Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> ע"א 7434/10 קיבוץ מגל נגד מינהל מקרקעי ישראל – מחוז חיפה
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
 
 
ע"א 7434/10
 
 
לפני:   כבוד השופט א' רובינשטיין
  כבוד השופט ע' פוגלמן
  כבוד השופט א' שהם
 
 
המערער: קיבוץ מגל
 
                                          
  נ ג ד
 
                                                                                                  
המשיב: מינהל מקרקעי ישראל – מחוז חיפה
 
                                          
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי חיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) מיום 14.7.2010 בתיק ה"פ 273/07
 
                                          
תאריך הישיבה: כ"ג באלול התשע"ב (10.9.2012)
 
 
בשם המערער: עו"ד גלי פלד-שבתאי; עו"ד אריה שפירא
 
 
בשם המשיב: עו"ד דינה דומיניץ
 
 
 
                                                                         פסק-דין
 
 
השופט ע' פוגלמן:
 
           קיבוץ מגל (להלן: המערער) יזם תכנית הרחבה למגורים בקרקעות חקלאיות שאותן הוא שוכר ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל). בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 959, נגרעו הקרקעות ממשבצת הקיבוץ והוקצו למתיישבים שהומלצו על-ידו ללא מכרז. האם זכאי הקיבוץ – מכוח חוזה בין הצדדים או מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל – לפיצוי בגין אובדן השקעותיו החקלאיות בקרקעות האמורות?
 
 
  1. המערער הוא אגודה שיתופית אשר רשומה ומסווגת כקיבוץ, שנוסדה בשנת 1954. בשנת 2001, יזם המערער שינוי לתכנית המתאר המקומית (תכנית מס' מ/336- קיבוץ מגל) לשם הקמת שכונה קהילתית בצמוד לשטחי המגורים הקיימים (להלן: תכנית ההרחבה). במסגרת תכנית ההרחבה, שונה ייעוד חלק ממשבצת הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד של מגורים. תכנית ההרחבה הופקדה בחודש מרץ 2005, ופורסמה למתן תוקף ביום 19.6.2006. במסגרת תכנית זו, אושרה בנייתן של 250 יחידות דיור. בהתאם לסעיף 2.2 להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 959 שעניינה בניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים (להלן: החלטה 959), נגרעו מגרשי הבנייה למגורים ממשבצת הקבע של המערער. בהמשך, חתם המינהל על הסכמי חכירה פרטניים עם המתיישבים בהרחבה, שבמסגרתם נגבו מהם דמי חכירה המחושבים לפי שווי הקרקע על-פי ייעודה למגורים. לשם הוצאת שלב א' של תכנית ההרחבה (שכלל בניית 121 מכלל יחידות הדיור שאושרו) אל הפועל, עקר המערער מטעים שהיו נטועים על השטח שייעודו שונה.
 
  1. בעקבות עקירת המטעים, הגיש המערער לוועדת הפיצויים שליד המינהל תביעה לפיצוי שאותה סמך על הוראות הסכם החכירה בין המינהל לבין המערער (להלן: ההסכם) והחלטות מועצת מקרקעי ישראל בנדון. במכתבה מיום 20.5.2007, דחתה הממונָה על שימושי קרקע במינהל את תביעת המערער, וציינה כי היא לא תועלה לדיון לפני ועדת הפיצויים שליד המינהל. במכתב צוין כי המינהל אינו מפצה יישוב המתכנן הרחבה בשטחיו, וכי במסגרת חישוב עלויות הפיתוח לביצוע ההרחבה הובאה בחשבון עלות פינוי המחוברים (כלומר: עקירת המטעים). בעקבות דחיית דרישתו, הגיש המערער המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה. בתובענה טען המערער כי החלטת המינהל שלא לפצותו נתקבלה שלא בסמכות ודינה בטלות. עוד נטען כי סירוב המינהל לפצות את המערער בגין אובדן זכויותיו, השקעותיו והכנסותיו במקרקעין עומד בסתירה להוראות ההסכם ולהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות.
 
  1. בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) דחה את תובענת המערער. בית המשפט בחן את סעיף 21 להסכם – שעליו הסתמך המערער בתביעתו לפיצויים – ומצא כי אין לו תחולה בנסיבות שבהן שינוי הייעוד והשבת המקרקעין למינהל נעשו ביוזמת היישוב עצמו. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין חל סעיף 30 להסכם – שעניינו פקיעת החוזה ביחס לכל שטח הכלול בשטח המשבצת שנחתם בעניינו הסכם פיתוח או חוזה חכירה למגרש מגורים – ואיננו כולל הוראה בדבר פיצוי.
 
  1. בנוסף, נדחו טענות המערער שנסמכו על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. בית המשפט מצא כי ההיסטוריה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל מלמדת כי אין מקום לפיצוי היישוב כאשר שינוי הייעוד נעשה ביוזמתו וכאשר הוא זוכה בעקיפין לטובת הנאה עקב השינוי. בית המשפט הוסיף כי התנהלות המערער לקתה בחוסר תום לב, בכך שהוא מבקש פיצוי עבור שינוי הייעוד שנעשה ביוזמתו הוא. על כך נסב הערעור שלפנינו.
 
טענות הצדדים בערעור
 
  1. המערער טוען כי בית המשפט קמא שגה בקביעתו כי הוא אינו זכאי לקבל פיצוי בגין השקעותיו ואובדן הכנסותיו עקב עקירת המטעים. לפי חוות דעת שמאית שהוגשה לבית המשפט קמא, נאמד הנזק מעקירת המטעים בסך של כשני מיליון וחצי ש"ח. לשיטת המערער, סעיף 21 להסכם וכן החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות מקנים לו זכות לקבל פיצוי עקב שינוי יעוד הקרקע והשבתה למינהל, וזאת גם אם יוזם השינוי הוא המערער בעצמו. נטען כי אין כל סתירה בין סעיף 21 להסכם לבין סעיף 30, ואין מניעה כי חוזה יפקע לפי סעיף 30 להסכם, ותקום חובת פיצוי לפי סעיף 21 להסכם. המערער סבור כי גם אם קיים ספק פרשני, יש להעדיף את הפירוש נגד המנסח (כלומר, נגד המינהל).
 
המערער שולל את הישענותו של בית המשפט על החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 737 מיום 17.12.1995 (להלן: החלטה 737), ואת קביעתו כי ניתן ללמוד ממנה כי כאשר היישוב החקלאי הוא יוזם שינוי הייעוד – אין מקום לפצותו בגין השקעותיו וזכויות במקרקעין. המערער מציין כי החלטה 737 – שעסקה בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים, כאשר ההרחבה ושינוי הייעוד מתבצעים ביוזמת היישוב – בוטלה בפסק-דינו של בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: עניין שיח חדש), לאחר שנקבע כי התנאים שנקבעו במסגרתה, אשר היטיבו עם היישובים החקלאיים, חורגים ממתחם הסבירות. החלטה 959, שהחליפה את החלטה 737 שבוטלה, אינה כוללת את ההטבות הכלכליות שהיו גלומות באחרונה מהן נהנו היישובים החקלאיים ומומלציהם. לשיטת המערער, השינויים המהותיים בין תנאי ההסדר שבוטל לבין תנאי ההסדר הנוכחי גורמים לכך שלא ניתן להקיש מן האחד אל האחר. כלומר, לא ניתן להישען על ההטבות שהיו גלומות בהסדר הקודם כדי להצדיק את שלילת זכאות היישוב לפיצוי במסגרת ההסדר הנוכחי. לשיטת המערער, החלטה 959 אמנם אינה כוללת הוראה מפורשת בדבר פיצוי היישוב, אך אין לראות בה משום הסדר שלילי לעניין זה. לדבריו, ניתן ללמוד מהחלטות אחרות של מועצת מקרקעי ישראל כי זכות הפיצוי אכן קיימת. בין היתר, מפנה המערער להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1023 מיום 2.5.2005 שכותרתה "הפסקת חכירה בקרקע חקלאית – כללים לקביעת פיצוי בעד קרקע חקלאית המוחזרת לחזקת מינהל מקרקעי ישראל" (להלן: החלטה 1023). לשיטת המערער, החלטה 1023 חלה גם אם שינוי הייעוד והשבת הקרקע למינהל היו ביוזמת היישוב.
 
עוד נטען כי הרחבתו של קיבוץ מגל וחיזוקו הם בעיקרם אינטרס של המדינה (בין היתר בשל מיקומו של הקיבוץ על קו התפר). כמו-כן, הנהנה העיקרי מבחינה כלכלית מתכנית ההרחבה הוא המינהל, שכן בעקבותיה הוא חותם על חוזי חכירה עם מתיישבים פרטיים שנדרשים לשלם לו דמי חכירה מהוונים. מנגד, המערער הוא שנשא בעלויות התכנון, וכן נדרש להוצאות כספיות משמעותיות לשם הרחבת התשתיות הקיימות לקליטת התושבים החדשים. המערער מדגיש כי תכנית ההרחבה קודמה ואושרה בהסכמת המינהל ובעידודו. לשיטת המערער, יש בשיקולים אלה כדי לתמוך בטענה כי על המינהל לפצותו בגין גריעת האדמות החקלאיות ממשבצת הקבע שלו, ולשלול את קביעת בית המשפט קמא בדבר חוסר תום לב שנפל בהתנהלותו.
 
  1. המינהל סומך את ידיו על פסק-דינו של בית המשפט קמא, ועל קביעתו כי סעיפי ההסכם והחלטות המועצה הרלוונטיות אינם מזכים את המערער בפיצוי בגין השקעותיו וזכויותיו במקרקעין במצב שבו שינוי ייעוד המקרקעין לצורך הרחבה והשבתו למינהל נעשו ביוזמתו הוא.
 
המינהל מסכים עם קביעת בית המשפט קמא כי הוראות ההסכם אינן חד-משמעיות. להשקפתו, פרשנות תכליתית של הוראותיו מוליכה למסקנה שלפיה זכאות היישוב לפיצוי לפי סעיף 21 להסכם חלה רק במצב שבו שינוי הייעוד של הקרקע נעשה ביוזמת המינהל ונכפה על המערער. לדברי המינהל, אין כל היגיון בפיצוי המערער שעה ששינוי הייעוד נעשה ביוזמתו. אמנם, הקרקעות נושא תכנית ההרחבה נגרעו משטח המשבצת של המערער, אך הן ממשיכות לשרת את המערער ומוקצות למומלציו. לשיטת המינהל, הפרשנות שבה דוגל המערער אינה עולה בקנה אחד עם ההיגיון שעומד בבסיס ההסכם וביסוד החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ואף סותרת את תקנת הציבור.
 
בנוסף, טוען המינהל כי המערער אינו זכאי לפיצוי מכוח החלטות 959 ו-1023 של מועצת מקרקעי ישראל. לדבריו, החלטה 959 אינה כוללת הוראה בדבר פיצוי היישוב בגין גריעת הקרקע, והדבר אף אינו עולה בקנה אחד עם הגיונה. המינהל מציין כי החלטה 959 טומנת בחובה הטבה משמעותית ליישוב החקלאי (גם אם בהיקף מצומצם יותר מן ההטבה שנכללה בהחלטה 737 שבוטלה על-ידי בית משפט זה בעניין שיח חדש), ובפרט – האפשרות להמליץ למינהל על זהות המתיישבים בהרחבה, בפטור מחובת מכרז, ובמחיר שנקבע על-ידי שמאי המינהל. בנסיבות אלה, סבור המינהל כי אין כל הגיון במתן פיצוי ליישוב במסגרת הליך שמתנהל בהתאם להוראות החלטה זו, והדבר אף סותר את העקרונות שנקבעו בפסק הדין בעניין שיח חדש. בצד האמור, טוען המינהל כי החלטה 1023 אינה קובעת מקור חובה לפיצוי, אלא מסדירה את מנגנון הפיצוי בלבד. כמו-כן, החלטה 1023 קובעת במפורש כי "המינהל יודיע לשוכר על הצורך בהשבת המקרקעין" (סעיף 2 להחלטה), ומכאן למד המינהל שאין לה תחולה כאשר השבת המקרקעין היא ביוזמת השוכר. המינהל מדגיש כי מספר רב של יישובים חקלאיים יזמו שינוי ייעוד של חלק ממשבצת החקלאית למטרת הרחבה למגורים במסגרת החלטה 959, ומעולם לא ניתן פיצוי לפי החלטה 1023. עם זאת, בעקבות תביעת המערער נושא הליך זה, "התעוררו" יישובים נוספים והגישו תביעות דומות. המינהל מוסיף כי המערער לא גילה דעתו כי בכוונתו לדרוש פיצוי לפי החלטה 1023, ועשה כן רק לאחר שפורסמה תכנית ההרחבה. עוד נטען כי אחד מהמטעים שבגין עקירתם דורש המערער פיצוי, ניטע רק בשנת 2002 כאשר תכנית ההרחבה כבר הייתה בשלבי תכנון.
 
דיון והכרעה
 
  1. תביעתו של המערער לפיצויים בגין אובדן ההשקעות וההכנסות עקב עקירת המטעים נשענת על סעיף 21 להסכם, ולחלופין על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. נבחן את עילות התביעה כסדרן.
 
העילה החוזית
 
  1. בלב המחלוקת בין הצדדים – פרשנות סעיף 21(ג) להסכם הקובע את זכאות המערער לפיצוי בעבור זכויותיו והשקעות שביצע בקרקע משבצת ששונה ייעודה והושבה למינהל. לשיטת המינהל, סעיף זה חל רק אם שינוי הייעוד נכפה על המערער; מנגד, לשיטת המערער, סעיף 21(ג) חל בכל מקרה של שינוי ייעוד והשבת הקרקע למינהל, בין אם שינוי הייעוד נעשה ביוזמת המינהל או ביוזמת המערער בעצמו. מחלוקת נוספת בין הצדדים נוגעת למשמעותו של סעיף 30 להסכם. סעיף זה קובע את בטלות החוזה ביחס לכל חלק מהמשבצת שנחתם בעניינו חוזה חכירה נפרד למגרש מגורים. המינהל סבור כי סעיף 30 להסכם חל בנסיבות המקרה, ולכן אין להחיל את סעיף 21 להסכם. מנגד, גורס המערער כי אין מניעה להחיל את שני הסעיפים במקביל – סעיף 21 להסכם קובע את זכאותו לפיצוי עקב שינוי הייעוד, וסעיף 30 להסכם קובע את פקיעתו של ההסכם ביחס לקרקע פלונית כאשר נחתם בעניינה חוזה חכירה נפרד, והכול כדי שלא יחולו שני החוזים בעת ובעונה אחת.
 
  1. נקודת המוצא לפרשנות חוזה מצויה בלשונו. לשון החוזה היא כלי הקיבול של אומד דעת הצדדים, והיא תוחמת את גבולותיו. ואולם, נקודת המוצא איננה נקודת הסיום. בצד בחינת לשון החוזה, נדרש בית המשפט גם לנסיבות החיצוניות לו, והכול לשם קביעת אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים במועד כריתת החוזה (דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 23, 28-25 (2006) (להלן: עניין ארגון מגדלי הירקות); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החוזה 388-387 (2001) (להלן: פרשנות החוזה)). שני מקורות אלה – לשונו של החוזה והנסיבות החיצוניות האופפות את כריתתו – "קבילים הם... המעבר מהמקור הפנימי (לשון החוזה) למקור החיצוני (הנסיבות החיצוניות) אינו מותנה בקיום תנאים מוקדמים כלשהם. לא נדרשת כל בחינה מוקדמת אם לשון החוזה היא ברורה, אם לאו" (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים, פ"ד מט(2) 265, 313 (1995) (להלן: עניין אפרופים)). בבואנו לעמוד על הפרשנות הראויה שיש לתת להתקשרות חוזית, יש לבחון גם את האינטרסים, המטרות והיעדים המשותפים אשר ביקשו הצדדים להגשים – מבחינתם הסובייקטיבית – באמצעות החוזה (פרשנות החוזה, בעמ' 404). במקרים שבהם לא ניתן לברר את התכלית הסובייקטיבית של החוזה, נדרש הפרשן ליתן דעתו גם לתכליתו האובייקטיבית, קרי לכוונה ההיפותטית של הצדדים לחוזה, כאנשים סבירים (ראו: דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 28 (2006); פרשנות החוזה, בעמ' 289-287 (2001)). הפנייה לתכלית האובייקטיבית מתרחשת לא אחת כשמדובר בחוזה שאחד הצדדים לו הוא רשות ציבורית, נוכח הקושי לחשוף את התכלית הסובייקטיבית שלו, וההנחה כי "את חוזי הרשות עורכים פקידי הרשות הציבורית, אשר מטרותיהם ואינטרסיהם בעריכת חוזי הרשות מזוהים, וצריכים להיות מזוהים, עם האינטרס הציבורי" (ראו: גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 31 (2000).
 
  1. נפתח אפוא בבחינת לשון החוזה. סעיף 21 להסכם קובע כלהלן:
 
"א. אם ישתנה יעודה של המשבצת או של חלק ממנה, על-ידי תוכנית על פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 או על-פי כל דין, יהיה המשכיר רשאי להביא לידי סיום מוקדם את תקופת השכירות של המשבצת או של אותו חלק ממנה אשר לגביו שונה הייעוד, ולהחזיר לעצמו את החזקה במשבצת או באותו חלק ממנה אשר לגביו שונה הייעוד – וזאת לאחר מתן הודעה מוקדמת לאגודה על סיום השכירות והחזרת החזקה כאמור.
 
ב. האגודה תהיה רשאית, לאחר קבלת ההודעה האמורה מהמשכיר, להוציא מהמשבצת את כל המתקנים והאביזרים שאינם מחוברים לקרקע חיבור של קבע.
 
ג. האגודה תהיה זכאית לפיצוי בעד זכויותיה והשקעותיה שהיו קיימות במועד סיום השכירות כאמור לעיל באותו חלק מהמשבצת שלגביו הסתיימה השכירות כאמור, לרבות עבור מחוברים שהושארו באותו חלק.
 
ד. שיעור הפיצוי ייקבע ע"י ועדת הפיצויים המתמנית על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל. לא הסכימה האגודה לקביעת ועדת הפיצויים היא תהיה רשאית לפנות לבית המשפט, בתנאי שפניה זו תוגש תוך 60 יום מתאריך משלוח ההודעה על החלטת ועדת הפיצויים. לא פנתה האגודה לבית המשפט תוך התקופה האמורה, היא תיחשב כמסכימה להחלטת ועדת הפיצויים וזו תחייב אותה באופן סופי וללא כל זכות ערעור [...]"
 
  1. עיגון להוראה זו ניתן למצוא כבר בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17.5.1965 שעניינה מדיניות הקרקע בישראל. סעיף 10 להחלטה זו קובע כי "בהסכמי החכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית לייעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא". סעיף זה הוא המקור ההיסטורי לסעיף 21 בהסכם שלפנינו, וכפי שציין בית המשפט קמא, התיבה "ועבור הפקעת זכותו" תומכת בפרשנות שבה דוגל המינהל, שלפיה הזכאות לפיצוי תקום רק כאשר פעולה אקטיבית מצד המינהל היא שתביא להשבת הקרקע לידי המינהל, ולא במצב שבו שינוי הייעוד והחזרת הקרקע נעשו ביוזמת המחזיק.
 
           בצד האמור, כפי שציין בית המשפט קמא, לשון הסעיף איננה חד-משמעית והיא יכולה לשאת את שתי הפרשנויות שמציעים הצדדים. סעיף 21(א) שעוסק בסיום השכירות והשבת הקרקע למינהל עקב שינוי יעוד, אינו כולל אמירה מפורשת ששינוי הייעוד המקנה זכאות לפיצויים הוא שינוי יעוד שבוצע ביוזמת המינהל דווקא; הסעיף נוקט בלשון סביל – "אם ישתנה יעודה של המשבצת או חלק ממנה" (ההדגשה נוספה – ע' פ').
 
  1. סעיף 30 להסכם קובע כלהלן:
 
 "מוסכם בין הצדדים לחוזה זה, כי תוקפו של החוזה יפוג מאליו והוא יתבטל לגבי כל שטח הכלול בשטח המשבצת נשוא החוזה, אשר לגביו נחתם או ייחתם הסכם פיתוח או חוזה חכירה למגרש מגורים, אשר אינם מהווים חלק מנחלה, או למשק עזר, בין המינהל לבין היזם/החוכר. יראו את השטח המצוי בחוזה זה כמעודכן בדיעבד ממועד חתימת הסכם הפיתוח/חוזה החכירה האמורים, לפי העניין".
 
           גם לשון סעיף זה יכולה לשאת את שתי הפרשנויות שמציעים הצדדים. מחד גיסא, ניתן לקרוא את תניית הבטלות ("תוקפו של החוזה יפוג מאליו והוא יתבטל") כמתייחסת גם לסעיף 21 להסכם, כלומר: מקום שבו נחתם או עתיד להיחתם חוזה חכירה למגרש מגורים ביחס לקרקע משבצת פלונית, אין עוד תחולה להסכם או לכל תנאי מתנאיו, לרבות סעיף 21 להסכם שעניינה פיצוי המערער בגין השקעותיו וזכויותיו בקרקע. מאידך גיסא, אין לשלול על הסף את פרשנות המערער שלפיה בטלות החוזה בנסיבות אלה היא צופה פני עתיד, ואינה שוללת זכאות לפיצוי אם התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 21 להסכם.
          
  1. לשון החוזה אינה מגלה אפוא בצורה ברורה ושאינה משתמעת לשתי פנים את התשובה לשאלות הפרשניות שבעניינן חלוקים הצדדים. נמשיך אפוא בבחינת הנסיבות החיצוניות לחוזה, במטרה להתחקות אחר התכלית הסובייקטיבית של החוזה – כלומר, מה היה אומד דעתם האמיתי של הצדדים ביחס לסוגיה השנויה במחלוקת בעת כריתת החוזה.
 
  1. כדי להתחקות אחר כוונת הצדדים, נסקור בקצרה את הרקע לכריתת ההסכם. בשנת 1960, נחתם חוזה משולש בין המינהל, הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן: הסוכנות) והמערער, שלפיו המינהל משכיר לסוכנות משבצת קרקע, שאותה מחזיק המערער כבר-רשות. תוקף החוזה המשולש נקבע לשלוש שנים, והוא הוארך מעת לעת. החוזה המשולש האחרון נחתם בחודש מרץ 1999 (להלן: החוזה המשולש). בעקבות הליכים משפטיים שהתנהלו בין הצדדים, נערך חוזה שכירות דו-צדדי בין המינהל (המשכיר) למערער (השוכר) שהסוכנות איננה צד לו, ושהוחל באופן רטרואקטיבי החל מיום 1.10.2001 עד ליום 30.9.2004. ביום 27.9.2004 נחתם ההסכם העומד במוקד הערעור שלפנינו ותוקפו נקבע עד ליום 30.8.2009.
 
  1. את ההסכם בין המינהל לבין המערער יש לקרוא על רקע החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות ליישובים חקלאיים, שהן התשתית הנורמטיבית ליחסים החוזיים בין המינהל לבין כלל שוכרי הקרקעות ממנו, לרבות המערער שלפנינו. ברור, ואף לא נטען אחרת, כי בענייננו המינהל אינו מוסמך להעניק למתקשרים עמו זכויות החורגות מההסדרים המפורטים שנקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל.
 
  1. קידום תכנית ההרחבה, שינוי הייעוד והשבת המקרקעין למינהל נעשו – כפי המובהר – בגדר החלטה 959. לפי החלטה זו, מגרשי בניה למגורים ייגרעו ממשבצת הקבע של אגודת היישוב החקלאי ויוקצו למי שהומלץ על-ידי ועדת קבלה של היישוב החקלאי, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור מלא. החלטה 959 אינה כוללת הוראה כלשהי בדבר פיצוי היישוב החקלאי בגין שינוי הייעוד והשבת הקרקעות. כאמור, להחלטה זו קדמה החלטה 737, שבוטלה בפסק-דינו של בית משפט זה בעניין שיח חדש, מחמת חוסר סבירות (שם, בעמ' 78-77). במסגרת החלטה 737 נקבע בין היתר כי החוכרים לא ישלמו את מלוא דמי החכירה המהוונים, אלא 66% בלבד במרכז הארץ ושיעורים נמוכים אף יותר באזורי עדיפות לאומית (ראו עניין שיח חדש, בעמ' 47-46). נדמה כי אין חולק כי במסגרת המתווה שנקבע בהחלטה 737 – שכללה הטבות מופלגות כלפי מומלצי היישובים החקלאיים עד כדי פסילתה מחמת חוסר סבירות – לא הייתה כל ציפייה מצד היישוב החקלאי לקבל פיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקעות החקלאיות. גם בפועל, ככל שעולה מסיכומי המינהל, מעולם לא הוגשה כל תביעה לפיצוי כאמור במסגרת הליך לפי החלטה 737.
 
  1.    לשיטת המערער, אין ללמוד מההטבות שנכללו במסגרת החלטה 737 ונשללו בהחלטה 959, על שלילת כוונה לפיצוי בגין שינוי ייעוד שאותו יוזמת האגודה לפי החלטה 959; מה גם שהחלטה אחרונה זו אינה מעניקה – להשקפתו – הטבה לאגודה. ואמנם, היקף ההטבה עבור היישוב החקלאי הטמונה במתווה החלטה 959 הוא מוגבל ביחס להיקף ההטבה שהיה גלום בהחלטה 737 שלא עמדה בביקורת שיפוטית. בצד האמור, גם במתווה הנוכחי גלומה הטבה עבור היישוב החקלאי שאין להקל בה ראש, והיא האפשרות להעביר למינהל רשימת מומלצים של האגודה שלהם יוחכרו המגרשים בפטור ממכרז. גם אם היקף ההטבה צומצם (נוכח קביעותיו של בית משפט זה בעניין שיח חדש) עדיין מדובר בהסדר המיטיב עם היישוב החקלאי. אשר על כן, ניסיונו של המערער לתאר את ההליך לפי החלטה 959, שבוצע ביוזמתו, ככזה שעומד בניגוד לאינטרסים שלו – אינו אלא ניסיון להפוך את היוצרות, ואין לקבלו. לא ניתן לקרוא להחלטה 959, בדרך של פרשנות שיפוטית, הסדרי פיצוי שלא עוגנו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. דפוסו של ההליך לפי החלטה 959 שנעשה ביוזמת המערער ומגלם בחובו הטבה עבור מומלציו, זיקתו להסדר הקודם שלא החיל הוראת פיצוי והעובדה שגם בהחלטה 959 לא נוספה הוראת פיצוי – מחזקים את עמדת המינהל שלפיה בהיעדר הסמכה לפיצוי בהחלטות המועצה, גם הצדדים לא התכוונו שסעיף 21 להסכם בדבר פיצוי המערער יחול במצב זה. בנוסף, יש לציין כי החוזה המשולש מחודש אוגוסט 1997 כלל הוראה דומה לזו המופיעה בסעיף 21 להסכם החדש. להשקפתי, העובדה שהוראה זו כבר נכללה בחוזה בין הצדדים במועד שבו חלה החלטה 737 (שבמסגרתה היה ברור לכל כי אין זכאות לפיצוי), מלמדת על תכלית הסעיף ותומכת בפרשנות המינהל. מסקנתנו היא כי הפרשנות שעולה בקנה אחד עם תכליתו הסובייקטיבית של ההסכם על רקע נסיבות כריתתו היא הפרשנות שבה דוגל המינהל – כלומר, שלא קמה למערער זכאות מכוח סעיף 21 להסכם לפיצוי בגין השקעות וזכויות חקלאיות במקרקעין בנסיבות שבהן שינוי ייעוד המקרקעין והשבתם למינהל נעשו ביוזמתו, במסגרת קידום תכנית הרחבה לפי החלטה 959.
 
  1. יוער כי המינהל ציין בסיכומיו שעד להגשת התביעה דנן לא התעוררה כל דרישה מצד יישובים חקלאיים אחרים לפיצוי בגין זכויות חקלאיות במקרקעין במסגרת הליך הרחבה לפי החלטה 959. אין להתעלם מעובדה זו בבואנו לבחון את פרשנות ההסכם שלפנינו, שהוא חוזה אחיד החל על יישובים חקלאיים רבים אחרים. עם זאת, לנתון זה יש לייחס משקל מוגבל בלבד; שכן החלטה 959 היא החלטה "צעירה" באופן יחסי, ובעקבות ההליך שלפנינו הוגשו תביעות נוספות ברוח דומה.
 
  1. במאמר מוסגר יצוין כי החלטה 959 הוחלפה בהחלטה מס' 1180 מיום 12.3.2009, ולאחרונה עודכנה בהחלטה מס' 1253 מיום 30.1.2012 (להלן: החלטה 1253). החלטות אלה מוסיפות על ההסדר שנקבע בהחלטה 959 הוראה בדבר השתתפות המינהל בסיוע שדרוג התשתיות הקיימות ביישוב החקלאי כחלק מקידום תכנית הרחבה. בסעיף 4.10 להחלטה 1253 נקבע כי "תנאי החלטה זו מהווים את הפיצוי הסופי בגין גריעת השטח ממשבצת הישוב, ולא ישולם עליהם כל פיצוי כספי". לשיטת המערער, מקיומה של הוראה מפורשת בהחלטות החדשות השוללת פיצוי, והיעדרה של הוראה כאמור במסגרת החלטה 959, ניתן ללמוד כי כאשר ביקשה מועצת מקרקעי ישראל לשלול את הזכות לפיצוי, עשתה כן במפורש. אין בידי לקבל מסקנה זו. ייתכן שסעיף 4.10, שתוקן שנים לאחר שהוגשה התביעה הנדונה, נועד להתמודד עם טענות ותביעות מן הסוג שהעלה המערער כאן ולהבהיר את עמדת מועצת מקרקעי ישראל בדבר היעדרה של זכות נוספת לפיצוי, מעבר לאלה הנזכרות בהחלטות המועצה. למסקנה זו ניתן היה – כאמור – להגיע גם ללא ההבהרה האמורה.
העילה המינהלית
 
  1. את תביעתו לפיצויים מבסס המערער לא רק על הוראות ההסכם, אלא גם במישרין על החלטות מועצת מקרקעי ישראל. בפרט, מפנה המערער להחלטה 1023, שהחליפה את החלטה 343. לשם הנוחות, נביא את הסעיפים הרלוונטיים ביותר מתוך החלטה 1023 כלשונם:
 
"1. קרקע חקלאית תושב למינהל אם שונה יעודה (חוזה השכרה לזמן קצר או חוזה חכירה לזמן ארוך).
 
2. המינהל יודיע לחוכר/שוכר על הצורך בהשבת המקרקעין, עקב הנסיבות כאמור לעיל.
 
3. בגין השבת המקרקעין, תוך תקופת החכירה/ההשכרה, יגיש החוכר/שוכר בקשה למינהל לקבלת פיצוי.
 
[...]
 
6. פיצוי לחוכר/שוכר ינתן עבור הפסד ההכנסה העתידי שנגרם בשל סיומו המוקדם של החוזה ו/או בגין השקעות בקרקע, לפי העניין, בשים לב, בעיקר, לסוג החוזה (חוזה לזמן ארוך או חוזה לזמן קצר), לנסיבות בעטיין מושבת הקרקע למינהל ולעקרונות הבאים:
 
6.1. חוכר שהוא צד לחוזה חכירה לזמן ארוך יפוצה בגין זכות החכירה לעיבוד חקלאי, שעיקרה הפסד הכנסה עתידי הנובע מהעיבוד החקלאי לכל יתרת תקופת החכירה ולתקופת החכירה הנוספת הנקובה בחוזה. בקביעת הפסד הכנסה עתידי יילקחו בחשבון ההשקעות והמתקנים שבמקרקעין.
 
6.2. שוכר שהוא צד לחוזה השכרה לזמן קצר יפוצה עבור ההשקעות/המתקנים שהוקמו במקרקעין באישור המינהל ואשר יישארו במקרקעין לפי דרישת המינהל או שלא ניתן להוציאם ממנה, הפיצוי יהיה לפי שווי שוק."
 
  1. בדומה לטיעונו במישור החוזי, סבור המינהל כי מתווה הפיצוי שעליו מדובר בהחלטה 1023 אינו רלוונטי בסיטואציה שבה היישוב החקלאי הוא שיוזם את שינוי הייעוד והשבת המקרקעין למינהל. בית המשפט קמא אימץ פרשנות זו, ולא מצאתי להתערב בקביעתו זו. מקובלת עלי עמדת המינהל כי החלטה 1023 קובעת אך את מנגנון הפיצוי מקום בו קיימת הזכות לפיצוי. בענייננו – כפי שכבר הובהר – הזכות לפיצוי מוקנית לפי סעיף 21 להסכם במקרה בו שטחים מושבים למינהל לפי דרישתו, ולא במקרה בו ההרחבה היא ביוזמת היישוב החקלאי ולצרכיו. פרשנות זו נלמדת גם מסעיף 2 להחלטה הקובע כי "המינהל יודיע לשוכר על הצורך בהשבת המקרקעין [...]" [ההדגשות נוספו – ע' פ']. סעיף זה הוא בעל זיקה ישירה לסעיף 21 להסכם, ומלמד כי החלטה 1023 ישימה במצב שבו השבת המקרקעין נעשית ביוזמת המינהל בשל "צורך" כלשהו, תוך פגיעה בעניינו של השוכר. מכאן נגזרת המסקנה שאין מקום להחיל את הוראות החלטה 1023, במסגרת הליך שאותו יוזם היישוב לפי החלטה 959.
 
סיכום
 
  1. על רקע התשתית הנורמטיבית של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, מצאנו כי אין ללמוד מההסכם בין המינהל לבין המערער כי קמה למערער זכות לפיצוי בגין זכויותיו והשקעותיו החקלאיות במקרקעין ששונה ייעודם והושבו למינהל, כאשר שינוי הייעוד וההשבה בוצעו ביוזמת המערער לשם קידום תכנית הרחבה לפי החלטה 959. בנוסף, לא מצאנו כי יש בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל עצמן כדי להקנות למערער זכות לפיצויים בנסיבות אלה.
 
           הערעור נדחה אפוא, המערער ישא בהוצאות המינהל בסך 25,000 ש"ח.
 
 
ש ו פ ט
 
 
השופט א' רובינשטיין:
 
           אני מסכים.
 
ש ו פ ט
 
 
השופט א' שהם:
 
           אני מסכים.
 
ש ו פ ט
 

 
           הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ע' פוגלמן.
 
 
           ניתן היום, ‏ה' בחשון התשע"ג (‏21.10.2012).
 
 
 
ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט
 
 
 
 
_________________________
חזרה לפסיקה