות עם שר האוצר, את סוגי הזוכים הרשאים לקבל מהמוסד לביטוח לאומי תשלום חדשי ולקבוע את שיעור התשלום. שר המשפטים יוכל איפוא להגשים את מטרת החוק בשלבים".
- על רקע דברים אלה נחקק חוק המזונות. סעיף 1 לחוק מגדיר "זוכה" כ"מי שפסק דין למזונות ניתן לזכותו ואינו מתגורר עם החייב, לרבות הורה שאינו מתגורר עם החייב שפסק דין למזונות ניתן לזכות ילדו הקטין הנמצא בהחזקתו אף אם אינו עמו". סעיף 2 לחוק קובע כי זוכה שהוא תושב ישראל זכאי לבקש מהמוסד לביטוח לאומי, הוא המשיב, תשלום חודשי לפי הוראות החוק, ובלבד שהוא עומד ביתר התנאים המפורטים בסעיף (שאינם רלוונטיים לענייננו). סעיף 3 לחוק קובע כי שיעורי התשלום הם כפי שנקבעו בפסק הדין למזונות או בתקנות, לפי הנמוך. סעיף 20 לחוק מסמיך את שר המשפטים (בכפוף להתייעצות כמפורט שם) להתקין תקנות לביצוע החוק. סעיף 21 לחוק קובע: "על אף האמור בחוק זה, יוחל בהפעלתו בהדרגה, והוא יחול על סוגי הזוכים ולפי התנאים ששר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר, קבע מזמן לזמן בתקנות".
- מכוח הסמכות שבסעיף 20 לחוק, התקין שר המשפטים את תקנות המזונות. תקנה 2 קובעת כי החוק יחול על סוגי הזוכים הזכאים לתשלום לפי התקנות; ותקנה 3 קובעת מיהם סוגי זוכים אלה, וזו לשונה:
| הזכאים לתשלום | 3. סוגי הזוכים הזכאים לבקש תשלום מאת המוסד הם –
(1) אשה שמלאו לה 60 שנה וכן אשה שבהחזקתה לפחות ילד אחד, בין אם פסק הדין למזונות ניתן לזכותה, בין אם ניתן לזכות הילד בלבד ובין אם ניתן לזכות שניהם;
(2) אשה שפסק דין למזונות ניתן לזכותה ואינה מסוגלת לכלכל את עצמה, אף שאין בהחזקתה ילד;
(3) ילד שפסק דין למזונות ניתן לזכותו ואינו בהחזקתה של אמו ואף אינו עמה, למעט ילד שעיקר פרנסתו על חשבון אוצר המדינה או רשות מקומית. |
הנה כי כן, תקנה 3 קובעת כי קטין, להבדיל מאמו, יהיה זכאי לבקש תשלום מהמשיב רק אם הוא עומד בתנאים המפורטים בתקנה 3(3). קטין שאינו עומד בתנאים אלה יהיה זכאי לבקשת תשלום רק באמצעות אימו, אשר חייבת לבוא בגדר תקנה 3(1), שאם לא כן – אין הקטין זכאי לתשלום מכוח החוק. תקנה 4 קובעת כי בכפוף לאמור בתקנה 6, שיעורי התשלום מכוח החוק הם כשיעור הסכומים המחושבים לפי השיעור המוגדל שבתוספת השנייה לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, כמפורט בהמשך התקנה. תקנה 6(ב) קובעת כי תשלום לזוכה שיש לו הכנסה יהיה בסכום השווה להפרש שבין שיעור התשלום החל לגביו לפי תקנה 4 לולא ההכנסה לבין ההכנסה. הפועל היוצא של הוראות התקנות הוא שהורה שמשכורתו גבוהה משיעורי ההכנסה שנקבעו בתקנות אינו זכאי לתשלום לפי החוק. משמע שקטין שנמצא בחזקתה של אם שאינה זכאית לתשלום ומתגורר עמה, ואינו בא בגדר תקנה 3(3), אינו זכאי במקרה כזה לתשלום מכוח החוק. העותרת מציעה פרשנות שונה לדברי החקיקה הנ"ל.
- העותרת, ילידת 1995, הגישה לבית הדין האזורי לעבודה תביעה נגד המשיב לאחר שזכאותה לתשלום חודשי לפי החוק נשללה מהטעם שמשכורתה החודשית של אמה עולה על הסכום שהיא זכאית לו מכוח תקנה 4(2) לתקנות. בית הדין האזורי דחה את התביעה בקובעו כי כאשר הורה שהילד נמצא בחזקתו יכול לכלכל את הקטין בהתאם למבחן ההכנסה שנקבע בתקנות, לא חלה על המשיב חובת תשלום מכוח החוק. בית הדין האזורי הטעים כי פרשנות אחרת, שלפיה יש להתעלם מהכנסות האם שהקטין נמצא בחזקתה, תוביל לתוצאה שלפיה ילד המתגורר עם אם שמשתכרת שכר גבוה, יהיה זכאי לגמלה מחליפת מזונות מכוח החוק, על אף שאמו מסוגלת לפרנסו בכבוד; וכי פרשנות זו אינה מתיישבת עם תכלית החוק. העותרת ערערה על פסק הדין לבית הדין הארצי לעבודה.
- מפאת חשיבות הסוגיה, התייצב היועץ המשפטי לממשלה לדיון בערעור בבית הדין הארצי ותמך בעמדת המשיב. יצוין, כי במצב זה ראוי היה לצרף מלכתחילה את היועץ המשפטי לממשלה כמשיב נוסף לעתירה. אף שהדבר לא נעשה על-ידי העותרת, ביקש היועץ המשפטי לממשלה להצטרף להליך דנא, העותרת הסכימה לכך ונציגתו התייצבה לדיון בעתירה וחזרה על העמדה שהובעה בבית הדין הארצי לעבודה.
- בית הדין הארצי דן בערעור העותרת ביחד עם שני ערעורים נוספים שהוגשו על פסקי דין של בתי דין אזוריים אשר באו למסקנה זהה, והחליט פה אחד לדחות את הערעורים ככל שהם נוגעים לטענת העותרת שלפיה הקטין זכאי לתשלום בלא תלות בשיעור השתכרותה של האם (בית הדין הארצי הורה לבעלי הדין באחד הערעורים האחרים להשלים טיעון בשאלה אחרת שאינה נוגעת לענייננו). בחוות הדעת העיקרית, מפי כב' השופטת ר' רוזנפלד, הוטעם כי הגם שאין חולק כי פסק הדין למזונות ניתן לטובת הקטין ומחייב את האב כלפיו, עניינם של החוק והתקנות שלפיו בקביעת תנאים לקבלת תשלום מהמשיב, הנכנס בנעלי החייב על פי פסק הדין. תכלית החוק היא סוציאלית ומטרתו בראש ובראשונה להבטיח שתהיה לקטין גמלת קיום מינימאלית. נקבע כי הגם שהחוק מגדיר כי הקטין בא בגדר המונח "זוכה", תקנה 3 מגבילה את הזכאות לפי החוק בקובעה סוגים של זוכים הזכאים לתשלום מכוחו. העותרת או הקטין אינם באים בגדר איזו מהחלופות הקבועות בתקנה זו, ולכן על פי פשוטו של מקרא אינם זכאים לתשלום מכוח החוק. בית הדין הארצי דחה את הטענה שמסלול הזכאות שנקבע בתקנות פוגע בזכויותיה החוקתיות של העותרת. הוטעם כי התנאים לזכאות כפי שעוצבו בתקנות רואים את האם והילד שבחזקתה כחטיבה אחת הזכאית לתשלום, ותשלום גמלת קיום לילד קשור ומותנה בהכנסות האם. הואיל וחלה על האם חובה עצמאית לזון את ילדה, הרי שבמקרה שבו יש ביכולתה לעשות כן והיא משתכרת מעל הסכום הקבוע בתקנות, אין מקום לקבוע כי זכותו החוקתית של הילד לקיום בכבוד נפגעת (ראו גם דברי כב' הנשיאה נ' ארד בפסקאות 4-3 לפסק דינה).
- העתירה שלפנינו מכוונת לפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. נטען בה כי מבחן ההכנסה הקבוע בתקנה 6(ב) לתקנות – השולל מהקטין תשלום מזונות המגיע לו בהסתמך על הכנסתה של אמו – סותר את תכליתו של החוק, מייצר תמריץ שלילי ליציאה לעבודה עבור אימהות חד-הוריות וגורם לעוני של ילדים. לטענת העותרת, יש לפרש את החוק ותקנותיו באופן שמבטיח לקטינים שניתן לטובתם פסק דין למזונות את התשלום מידיו של המשיב ללא קשר להכנסת אימם. באופן קונקרטי, העותרת מציעה לפרש את תקנה 6 לתקנות באופן ש"הזוכה" לצורך תקנה זו הוא מי שפסק הדין ניתן לזכותו והוא בלבד, וזאת גם במקרה שבו ההורה מגיש את הבקשה ומקבל את התשלום עבור ילדו הקטין. לטענת העותרת, הפרשנות שהיא מציעה עולה בקנה אחד עם פסיקה של בית משפט זה, שקבעה כי זכותו של הקטין למזונות היא זכות עצמאית, ואין לראות את מזונותיו כחלק מהכנסות האם. העותרת מבקשת להקיש מהפרשנות המרחיבה של הוראות הדין הנדונות שהתקבלה בפסק דינו של בית הדין הארצי בתיק עב"ל 592/07 המוסד לביטוח לאומי נ' עאסי (11.6.2009) (להלן: עניין עאסי), שם נפסק כי כאשר האם אינה "זוכה" כיוון שאינה תושבת ישראל, יראו בקטין כזוכה הזכאי לתשלום מזונות מהמשיב, אף כשהוא מתגורר עם אמו. העותרת גם מפנה לפרשנות המרחיבה שניתנה למונח "אישה" שבתקנות, באופן שהוא יכלול גם "גבר". מכאן בקשת העותרת כי גם בהקשר הנדון יאמץ בית המשפט פרשנות מרחיבה שיש עימה הגשמה מלאה יותר של הזכות לאכוף את חובת תשלום המזונות באמצעות המשיב. עוד נטען כי פרשנות המשיב מוליכה למסקנה שגם אילולא פסק הדין למזונות, הייתה העותרת זכאית לקבל את אותה גמלה בדיוק מכוח חוק הבטחת הכנסה, כך שחוק המזונות לא מוסיף מאום במקרים כדוגמת עניינה של העותרת. לבסוף נטען כי הפרשנות שמציעה העותרת עדיפה מטעמים של הרמוניה חקיקתית; כי היא עולה בקנה אחד עם אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד; ומתיישבת עם ההיסטוריה החקיקתית ועם תפקידו של המשיב ביישום תכלית החוק והתקנות שהותקנו מכוחו.
8. המשיב סבור כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבותו של בית משפט זה. בדיון פירטה באת-כוח המשיב את היקף התשלומים שהמשיב מבצע מכוח החוק (כ-450 מיליון ש"ח בשנה) ואת היקף הגבייה מחייבי המזונות (כ-200 מיליון ש"ח בשנה), כמו גם את גרעון המוסד ממועד חקיקת החוק (כ-4.6 מיליארד ש"ח). אגב, דברים אלה של באת-כוח המשיב לא נרשמו כהווייתם בפרוטוקול ועל-כן הוגשה בקשה לתקנו, שדינה להתקבל. כל זאת נאמר כדי להצביע על "תרומתו" של החוק למען הזכאים למזונות וכדי שלא ייווצר הרושם כי מדובר בתרומה שולית נוכח הזיקה הקיימת בין הזכות לקבלת התשלום מהמשיב לבין שיעור הכנסת האם. המשיב תומך בפרשנות החוק והתקנות שבית הדין אימץ, וטוען כי זו מתחייבת מלשון דברי החקיקה כמו גם ממטרות החוק, להעניק ביטחון סוציאלי מקום שזה נדרש.
9. גם היועץ המשפטי לממשלה סבור כי הפרשנות שנקבעה על ידי בית הדין לעבודה היא הפרשנות הראויה. בעמדה מטעמו שהוגשה לבית הדין הארצי, נטען כי אין מקום לבסס על פסק הדין בעניין עאסי טענה לפיה כאשר האם היא תושבת ישראל והקטין שלזכותו נפסקו מזונות מצוי במשמורתה, יראו את הקטין כזוכה בלעדי. לטענת היועץ, קבלת עמדת העותרת אינה עולה בקנה אחד עם לשון החוק והתקנות, באשר יש בה להביא לכך "שכל ילד שניתן לטובתו פסק דין למזונות יהיה זכאי לתשלום מכוח החוק, זאת ללא קשר למצב הכלכלי של התא המשפחתי בו נמצא הילד" (ההדגשה במקור). היועץ הוסיף כי החלת מבחני הזכאות לתשלום מהמוסד לביטוח לאומי על הקטין הזכאי למזונות (ולא על התא המשפחתי בו הוא מצוי) תפגע בעקרון השוויון, ובין היתר תביא לכך שאֵם בעלת הכנסות גבוהות תקבל מהמוסד מזונות באותו סכום אותו מקבלת אֵם שהכנסותיה מעטות.
דיון והכרעה
10. כידוע, אמת-המידה לביקורת השיפוטית שמפעיל בית משפט זה על פסקי דין של בית הדין הארצי לעבודה מוגבלת למצבים בהם נתגלתה טעות משפטית מהותית בפסק הדין או במקרים שבהם חל עיוות דין (בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673, 693 (1986)). לא אחת נקבע כי "בית משפט זה לא יתערב, בדרך כלל, בהחלטתו של בית הדין הארצי לעבודה, כאשר לסוגיה המשפטית שהוכרעה על-ידו פרשנות אפשרית לכאן או לכאן. הטעם לכך הוא, שככלל, לא מתקיימת טעות משפטית מהותית כאשר סוגיה משפטית נתונה לפרשנויות משפטיות שונות אפשריות וסבירות" (בג"ץ 7391/10 פלוני נ' פלונית, פסקה 9 (30.5.2012) (להלן: עניין פלוני); ראו גם: בג"ץ 115/77 הסתדרות מכבי ישראל קופ"ח מכבי כוללת קופ"ח אסף, אגודה לעזרה רפואית נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד לב(1) 214, 219-218 (1997); הלכת חטיב, עמ' 693. לגישה המצמצמת את היקף התערבותו של בית משפט זה בפסקי דין של בית הדין לעבודה ראו גם דברי השופט (כתוארו אז) א' גרוניס בבג"ץ 8111/96 הסתדרות העובדים החדשה נ' התעשייה האווירית לישראל בע"מ, פ"ד נח(6) 481, 602 (2004); לפירוט הגישות השונות ראו עניין פלוני, פסקאות 10-8). דברים אלה נכונים מקל וחומר במקרים שבהם בית הדין האזורי ובית הדין הארצי באו למסקנה זהה; ובפרט כאשר בית הדין האזורי ובית הדין הארצי – היושב במותב חמישה – היו תמימי דעים, פה אחד, לגבי השאלה העומדת לדיון (השוו: בר"ם 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' אנג'ל, פסקה 8 (1.5.2012)).
11. בענייננו, כל הערכאות שדנו בשאלה שהונחה לפתחנו באו פה אחד למסקנה זהה, הנסמכת הן על לשון תקנות 2 ו-3 לתקנות המזונות הן על תכלית החוק. בית הדין הארצי הטעים שתקנה 3 מגדירה את סוגי הזוכים הזכאים לבקש מאת המשיב תשלום לפי החוק. תקנה 3(1) רואה בקטין ובאמו תא משפחתי אחד ומשתמעת ממנה כוונה להביא בחשבון את הכנסותיה של האם לצורך בחינת זכאות הקטין לתשלום. הפועל היוצא הוא שאֵם המשתכרת סכום חודשי העולה על סכום הזכאות הקבוע בתקנה 4, ויכולה לזון את הילד שבחזקתה בכוחות עצמה, אינה זכאית לתשלום לפי החוק, וכך גם הקטין שפסק המזונות ניתן לטובתו. לעומת זאת, אם הקטין בא בגדר החלופה המנויה בתקנה 3(3), הוא עצמו זכאי לבקש תשלום מהמשיב. ברי כי אין בהוראות החוק או התקנות כדי לשלול את זכותו של הקטין לאכוף לטובתו את פסק המזונות שניתן לחובת אביו. בית הדין הארצי הדגיש בפסק דינו המפורט כי קביעת כללים ותנאים לתשלום מזונות הקטין על-ידי המשיב, המבוססים על שיעור הכנסת אימו שבהחזקתה הוא נמצא, עולה בקנה אחד עם תכלית חוק המזונות לספק גמלת קיום לקטין, תוך שמירה על העיקרון בדבר חובת שני הוריו שהם אפוטרופסיו הטבעיים לזון אותו ועל זכותו החוקתית של הקטין לקיום אנושי מינימאלי בכבוד. פרשנות זו של בית הדין הארצי עולה בקנה אחד עם הסמכות המפורשת שהוקנתה לשר בסעיף 21 לחוק, ועם התכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של החוק, לרבות דברי ההסבר להצעת החוק, שהובאו בפתח הדברים, המעידים על כוונה להקנות לשר המשפטים סמכות ליישם אותו באופן הדרגתי כפועל יוצא ממגבלות תקציב המדינה וסדרי עדיפויות בחלוקה של משאבים מוגבלים. לא מצאתי כי פרשנות זו של בית הדין הארצי מגלה טעות מהותית המקימה עילה להתערבותו של בית משפט זה.
12. לפיכך אציע לחברותיי כי בהיעדר עילה להתערבותנו נדחה את העתירה ללא צו להוצאות.
המשנָה לנשיא מ' נאור:
אני מסכימה.
השופט א' חיות:
אני מסכימה.
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט צ' זילברטל.
ניתן היום, י"ד בסיון התשע"ד (12.6.2014).
| המשנָה לנשיא | ש ו פ ט ת | ש ו פ ט |
|
|
|