Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> ע"א 7060/14 מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל נגד סמיח סאלח דבאח ואח'
 
 
בבית המשפט העליון
 
 
ע"א  7060/14
 
 
לפני:   כבוד השופטת א' חיות
  כבוד השופט צ' זילברטל
  כבוד השופט א' שהם
 
 
המערערת: מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיבים: 1. סמיח סאלח דבאח
  2. עאטף סאלח דבאח
  3. מוחמד סאלח דבאי
  4. אמין סאלח דבאח
  5. קאסם סאלח דבאח
  6. סמיר סאלח דבאח
 
                                          
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בת"א 11018-01-09 שניתן ביום 26.8.2014 על ידי כב' השופטת ברכה בר-זיו
 
                                          
תאריך הישיבה: ב' באדר א התשע"ו (11.2.2016)  
 
 
בשם המערערת:
בשם המשיבים:
עו"ד משה גולן
עו"ד אילן יחזקאלי; עו"ד עודד בלאושטיין     
 
                                          
 
פסק-דין
 
 
השופט צ' זילברטל:
 
           ערעור על פסק דינו מיום 26.8.2014 של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) בת"א 11018-01-09, במסגרתו התקבלה תביעת המשיבים ונפסק לזכותם פיצוי בגין הפקעת מקרקעין שהיו בבעלות וגיהא דבאח ז"ל (להלן: המנוחה), אשר המשיבים הם יורשי שש שביעיות מעזבונה. הסוגיה הטעונה הכרעה עניינה אך בשאלת סכום פיצויי ההפקעה, שכן אין מחלוקת על זכות המשיבים לפיצויים אלה.
 
רקע
 
1.        כמפורט בפסק הדין, המנוחה הייתה הבעלים של חלקת קרקע בשטח של 20,167 מ"ר (להלן: החלקה). המנוחה נפטרה בשנת 1988, ולפי צו ירושה מיום 11.7.2006, המשיבים הם יורשי שש שביעיות מעזבונה. ביום 19.3.1976 (להלן: מועד ההפקעה) פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 2206 הודעה על הכוונה לרכוש את החלקה לצרכי ציבור, לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: הפקודה), לצורך הקמת העיר כרמיאל. ביום 17.10.1983 נרשמה החלקה בבעלות מדינת ישראל. ערב ההפקעה חלה על החלקה תכנית המתאר המנדטורית: "The Galilee District Regional Outline Planning Scheme – 1946" שמספרהRP/50/42 (להלן: התכנית המנדטורית), המגדירה את המקרקעין כ"אזור חקלאי" ("Agricultural Zone", להלן: אזור חקלאי).
 
2.        ביום 28.1.2007 ניתנה חוות דעת מטעם השמאי הממשלתי, לפיה נקבע שווי החלקה נכון למועד ההפקעה בסכום של 100,835 ל"י. ביום 25.6.2008 נחתם בין המשיבים לבין מינהל מקרקעי ישראל "חוזה לתשלום פיצויים", ובעקבותיו שולם למשיבים ביום 5.8.2008 סכום הפיצוי שאינו שנוי במחלוקת בסך 185,684 ש"ח.
 
3.        בהמשך לכך, הגישו המשיבים לבית משפט קמא תביעה נגד המערערת, במסגרתה טענו כי הערכת השמאי הממשלתי אינה משקפת את השווי הנכון של החלקה, וביקשו לקבוע את יתרת סכום הפיצויים בגין ההפקעה על-סמך חוות דעת שצירפו לתביעה, שניתנה על-ידי שמאית המקרקעין הגב' צהלה איצקין (להלן: איצקין), לפיה יש להעמיד את סכום הפיצוי נכון למועד ההפקעה על 42.35 ש"ח. המערערת חלקה על האמור בחוות דעת איצקין, בטענה כי המשיבים קיבלו את מלוא הפיצוי המגיע להם, והגישה מטעמה את חוות דעתו של השמאי מר יצחק רוגובין (להלן: רוגובין). בהמשך הגישו הצדדים חווֹת דעת משלימות. כמו כן, הגישה המערערת חוות דעת תכנונית שנערכה על-ידי הגיאוגרף פרופ' ברוך קיפניס (להלן: קיפניס), הדנה בהיבטים תכנוניים-גיאוגרפיים שאפיינו את האזור החל משנות ה-50 ועד אמצע שנות ה-70 של המאה שעברה, והמשיבים הגישו חוות דעת תכנונית שנערכה על-ידי איצקין אשר כללה התייחסות לממצאים שהועלו על-ידי קיפניס. אפרט להלן את עיקרי הדברים שהציגו המומחים בחווֹת הדעת.
 
4.        התזה העולה מחווֹת הדעת של איצקין שהוגשו מטעם המשיבים היא, כי על-פי הפסיקה, משמעותו של המצב התכנוני של קרקע שיעודה הוגדר "אזור חקלאי", כקבוע בתכנית המנדטורית, אשר אפיין את החלקה במועדים הרלבנטיים, היא, כי דונם אחד משטחה הכולל של החלקה מיועד לבניית בית מגורים ויתרת השטח היא בייעוד חקלאי. לעניין חישוב פיצויי ההפקעה נטען, כי העיקרון המנחה הוא "שווי השוק" של הקרקע במועד ההפקעה, כקבוע בסעיף 12 לפקודה ובפסיקה; אך בענייננו, החלטות תכנוניות שקדמו להפקעה, שתפורטנה להלן, יצרו בפועל מצב של "הקפאה" ביחס לשטחים שהחלקה נכללת בהם, באופן שהביא למחיר שוק נמוך ומעוות שאינו משקף את שווי החלקה במלואו (אלמלא אותה "הקפאה") על פי ייעודה האמור (אזור חקלאי). תחילה טענה איצקין, כי הקפאה זו נוצרה בעקבות הכרזת הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (הולק"ח) מיום 22.4.1971 בדבר "קרקע חקלאית מוכרזת" בשטחים נרחבים באזור, ובכללם החלקה, באופן שמנע אפשרות לממש בהם זכויות בנייה, והפך אותם, הלכה למעשה, מקרקעות בייעוד של "אזור חקלאי" ל"קרקעות חקלאיות" גרידא (כלומר, לקרקע שייעודה חקלאי "טהור", ללא האפשרות הקיימת ב"אזור חקלאי" לבנות בית מגורים אחד על החלקה). בהמשך, בעקבות ממצאים שנכללו בחווֹת הדעת התכנוניות, הורחבה הטענה לכך שההקפאה החלה כבר באמצע שנות ה-50 של המאה שעברה, בשל המדיניות שיושמה החל מאותה תקופה ושאסרה על מתן היתרי בנייה בקרקעות שיעודן היה "אזור חקלאי".
 
5.        נוכח קיומה של הקפאה כאמור, טענה איצקין כי לצורך חישוב שווי החלקה לא ניתן לעשות שימוש ב"שיטת ההשוואה", המתבצעת בדרך של גזירת שווי השוק מעסקאות מכר של קרקעות דומות בסמוך למועד ההפקעה, וזאת אף-על-פי ששיטה זו היא המועדפת כאשר הדבר אפשרי. יתרה מכך, נטען כי בשל העדר נתונים אודות עסקאות שנערכו בקרקעות דומות באזור טרם תחילת ההקפאה, כלומר בתחילת שנות ה-50, אף לא ניתן להסתמך על עסקאות השוואה מתקופה זו. תחת זאת, התבססה איצקין על "שיטת החילוץ", או "השיטה השיורית", במסגרתה בחנה עסקאות מכירת דירות בערים כרמיאל ונצרת ערב ההפקעה, הפחיתה ממחירי העסקאות את רכיב היזמות ועלויות הבנייה, הביאה בחשבון שיקולים נוספים כגון העובדה שהחלקה ממוקמת בשטח ללא פיתוח ותשתיות המרוחק ממרכזי הכפרים הסמוכים, וכך הסיקה את השווי המשוער של דונם בחלקה המיועד לבנייה. לצורך חישוב שווי דונם בייעוד חקלאי, השתמשה איצקין בנתוני עסקאות השוואה אשר אוזכרו בע"א 9355/02מדינת ישראל נ' ראשד פ"ד נח(4) 406 (2004) (להלן: עניין ראשד) ובפסיקה נוספת, והביאה בחשבון כי אלה משקפים שווי מופחת שאינו נותן ביטוי לקיומה של הקפאה ולקיומו של פוטנציאל משמעותי כי ייעודה של החלקה ישונה לבנייה למגורים. על סמך כלל האמור לעיל, העריכה איצקין כי במועד ההפקעה שווי דונם בחלקה שייעודו למגורים עמד על 69,000 ל"י, ושווי דונם חקלאי עמד על 8,500 ל"י.
 
6.        בנוסף, נטען בחווֹת הדעת של איצקין כי על-פי סעיף 7 לתקנון התכנית המנדטורית היה בסמכותה של הוועדה המקומית לאשר את פיצולה של החלקה לשלוש חלקות קטנות יותר, שבכל אחת מהן דונם אחד מיועד לבניית בית מגורים. לפיכך, בהערכת שווי החלקה הכולל (בסך 352,920 ל"י) הביאה איצקין בחשבון כי שלושה דונמים בחלקה היו מיועדים למגורים ויתרתה בייעוד חקלאי. אציין כבר עתה כי טענה זו בדבר אפשרות הפיצול והשלכותיה, אשר כנגדה טענה המערערת כבר בתחילת ההליכים, נדחתה על-ידי בית משפט קמא ואינה נתונה עוד במחלוקת במסגרת ערעור זה.
 
7.        התזה הנגדית, הנלמדת מחווֹת דעתו של רוגובין שהוגשו מטעם המערערת, קבעה כי נושא מתן היתרי בנייה ב"אזור חקלאי" היה מלכתחילה נתון לשיקול דעתה של הוועדה המקומית, אשר כללה בשיקוליה את צרכיו הקונקרטיים של מבקש ההיתר הנוגעים לעבודתו החקלאית, וכי העובדה ששטחים חקלאיים ברחבי הגליל נותרו כאלה גם לאחר שנים רבות בהן הייתה התכנית המנדטורית בתוקף, מעידה כי אפשרות בנייתה של יחידת מגורים באזור החקלאי הייתה תיאורטית בלבד וכי קונים פוטנציאליים לא הסתמכו עליה. בנוסף גרס רוגובין, כי בהתאם להלכה שנקבעה בע"א 8937/08 מדינת ישראל מנהל מקרקעי ישראל נ' חביב אללה (1.12.2011) (להלן:עניין חביב אללה), המערערת אינה מנועה להוכיח כי הסיכוי שהבנייה תאושר גולם כבר ב"שווי השוק", וכי עריכת שומה לפי "שיטת ההשוואה" אכן הובילה למסקנה זו. רוגובין ביקש לבסס את הערכותיו לעניין שווי הקרקע על כעשרים נתונים מעסקאות השוואה והערכות מס שבח מהשנים 1976-1971 שאותם בדק בעצמו, הנוגעים לקרקעות בייעוד חקלאי הנמצאות באזור; ועל מאות נתוני הערכות שווי שפורטו בחוות דעת שערך בשנת 1976 שמאי המקרקעין הממשלתי שלמה תענך לגבי אזור שהחלקה נכללת בו. כנטען, מכלל האמור עלה, כי שוויו של דונם בחלקה (כמיועדת בשלמותה לחקלאות) הוערך בכ-3,500-2,500 ל"י, אך מטעמי קולא ולשם אחידות עם הערכות שהתקבלו בפסיקה קודמת, העמיד רוגובין את הערכתו על סך 7,000 ל"י לדונם, והעריך את שווי הפיצוי הכולל ב-120,160 ל"י.
 
8.        רוגובין ביקש לדחות את הטענה בעניין היווצרותה של "הקפאה" בעקבות הכרזת הולק"ח משנת 1971, וקבע כי לא ניתן לדבר על הקפאה מקום שכלל לא הוגשו (ולכן גם לא נדחו) בקשות להיתרי בנייה. הודגש, כי לכן, ובניגוד לעמדתה של איצקין, עסקאות שנערכו ערב ההפקעה אכן שיקפו את שווי הקרקע על מלוא הפוטנציאל התכנוני שעשוי היה להיות בה, מה שאפשר וחייב לערוך את השומה על-פי הגישה ההשוואתית, בפרט נוכח השימוש המוגבל שנהוג לעשות ב"שיטה השיורית" והקלות שבה שיטה זו עלולה לגרום לסטיות בהערכות שווי. יתרה מכך, רוגובין הצביע על כך שגם על-פי "השיטה השיורית" הערכתה של איצקין אינה סבירה, וכי השווי שייחסה לדונם למגורים בחלקה גבוה יותר מהשווי במועד ההפקעה של שטחים המיועדים לבנייה בשכונות מגורים בעיר כרמיאל, מה גם שראוי היה כי ההשוואה תיערך ביחס למחירי קרקעות לבנייה בכפרים הסמוכים לחלקה. רוגובין הוסיף כי אין לראות את הקביעות בעניין ראשד כ"מחירון אחיד לקרקע" החל באופן גורף על שטחי התכנית המנדטורית, כפי שעלה לכאורה משומתה של איצקין.
 
9.        חיזוק לטענה בדבר חוסר ההיתכנות בפועל של האפשרות לבנות באזור החקלאי, נמצא בחוות הדעת של קיפניס שהגישה המערערת, בה נסקרו בהרחבה המגמות התכנוניות והגיאוגרפיות באזור הגליל. אליבא דקיפניס, בתקופה הרלבנטית לא היה כל ביקוש או צורך להקים בתי מגורים בשטחי האזור החקלאי, לרקע התפתחות הכפר הערבי ומעברו של החקלאי להתגורר בתחומי הישוב. עם זאת, מתואר כי החל ממחצית שנות ה-50 לא ניתן היה להקים בתי מגורים באזור החקלאי, אפילו היה ביקוש לכך, וזאת בשל מדיניות תכנונית אשר אסרה על מתן היתרי בנייה באזור זה. מדיניות זו, כמתואר, מצאה ביטוי בהחלטותיה של הוועדה המחוזית במחוז הצפון החל משנת 1955, ובתכניות מתאר מקומיות שהוכנו בשנים שלאחר מכן עבור כפרים באזור. אזכיר כי בחוות הדעת התכנונית של איצקין, היא הסתמכה על הממצאים הנ"ל על מנת לבסס את קביעתה כי נוצרה הקפאת בנייה בשטחי האזור החקלאי כבר החל מאמצע שנות ה-50, שכן מתקופה זו ואילך לא ניתן היה למצות את זכויות הבנייה שאפיינו את קרקעות האזור כאמור בתכנית המנדטורית.
 
10.      בתביעתם בבית משפט קמא ביקשו המשיבים לאמץ את קביעותיה של איצקין, ולפסוק להם פיצויי הפקעה התואמים את שומתה. המשיבים טענו כי הפעולות התכנוניות שקדמו להפקעה – מדיניות הרשויות החל מאמצע שנות ה-50 והכרזת הולק"ח בשנת 1971 – מנעו את אפשרות הבנייה ב"אזור חקלאי", אפשרות שהתקיימה בעבר על-פי התכנית שהיתה בתוקף, ובכך הביאו להפחתה בשווי המקרקעין. מאחר שהדבר נעשה שלא על-פי תכנית מאושרת שבכוחה להביא לשינוי חוקי של המצב התכנוני, הרי שנמנע מהמשיבים לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התו"ב). עוד הודגש, כי חוות הדעת השמאית שהגישה המערערת התבססה על עסקאות השוואה שנערכו בתקופת ההקפאה, אשר לא שיקפו את שווי הזכויות לבניית בית מגורים בחלקה, אלא את שווי החלקה לפי ייעוד חקלאי בלבד. נטען, כי לצורך חישוב הפיצוי יש להתעלם מאותן החלטות תכנוניות שיצרו את ההקפאה, ולבצע הערכה ב"שיטת החילוץ" כפי שעשתה איצקין, וכפי שנעשה בפסיקה בעניין ראשד ובעניין חביב אללה. המשיבים הוסיפו וטענו, כי קביעת המומחים מטעם המערערת, לפיה החל משנות ה-50 לא היה ביקוש לבנייה באזור החקלאי, אינה נכונה, כאשר לפי חוות הדעת התכנונית של איצקין הוכח קיומו של ביקוש כזה, וכי אילולא היה ביקוש הרי שלא היה צורך בפעולות ההקפאה שבהן נקטו רשויות התכנון בתקופה זו. עוד צוין, כי אף שבהמשך ירד הביקוש לבניה, יש לייחס זאת להגבלות הבנייה כאמור ולא לכוחות השוק בלבד, כך שהמערערת אינה יכולה להיבנות מעניין זה.
 
11.      בסיכומיה בבית משפט קמא, שבה המערערת על הטענות שהועלו בחווֹת דעת המומחים מטעמה, והדגישה כי הגבלות הבנייה שהוטלו על החלקה קודם להפקעה לא יצרו "הקפאה", אלא היוו "מצב רגיל הנובע מאופיו של ההליך התכנוני". המערערת הוסיפה כי ביום 18.5.1961 פורסמה להפקדה "תכנית ג/194" שהיה בה לשנות את תכנית המתאר הגלילית, ולפי הקבוע בה ניתן להקים מבני מגורים באזור חקלאי רק במקרים מיוחדים ובכפוף לאישור הוועדה המחוזית. נטען כי הוועדה המחוזית החליטה לאשר תכנית זו, אך היא מעולם לא פורסמה למתן תוקף. עוד התייחסה המערערת ל"תכנית תמ"א/6" שאושרה בשנת 1975, ובה נקבע כי "תימשך המדיניות של שמירה על קרקע חקלאית ... והפיכתה של קרקע חקלאית לקרקע עירונית תוקפא בדרך כלל ותעשה בתהליכים מבוקרים ומתוכננים מראש".
 
12.      לאחר שסקר את הפסיקה הנוגעת לעניין, קיבל בית משפט קמא את טענתם המרכזית של המשיבים, וקבע כי החלקה הייתה נתונה תחת הקפאה (בכל הנוגע לאפשרות לקבלת היתר בניה) החל מאמצע שנות ה-50, עת שלא ניתן היה לממש את פוטנציאל הבנייה שהיה קיים מכוח התוכנית המנדטורית. לפיכך, נקבע כי יש להעריך את שווי המקרקעין בהתאם לשווים בתחילת שנות ה-50, טרם ההקפאה, כאשר דונם אחד בחלקה מיועד לבניית בית מגורים (בכפוף למגבלות המפורטות בתכנית המנדטורית) ויתרת שטחה מיועד לחקלאות. עוד נפסק, כי מאחר שלא הובאו עסקאות השוואה לגבי תקופה זו, יש ללכת בדרך שהותוותה בע"א 738/10 דבאח נ' מדינת ישראל (17.11.2013) (להלן: עניין דבאח) ולקבוע את שווי המקרקעין שייעודם חקלאי על-פי עסקאות ההשוואה שהביאו השמאים;  כמו גם בדרך שהתוותה בעניין ראשד, שם הוערך שוויו של דונם בייעוד למגורים באזור זה כגבוה פי שמונה משווי דונם המיועד לחקלאות. דרך משולבת זו הביאה את בית משפט קמא לאמץ את הערכתו של רוגובין לגבי שווי דונם חקלאי בחלקה ולהעמידו על 7,000 ל"י, ולהעריך את שוויו של הדונם המיועד לבנייה בסך של 56,000 ל"י. כפי שצוין, נדחתה טענת המשיבים בדבר אפשרות פיצולה של החלקה למספר חלקות קטנות שבכל אחת זכויות בנייה (בהתבסס על ההלכות שנפסקו בעניין ראשד ובעניין חביב אללה), וכן נדחתה טענתם להוצאות נלוות. על סמך האמור, חייב בית משפט קמא את המערערת לשלם למשיבים פיצויים בסך 163,002 ל"י, בצירוף ריבית והצמדה לפי סעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, ובניכוי הסכום שכבר שולם להם.
 
הערעור
 
13.      בערעור שלפניי, טוענת המערערת כי שגה בית משפט קמא בקביעתו לפיה אי-הוצאתם של היתרי בנייה בהתאם לתכנית תקפה מהווה "הקפאה", הגוררת התעלמות ממחיר השוק שנוצר בעטיה, וכי לא מתקיימים התנאים הנדרשים לביסוס תפיסה זו. לשיטת המערערת, יש להתעלם ממחיר השוק רק ב"מקרים בהם התחשבות בהשפעת ההליך פוגעת במימוש מטרת הפיצוי", כגון השפעתה על מחיר השוק של תכנית הפקעה שפרטיה נודעו ברבים בטרם מועד הפרסום הקובע לצורך אומדן פיצויי ההפקעה; או השפעת הפקדה להתנגדויות של תכנית מתאר קודם לאישורה; או ב"מקרים בהם ניתן לראות בהליך שאין בגינו חיוב בפיצוי, כחלק מהליך מאוחר שבגינו יש חיוב בפיצוי", כגון מקרה בו קרקע שיועדה למגורים הוכרזה כחקלאית, ולאחר מכן שינוי ייעוד הקרקע לחקלאות עוגן במסגרת אישורה של תכנית מתאר פוגעת. כנטען, המקרה דנן אינו תואם את ההגדרות הנ"ל, כיוון שהכרזת הולק"ח משנת 1971 נעשתה ביחס לקרקע שהייתה ממילא כבר בייעוד חקלאי; וכי להכרזה הנ"ל וליתר הפעולות שמנעו בנייה לא היה כל קשר להפקעה, שנעשתה שנים אחר כך לצורך הקמת העיר כרמיאל.
 
14.      לפיכך, המערערת שבה וטוענת כי נדרש היה להעריך את שווי החלקה בהתבסס על עסקאות השוואה שנערכו סמוך למועד ההפקעה בלבד, ומפנה לכך שלשיטת הערכה זו ניתנה עדיפות בפסיקה, למשל בעניין דבאח, שם נקבע כי אפשרות הבנייה הקבועה בתכנית המנדטורית גולמה כבר במחיר השוק. מעבר לכך מדגישה המערערת, כי בשנות ה-50 עד שנות ה-70 של המאה הקודמת, לאפשרות הבנייה הקבועה בתכנית המנדטורית ממילא לא הייתה משמעות רבה, כעולה מחוות דעתו של קיפניס, שכן בתקופה זו לא היה ביקוש למגורים מחוץ לכפרים; ובשל העדר האפשרות לקבל היתרי בנייה נוכח המדיניות התכנונית והפעולות שנלוו לה כמפורט לעיל. אף נטען כי בהתאם לתכנית המנדטורית עצמה ועל-פי הפסיקה בעניין ראשד ובעניין דבאח, אפשרות הבנייה באזור החקלאי נקבעה בזיקה לייעוד החקלאי ומתן היתר בנייה היה נתון לשיקול דעתה של הועדה המקומית. עוד טוענת המערערת, כי בפסיקה נקבע כי ירידה במחיר השוק של הקרקע עקב הפקדת תכנית מתאר שלא אושרה, אינה יוצרת כל זכות לפיצוי, וכי גם בכך יש לחזק את טענתה כי יש לגזור את גובה הפיצויים ממחיר השוק במועד ההפקעה.
 
15.      בנוסף טוענת המערערת, כי לא הוכח כי ההליכים שאליהם התייחסו המשיבים אכן גרמו לירידה בשווי השוק של המקרקעין, ומהו שיעור הירידה, שכן חוות הדעת של איצקין אינה בודקת מה היה שווי השוק לפני שהחלו ההליכים הפוגעים (כלומר, בתחילת שנות ה-50). בהקשר זה, טוענת המערערת כי נטל הראיה מונח על שכם המשיבים. המערערת מוסיפה כי גם בהעדר נתונים באשר לערכי הקרקע בשנות ה-50, לא היה מקום שבית משפט קמא ילך "בדרך שהותוותה בפסק דין ראשד" ולכפול בשמונה את שוויה של קרקע חקלאית במועד ההפקעה לצורך חישוב שווי קרקע לבנייה באזור חקלאי. זאת, כיוון שבשונה מבענייננו, בעניין ראשד לא עסקו בשאלת קיומה של "הקפאה", ומשום שפסק הדין שם לא ביקש לקבוע נוסחה כללית להערכת שווי אפשרות הבנייה, אף לא במקרה של העדר נתונים. עוד נטען כי גם אם הייתה רלבנטיות כלשהי לבדיקת היחס בין שווי קרקע חקלאית ובין שווי קרקע למגורים באזור החקלאי, הרי שאין זה המצב בענייננו, שכן הקרקע בעניין ראשד נמצאה באזור העיר נצרת, בעוד שהקרקע הנדונה כאן מצויה באזור כרמיאל.
 
16.      בסיכומיהם, שבים המשיבים וטוענים כי בהתאם לתכנית המנדטורית ולפסיקה ניתן היה להקים מבנה מגורים אחד בכל חלקה שבאזור החקלאי, וכי היתרי בנייה היו עניין שבשגרה בייעוד זה. המשיבים טוענים כי בשנת 1955 קיבלה הרשות החלטה לפעול לשינוי הייעוד ולבטל את אחוזי הבנייה המוקנים למקרקעין, ומאז נמנעה לאשר בקשות להיתרי בנייה בניגוד לתקנון התכנית המנדטורית שהייתה בתוקף, וזאת מבלי שאושרה תחתיה תכנית חדשה באופן שהיה מאפשר לתבוע פיצויים בגין ירידת ערך החלקה. בכך, נטען כי נוצרה "הקפאה" בפועל של זכויות הבנייה, אשר הורידה את ערך המקרקעין באופן מידי, שכן על-אף קיומן של זכויות בנייה בתוכנית שהיתה בתוקף, התוכנית המנדטורית, כל הבקשות להיתרי בנייה בקרקע שיעודה היה אזור חקלאי - נדחו. כנטען, הכרזת הולק"ח משנת 1971 היוותה נדבך נוסף בהקפאה. המשיבים מבקשים לסמוך את ידיהם על קביעת בית משפט קמא בדבר קיומה של הקפאה ובדבר הצורך להתעלם מהשפעתה בעת חישוב הפיצוי, ואף טוענים כי מדובר בקביעה עובדתית שאין מקום להתערב בה. בתגובה לטענות המערערת, טוענים המשיבים כי אין כל נפקות לשאלה האם ההפקעה משנת 1976 בוצעה בזיקה לפעולות התכנוניות שנועדו לשלול את זכויות הבנייה על-פי התכנית המנדטורית, וכי בכל מקרה בשלב ההפקעה קמה להם זכות לפיצויים עבור הקפאת זכויותיהם. כמו כן, מציינים המשיבים כי פסק הדין בעניין דבאח, אליו הפנתה המערערת, ניתן בהעדר חווֹת הדעת התכנוניות שהובאו כאן, שהן ראיות מהותיות לעניין ההקפאה, ומבלי שנטען שם בעניין ההקפאה, ועל כן אין ליישם את שנפסק שם לעניין הנדון כאן.
 
17.      עוד טוענים המשיבים, כי בניגוד לעמדת המערערת, בחוות דעתה התכנונית הראתה איצקין כי היה ביקוש לבנייה באזור החקלאי, כפי שנלמד בין היתר מריבוי עבירות הבנייה שנגרמו עקב ההחלטה לאסור על בנייה באזור זה, ובהסתמך על עקרון נחיצות מעשי המינהל, המלמד כי בהעדר ביקוש לא היו נדרשות ועדות התכנון להקפיא את הבנייה מלכתחילה. בהקשר זה המשיבים מוסיפים וטוענים כי לאחר הקפאה של כעשרים שנה, מנועה המערערת מלטעון לעניין הביקוש לבנייה בחלקות שבאזור החקלאי, שכן הירידה בביקוש הושפעה בהכרח ממצב ההקפאה.
 
18.      לגבי אופן חישוב הפיצוי, טוענים המשיבים כי בניגוד לטענת המערערת, בית משפט קמא התבסס על עסקאות השוואה, אלא שהתייחס לשווי כל שימוש שהתאפשר על-פי התכנית המנדטורית (חקלאות או בנייה) על-פי עסקאות השוואה נפרדות, בעוד שהשמאי מטעם המערערת התבסס אך ורק על עסקאות מתקופת ההקפאה אשר שיקפו שווי חקלאי טהור ללא זכויות בנייה.           ביחס לחישוב שווי הדונם בחלקה המיועד לבנייה, נטען כי שגה בית משפט קמא כאשר דחה את הערכתה של איצקין, שנערכה באמצעות חילוץ שווי זכויות הבנייה מעסקאות השוואה באזור כרמיאל במועד ההפקעה. בהקשר זה, מבקשים המשיבים לדחות את טענתה החלופית של המערערת כי נדרש היה לערוך השוואה לעסקאות מקרקעין לבנייה בכפר בענה הסמוך, משום שהמערערת נמנעה מלהביא נתונים על עסקאות מעין אלה ועל כן אין לה אלא להלין על עצמה בלבד, ונוכח העובדה שהחלקה נכללה בשטח כרמיאל.
 
19.      בהמשך לאמור, הגישה המערערת סיכומי תשובה, במסגרתם שבה על טענותיה.
 
דיון והכרעה
 
20.      תחילה, ובטרם אדון במחלוקת העומדת על הפרק, אתייחס בקצרה לעקרונות היסוד החלים בקשר עם פיצויי הפקעה, ולהלכות המרכזיות שעוצבו בפסיקה לעניין פיצויים בגין הפקעת קרקעות עליהן חלה התכנית המנדטורית ושייעודן היה "אזור חקלאי".
 
פיצויי הפקעה - כללי
 
21.      מטרתם של פיצויים בגין הפקעה לצרכי ציבור, היא להעמיד את בעל הזכות במקרקעין המופקעים במצב שבו היה עומד אלמלא ההפקעה, כך שבכספי הפיצויים יוכל לרכוש זכות או טובת הנאה דומה לזו שהופקעה ממנו (ראו: קמר דיני הפקעת מקרקעין ב, 681 (מהדורה שמינית, 2013) (להלן: קמר), והאסמכתאות המובאות שם). לצורך קביעת סכום הפיצוי, הערכת שווי הקרקע מתבצעת על פי התמורה שהייתה משולמת עבורה בעסקה מרצון במועד פרסום ההודעה ברשומות (סעיפים 5 ו-12 לפקודה), מבלי לשפר או להרע את מצבו הכלכלי של בעליה (קמר, בעמ' 682; עניין דבאח, בעמ' 9). הלכה היא כי על עריכת השומה להיעשות על בסיס השימוש החוקי שיניב את הערך הגבוה ביותר לקרקע בהתחשב בתכונותיה, ויש אף להביא בחשבון שימוש מיטבי הצפוי להתאשר בעתיד (ראו עניין חביב אללה, בעמ' 17; ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, בעמ' 40 (28.4.2013)).
 
22.      קיימות מספר דרכים עיקריות שלפיהן נוהגים שמאי מקרקעין להעריך את שווים של מקרקעין מופקעים. "שיטת ההשוואה" היא המקובלת ביותר על בתי המשפט בשל רמת הדיוק הגבוהה שהיא מאפשרת (קמר, בעמ' 827), כאשר במסגרתה נבחנות עסקאות שנערכו בסמוך למועד ההפקעה במקרקעין בעלי תכונות דומות למקרקעין המופקעים, ונעשות התאמות ככל שנדרש ובהתאם להבדלים ביניהם (קמר, בעמ' 825). בנסיבות אחרות, כגון במקרים בהם אין בנמצא עסקאות מתאימות להשוואה, ניתן לעשות שימוש בשיטות חישוב אחרות ובהן "השיטה השיורית" (המכונה גם "שיטת החילוץ"). על-פי שיטה זו ניתן, בין היתר, לגזור את שוויה של קרקע ריקה בדרך של הפחתת הוצאות הבנייה ורכיבים אחרים ממחיר של קרקע מבונה (קמר, בעמ'        829-828).
 
פיצויי הפקעה ב"אזור חקלאי" – המצב הנורמטיבי
 
23.      השאלה כיצד יש להעריך שווין של קרקעות ב"אזור חקלאי", כהגדרתו בתכנית המנדטורית, לצורך חישוב פיצויים בגין הפקעתן, נדונה בהרחבה לראשונה בפסק הדין בעניין ראשד. עיקר המחלוקת שם (אשר קיימת גם בענייננו) התמקדה בסוגיית פרשנותה של התכנית המנדטורית, ובשאלה מהו פוטנציאל הבנייה, אם בכלל, שאפיין את המקרקעין שהופקעו (בשנת 1976, כבמקרה הנדון כאן), אשר היו כפופים להוראות התכנית הנוגעות ל"אזור החקלאי". כפי שנפסק, אף שהקרקעות המסווגות כ"אזור חקלאי", באופן טבעי, יועדו לחקלאות, הרי שברמת העיקרון בניית בתי מגורים ("Dwelling Houses") הייתה בגדר שימוש מותר בהן על-פי התכנית, בכפוף להגבלות מפורטות הנוגעות לצורת הבנייה ושטחה. הגבלות אלה קובעות, בין היתר, כי לא ניתן לבנות על חלקה (או "מגרש") ששטחה קטן מ-1,000 מ"ר; שטח הבניה המקסימלי הוא 15% משטח החלקה או 180 מ"ר לפי הנמוך ביניהם; ובהעדר אישור אחר, ניתן להקים על חלקת קרקע לא מפוצלת בית אחד בלבד.
 
24.      בעניין ראשד עמד בית המשפט על תכליתן של ההוראות שאפשרו כאמור בנייה מצומצמת למגורים בלבם של שטחים חקלאיים, וייחס אותן לרצון להבטיח קורת גג לחקלאי באזורים המעובדים על-ידו או בסמוך להם, בהתחשב בקשיי הניידות שהיו מנת חלקו באותה עת ובהיות אותם שטחים מרוחקים ממקום ישוב. על סמך האמור, דחה בית המשפט את טענות הנפקעים בדבר אפשרות פיצולה של החלקה למספר חלקות שבכל אחת מהן זכויות בנייה (בכך הפך את פסק דינו של בית משפט המחוזי), ופסק כי יש להעריך דונם אחד בלבד בחלקה כמיועד לבנייה, ואת יתרתה לפי ייעוד חקלאי (יש לציין כי נדחתה גם האפשרות העולה מסעיף 9 לחלק 8 בתכנית המנדטורית, להעריך את החלקה כמיועדת לבנייה רוויה). באשר לאופן חישוב הפיצוי, הותיר בית המשפט על כנן את קביעות בית המשפט המחוזי ביחס לחישוב שווי דונם חקלאי בחלקה וביחס לחישוב שווי הדונם המיועד למגורים: נפסק כי הראשון נגזר מעסקאות השוואה שבוצעו בסמוך למועד ההפקעה; בעוד שהאחרון חושב ב"שיטת החילוץ" (על-ידי שמאי מטעם המדינה, בטרם זו טענה להעדר זכויות בנייה בקרקע, כפי שנטען עתה), תוך השוואה לשווי דונם לבנייה בכפר ריינה הסמוך.
 
25.      בעניין חביב אללה שוב נדונה שאלת הפיצויים בגין הפקעה משנת 1976 של חלקות מקרקעין המצויות באזור החקלאי בכפוף לתכנית המנדטורית. בפסק דין זה עסק בית המשפט ביישומה של הלכת ראשד, וקבע כי מדובר בהלכה כללית בכל הנוגע לזכויות בנייה ב"אזור חקלאי". לפיכך, נפסק כי באופן גורף יש להעריך כל חלקה המצויה באזור החקלאי ככוללת דונם אחד שייעודו לבניית בית מגורים, ללא קשר לשאלה אם בפועל התקיימו ביחס אליה קשיי ניידות, ויתרת החלקה תוערך לפי ייעוד חקלאי. הוסף, כי: "הנטל לשכנע כי יש עילה לסטות מהזכויות המוענקות על-ידי תכנית בניין העיר מוטל על המערערת [המדינה – צ.ז.], והיא לא הרימה אותו". בית המשפט הדגיש, כי תיתכן האפשרות לפיה המדינה תוכיח כי אין בקיומן של זכויות בנייה כדי להשפיע על מחיר החלקה, אך זה לא היה המצב במקרה המדובר. לגבי אופן חישוב הפיצוי, לא התערב בית המשפט במסקנותיו של בית המשפט המחוזי, אשר גזר שוויו של דונם חקלאי בחלקה מנתוני השוואה אליהם התייחס השמאי מטעמו (למעשה, בשל אובדן הנתונים על-ידי השמאי, התבסס בית המשפט על הערכתו הכללית של השמאי, והתאים אותה למאפייניה של כל חלקה וחלקה שנדונה בתביעה); ואת שוויו של הדונם לבנייה קבע על-פי השווי שנמצא בעניין ראשד, נוכח סמיכותן הגיאוגרפית של החלקות המופקעות בשתי הפרשות.
 
26.      בפסק הדין בעניין דבאח שב בית משפט זה ובחן את אופן חישוב פיצויי ההפקעה של מקרקעין ב"אזור החקלאי" (הפעם לרקע הפקעה שאירעה בשנת 1962). הנפקעים במקרה זה טענו, בין היתר, כי במסגרת חישוב הפיצוי, יש לחשב את שוויו של דונם לבנייה כגבוה פי שמונה משווי דונם לחקלאות, וזאת משום שזה היחס שנמצא בין שני ייעודי הקרקע הנ"ל בפסקי הדין בעניין ראשד ובעניין חביב אללה (כלומר, נטען כי על מנת להסיק את שוויו של דונם לבנייה בחלקה יש להכפיל בשמונה את שוויו של דונם חקלאי). בערעור שהגישו הנפקעים לבית משפט זה, עמד השופט י' עמית על כך כי, בניגוד לעמדת בית המשפט המחוזי באותה פרשה, ההלכה שהתגבשה בפסיקה הנזכרת אכן מלמדת כי כברירת מחדל יש לראות את הדונם הראשון בכל חלקה באזור החקלאי כקרקע שהייתה מיועדת לבנייה, אך תמך בקביעת בית המשפט המחוזי לפיה אין לפרש את הפסיקה כקובעת "מתן פיצוי 'אוטומטי' של פי שמונה לדונם הראשון בכל חלקה בהשוואה לערכו של דונם חקלאי".
 
27.      לגבי אופן חישוב הפיצויים, נפסק בעניין דבאח כי לא נפל פגם בכך שאומצה שומתו של השמאי מטעם המדינה, אשר נערכה ב"שיטת ההשוואה" תוך השוואה לעסקאות שבוצעו ביישובים סמוכים בשנים שקדמו להפקעה, וזאת כיוון שעסקאות ההשוואה שנבדקו במסגרתה התייחסו לחלקות אשר מצבן התכנוני היה זהה למצב התכנוני של החלקות שבמוקד התביעה. לפיכך, נפסק כי עסקאות אלה כבר גילמו בתוכן את השפעת פוטנציאל הבנייה למגורים שמקורו בהוראות התכנית המנדטורית (כלומר, בית המשפט לא נזקק לעריכת חישוב נפרד של שווי זכויות הבנייה לגבי הדונם הראשון בכל חלקה, כפי שנעשה בפסקי הדין בעניין ראשד ובעניין חביב אללה). אף צוין בפסק הדין, כי בשונה ממקרה זה, בעניין חביב אללה לא ניתן היה להסתמך על "שיטת ההשוואה" בשל העדר פרטים על עסקאות דומות, ולרקע בעיות הנוגעות לאיסוף הנתונים.
 
28.      בהמשך לאמור, הגישו הנפקעים בעניין דבאח בקשה לדיון נוסף (דנ"א 8184/13 דבאח נ' מדינת ישראל (8.5.2014)), במסגרתה ביקשו להפנות לחוות דעת תכנונית שהוכנה על-ידי קיפניס, בטענה כי יש בה ללמד כי מאז שנת 1955 הוקפאו זכויות הבנייה שהוקנו לקרקעות באזור החקלאי באופן שהוריד את ערך המקרקעין מבלי שהתאפשר לתבוע פיצויים על כך. נטען, כי כיוון שכך, היה על בית המשפט לגזור את שווי אחוזי הבנייה ממקרקעין בייעוד בנייה המצויים באזור, וכך לנטרל את אפקט ההקפאה (היא הטענה שנטענה במקרה דנא, כמפורט לעיל). המשנָה לנשיא מ' נאור דחתה את הבקשה נוכח אופייה ה"ערעורי" של טענת ההקפאה, בקבעה כי אין בכוחה להצדיק דיון נוסף. יחד עם זאת, נקבע כי מדובר בטענה שלא הועלתה ולא נדונה בשלב הערעור, כך שלא נפסקה הלכה המונעת להעלותה בעתיד. ואכן, בענייננו העלו המשיבים טענה זו.
 
29.      יש לציין כי סוגיית ההקפאה אוזכרה, בקצרה, גם בע"א 6132/12 חג'אזי נ' מדינת ישראל (7.1.2014), אשר עסק בהפקעה בנסיבות דומות. במהלך בירור ערעורם וערעור המדינה, הגישו הנפקעים בקשה לצרף כראיה את חוות דעת קיפניס, בטענה כי זו מצביעה על קיומה של הקפאה שגרמה לכך שמחיר השוק לא שיקף את שווי הקרקע. בקשה זו נדחתה בפסק הדין שנתן מפי השופט ע' פוגלמן, אשר קבע כי מדובר בראיה שנועדה לשנות מחזית הדיון, וכי לא הוכח שמתקיימים התנאים המצדיקים לקבלה  בשלב הערעור (יצוין כי פסק הדין יישם את הלכת דבאח, וקבע פיצוי בהתבסס על עסקאות השוואה שנעשו בקרקעות באזור החקלאי כמגלמות בתוכן כבר את פוטנציאל הבנייה).
 
האם הייתה "הקפאה"?
 
30.      מכלל הפסיקה שהובאה לעיל עולה, כי לגבי החלקה הנדונה, אשר הופקעה בהיותה נשלטת על-ידי הוראות התכנית המנדטורית הנוגעות ל"אזור חקלאי", יש לראות דונם אחד כמיועד לבניית בית מגורים, ואת יתרתה כמיועדת לחקלאות. כפי שהובהר באופן חד-משמעי בעניין חביב אללה, מדובר בהלכה כללית התקפה ביחס לכל הקרקעות הנכללות ביעוד זה, כך שאין לקבל את ניסיונה של המערערת לצייר תמונה אחרת, לפיה נדרש להוכיח בכל מקרה ומקרה כי התקיימה הצדקה פרטנית לבנייה.
 
31.      המסקנה אינה כה פשוטה כאשר עוסקים בשאלה באיזה דרך יש לנקוט לצורך הערכת שווי החלקה. ודוק: נראה כי מתקיימים התנאים להחלת הלכת דבאח, לפיה יש לגזור את השווי מנתוני עסקאות ההשוואה שהביא השמאי רוגובין כמשקפים את ערך הקרקע בכללותה, כולל זכויות הבנייה. אלא ששאלת קיומה של "הקפאה", אשר לא נדונה עד כה בפסיקה בהקשר זה, עשויה להוביל למסקנה אחרת, שכן משמעותה, ככל שהתקיימה, היא כי יש להתעלם ממחיר השוק במועד ההפקעה:
 
"בית המשפט הבא לברר את שווים של המקרקעין המופקעים לאחר שהיו נתונים במצב של הקפאה שכזה מוצא עצמו ניצב בפני קשיי הערכה גדולים, מכיוון שהמצב האנומאלי הזה הופך את המקרקעין לספקולטיביים ולחסרי ערך ריאלי; אם יימצאו עיסקאות שנעשו באותו אזור לאחר תחילתה של ההקפאה, הן לא ישקפו את הערך הממשי של המקרקעין על-פי ייעודם הקודם ומחיריהן יהיו מעוותים לחלוטין ... השאלה שעמדה, אפוא, בפני בתי המשפט היתה, האם רשאי בית המשפט לסמוך על עיסקאות אלה בבואו לקבוע את שווים של המקרקעין המופקעים, או שמחובתו להתעלם מהן? לשאלה זו ניתנה תשובה חד-משמעית: יש להעריך את שווי המקרקעין כאילו לא היו נתונים במצב של הקפאה ולהתעלם ממחירים בלתי-סבירים ששולמו בהשפעת ההקפאה" (קמר דיני הפקעת מקרקעין ב, עמ' 836-835 (מהדורה שמינית, 2013) (להלן: קמר)).
 
 
           ואכן, על פניו נראה, כי אם תתקבל טענת ההקפאה ותוכר נפקותה לעניין שומת הקרקע, לא ניתן יהיה להחיל על ענייננו את הלכת דבאח, לפיה שווי זכויות הבניה בדונם הראשון בכל חלקה בא לידי ביטוי (מגולם) בשווי החלקה שנקבע על פי שיטת ההשוואה ביחס לחלקות אחרות ב"איזור חקלאי"; שכן משמעות קבלת טענת ההקפאה היא, שכאשר בוחנים עסקאות אחרות, הנתון המתקבל מבטא אך ורק שווי חקלאי "טהור", שכן אפשרות הבניה "הוקפאה" ולא באה לידי ביטוי בערך השוק של הקרקע.
 
           נראה, אם כך, כי למחלוקת בין הצדדים בסוגיית ההקפאה חשיבות מכרעת באשר לאופן שבו יש לחשב את סכום הפיצוי, ונותר לשאול – מה מגבש מצב של "הקפאה" בהקשר של פיצויי הפקעה, והאם הוא מתקיים בענייננו?
 
32.      על-פי טענת המשיבים, ההקפאה נוצרה מעצם המדיניות התכנונית שהפעילו הרשויות בפועל החל מאמצע שנות ה-50, אשר אסרה על מתן היתרי בנייה בשטחי "האזור החקלאי", במטרה לייעדם לחקלאות בלבד. טענה זו עולה בקנה אחד עם תיאורו של קמר, לפיו -
 
"מצב זה של הקפאה, המתבטא באי-מתן היתרי בנייה ופיתוח, נוצר על-ידי רשויות התכנון והבנייה כבר מרגע שמחליטות הן על הכנת תוכנית מתאר חדשה לאותו אזור או על חלוקה ותכנון מחדש של האזור" (קמר, בעמ' 835).
 
           ואכן, אין חולק כי באמצעות החלטות ופעולות תכנוניות שונות שבוצעו החל מתקופה זו ועד למועד ההפקעה (שלא כללו החלפת התוכנית המנדטורית בתוכנית תקפה אחרת), יושם איסור זה אשר מנע בפועל את אפשרות הבנייה שהתקיימה קודם לכן בשטחים האמורים, ובתוכם החלקה. מעבר לכך, אין חולק כי לגבי שטחים אלה לא ניתן תוקף לתכנית מתאר חלופית אשר החליפה את התכנית המנדטורית, באופן שהיה מאפשר לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התו"ב.
 
33.      לעמדת המערערת, לא די בכך על מנת שתיווצר הקפאה. לטענתה, על מנת שיהיה מוצדק להתעלם מגורם או הליך מוקדם המשפיע על שווי השוק של הקרקע, עליו להיות בעל זיקה להפקעה, בין אם באופן ישיר כאשר נגרמת ירידת מחירים בעקבות ציפייה להפקעה קרבה (כפי שאירע בהמ' (מחוזי-י-ם) 915/68 סיטון נ' מדינת ישראל פ"מ עד 317, שאושר בע"א 597/70 מדינת ישראל נ' סיטון (16.6.1971) – פסק דין שהוזכר בבג"ץ 388/84 מורדי נ' שר האוצר פ"ד לט(2) 645 (1985)); או באופן עקיף, כאשר ההליך המוקדם נועד לקדם את אותה המטרה שלשמה נועדה ההפקעה, כך שניתן לראותם כשתי חוליות בשרשרת אחת (תרחיש מעין זה לא מתקיים בענייננו, שכן הפעולות התכנוניות המוקדמות ייעדו את הקרקע לחקלאות, בעוד שהפקעתה נעשתה לצורך הקמתה של עיר).
 
           ניתן לקשר בין החלק הראשון בפירושה של המערערת לבין דבריו (הנוספים) של קמר, לפיהם -
 
"אותו מצב [של הקפאה – צ.ז.] נוצר כאשר מתפשטות בשוק המקרקעין שמועות או ידיעות בדבר הפקעתם המתוכננת של המקרקעין"(קמר, בעמ' 835).
 
           אך האם אמנם מדובר בתנאי שבלעדיו אין, או שמא רק באחד מבין מספר סוגי תרחישים העשויים ליצור הקפאה?
 
34.      סבורני כי יש לדחות את עמדת המערערת, ולקבוע כי לצורך התגבשות מצב של הקפאה, שיש לו נפקות לעניין קביעת שווי הקרקע ערב ההפקעה, אין הכרח כי ידובר בירידת ערך שמקורה דווקא בסיכון שעניינו הפקעה צפויה או במסכת פעולות המהוות חלק מאותה מטרת על, אלא די להראות כי התקיים מצב של הימנעות כללית ושיטתית ממתן היתרי בנייה, בניגוד לתכנית החלה על הקרקע. ראשית, ניתן להסביר זאת בכך שזה פירושו הלשוני הרגיל של מושג ה"הקפאה" – הקפאת בנייה נוצרת, כך מבין כל אחד, במקום בו לא מתאפשר לבנות היכן שכעיקרון קיימות זכויות בנייה (וזאת לאו דווקא בהקשר של פיצויי הפקעה). טענה לפיה הקפאה נוצרת רק בדיעבד, כתלות בשימוש העתידי הנעשה בקרקע, אינה משכנעת, שכן היא מנוגדת למשמעות המקובלת והרווחת הניתנת לביטוי זה.
 
35.      נראה כי זו גם המסקנה הנלמדת מהפסיקה, כפי שעולה מע"א 314/64 חברת חלקה 243 בגוש 3703 בע"מ נ' ועדת השומה, פ"ד יח(4) 421 (24.11.1964). גם אותו מקרה עסק בפיצויי הפקעה לאחר ירידת מחירים, וכך נפסק שם בחוות דעתו של מ"מ הנשיא ש' אגרנט:
 
"דעתי היא, שהשקפה זו [לפיה נדרש לפסוק פיצויים לפי מחיר השוק במועד ההפקעה – צ.ז.] מוטעית מעיקרא, הואיל והיא אינה מתחשבת, ראשית, בעובדה, שכל עוד לא הוכרע, לשבט או לחסד, גורל התוכנית המפורטת, הרי שנוצר, בשלב ביניים זה, מצב של אי בהירות באשר להתגשמות ייעוד ההפקעה הכלול בה, ומצב זה מן ההכרח שייתן אותותיו במחיר שאפשר היה לקבל בעד האדמה בשוק החופשי, אלמלא סכנת ההפקעה.
 
שנית, ההשקפה הנ"ל אינה מתחשבת גם בעובדה, כי בשנת הכספים הנדונה צומצם, במידה ניכרת, היקף ההנאה שיכלה המערערת – או מי שהיה קונה את האדמה – להפיק ממנה, וזאת מפני שהבנייה עליה הוקפאה, דבר שהביא לירידת ערכה. העובדה, כי כאשר ההפקעה תצא לפועל תקבל המערערת פיצויים שישקפו את ערכה הריאלי של האדמה בזמן ההוא, אין בכוחה לגרוע מהשפעתם של שני הגורמים האמורים – אי-בהירות לגבי גורל התוכנית וצמצום ניכר של היקף ההנאה שניתן להפיק ממנה – על ערכה הריאלי של האדמה בזמן שאותם הגורמים היו עדיין שרירים וקיימים" (שם, בעמ' 232-231; חלק מההדגשות אינן במקור - צ.ז.).
 
           באותו מקרה, ירידת שווי השוק של הקרקע נבעה אמנם מפעולות שנעשו לקראת אפשרות של הפקעה עתידית. אך כפי שהבהיר מ"מ הנשיא אגרנט, השפעתם השלילית על המחיר מתחלקת לשניים – ירידת שווי בשל סכנת ההפקעה; אך גם בשל הקפאת הבנייה בפועל אשר מנעה ליהנות מן הקרקע. כלומר, אין ההקפאה כשלעצמה נגרמת מדבר זולת החסימה, הזמנית לכאורה, של האפשרות לממש את זכויות הבנייה בשטח.
 
36.      בנוסף, פירוש מצמצם כפי שמציעה המערערת, צפוי להניב תוצאה לפיה נפקעים לא יהיו זכאים לפיצוי בגין ירידת ערך שמקורה בהגבלות תכנוניות אשר לא עוגנו בתכנית מתאר מאושרת, גם אם מצב זה נמשך לאורך שנים רבות, ואף מבלי שהתאפשר להם להיפרע את נזקם מהרשות. אדרבא, תוצאה זו בלתי הוגנת במיוחד במקרה כגון זה, בו לטענת המערערת תכנית מתאר חדשה ("ג/194") הוכנה והופקדה כבר בשנת 1961, והוועדה המחוזית אף החליטה לאשרה, אך התכנית לא פורסמה מעולם. השלמה עם התנהלות זו של רשויות התכנון מבלי שיהיה עליהן לשאת בשלב ההפקעה בנזקים שנגרמו לבעלי הקרקעות, בוודאי שאין בה לתמרץ אותן להפעיל את סמכותן בזהירות המתבקשת ולהימנע מ"גרירת רגליים" עת שמבוקש לערוך שינוי במצב התכנוני, והיא אינה משרתת את מטרות דיני ההפקעה.
 
37.      לפיכך, יש לקבל את טענת המשיבים בדבר קיומה של הקפאה מאז אמצע שנות ה-50 ועד למועד ההפקעה, באופן שיצר עיוות של מחירי השוק בשטחי האזור החקלאי. כמו כן, יש לראות את עסקאות ההשוואה ונתונים נוספים ממועד ההפקעה כמשקפים שווי חקלאי בלבד, שכן מדובר במידע המתייחס לתקופת ההקפאה, כאשר ננקטה מדיניות תכנונית אשר אפשרה שימוש חקלאי בלבד בשטחים הנ"ל.
 
38.      באשר לטענת המערערת לפיה בשנים מאז החלה ההקפאה ממילא לא היה ביקוש לבנייה בשטחי האזור החקלאי, לרקע מגמה של מעבר חקלאים להתגורר בתחומי הכפר (כמפורט בחוות דעת קיפניס), וכי לכן לא היה בפעולות ההקפאה להשפיע על מחיר הקרקע, הרי שדינה להידחות. אף אם יש אמת בקביעה כי חלק קטן יותר מבעלי החלקות באזור זה צפוי היה לממש את זכויות הבנייה שברשותו בהשוואה לתקופות קודמות, הרי שאין לדעת מי מהם היה בוחר לעשות כן, ובכל מקרה אין בכך לבטל באופן מוחלט את עצם קיום הזכויות. בנוסף, יש טעם רב בטענת המשיבים כי אלמלא היה מי שביקש היתר לבניית בית בחלקתו, כלל לא היו נדרשות הרשויות לקבוע מדיניות האוסרת לתת היתרים כאלה.
 
39.      מסיבה זו יש לדחות גם את טענת המערערת כי המשיבים לא עמדו בנטל להראות כי הפעולות המקפיאות אכן גרמו לירידת מחיר הקרקע. מן הסתם, לא קיימים נתונים המשקפים מה היה שווי השוק של חלקות באזור אלמלא ההקפאה, אך מתבקש וטבעי הוא להניח, בדומה למקרים אחרים בהם קיימת הקפאת בנייה, כי העובדה שלא ניתן היה להפיק את מלוא ההנאה מהקרקע גררה ירידה בשוויה.
 

הערכת שווי החלקה נוכח ההקפאה
 
40.      משהתקבלה טענת המשיבים כי ההפקעה בוצעה לאחר שנים רבות של הקפאה, אשר את השפעתה על שווי הקרקע יש להביא בחשבון, יש לדחות את טענת המערערת כי יש לחשב את שווי החלקה (וכנגזר ממנו את סכום הפיצוי) על-סמך השוואה לשווי השוק במועד ההפקעה בלבד. למעשה, נתוני ההשוואה האמורים משקפים את אופן השימוש שהתאפשר בקרקע בכפוף להחלטות התכנוניות, לתכנית המתאר המופקדת (שלא ניתן לה תוקף) ולהכרזת הולק"ח, כלומר שימוש חקלאי בלבד שאינו כולל את זכויות הבנייה שפורטו בהוראות התכנית המנדטורית. כפי שציין בית משפט קמא, לפיכך ראוי היה להעריך את שווי המקרקעין בהתאם לשווים בתחילת שנות ה-50. כיוון שנתונים אלה אינם בנמצא, יש להיזקק לדרך חישוב חלופית של שווי הדונם בחלקה שייעודו לבניית בית מגורים.
 
41.      כפי שצוין לעיל, בית משפט קמא גזר את שוויו של דונם חקלאי בחלקה מנתוני ההשוואה שהציג רוגובין, השמאי מטעם המערערת, בחוות דעתו, והעמידו על סך 7,000 ל"י. העדפת שומה זו על פני שומתה של איצקין, מטעם המשיבים, בכל הנוגע לקרקע שייעודה חקלאי, אינה שנויה במחלוקת לצורך ערעור זה, ובכל מקרה אין מקום להתערב בה. לצורך חישוב שווי דונם לבנייה בחלקה, הכפיל בית משפט קמא בשמונה את השווי שנקבע לדונם חקלאי, "כפי שנקבע בפס"ד ראשד", והעמידו על סך 56,000 ל"י. בכך, דחה בית משפט קמא, ללא הנמקה, את שומתה של איצקין (אשר נערכה בשיטת החילוץ וקבעה שווי של 69,000 ל"י לדונם המיועד לבניה).
 
42.      המערערת מבקשת לדחות את אופן החישוב בו נקט בית משפט קמא, וטוענת כי אין מקום להסתמך בהקשר זה על עניין ראשד, וכי ממילא לא נקבע בו כי יחס כאמור של 1:8 ישמש נוסחה כללית להערכת שווי דונם לבנייה על-פי שווי דונם חקלאי. זאת, כזכור, לאחר שהמערערת התנגדה גם לשומתה של איצקין, אשר לטענתה הובילה לחישוב שווי מופרז הן בהשוואה לשטחים לבנייה בכרמיאל, והן בהשוואה לכפרים הסמוכים, שם, על-פי חוות הדעת המשלימה של רוגובין, נע שווי קרקע לבנייה בטווח של 60-40 אלף ל"י בלבד לדונם.
 
43.      אני סבור כי גם בסוגיה זו אין מקום להתערב בהכרעתו של בית משפט קמא, לרקע נתוניו הייחודיים של המקרה ומבלי שתיקבע "הלכה" לפיה שוויו של דונם לבניה ב"אזור חקלאי" הוא לעולם פי שמונה משוויו של דונם חקלאי באזור זה. אכן, כפי שנקבע בעניין דבאח, "אין לפרש את הלכת חביב אללה כקובעת באופן גורף מתן פיצוי 'אוטומטי' של פי 8 לדונם הראשון בכל חלקה בהשוואה לערכו של דונם חקלאי". יתרה מזו, פסקי הדין בעניין ראשד ובעניין חביב אללה כלל לא נקטו בחישוב לפיו הוכפל שווי דונם חקלאי פי שמונה (או ביצעו כל מכפלה אחרת) לצורך הסקת שווי דונם לבנייה: בעניין ראשד שווי דונם לבנייה הוסק ב"שיטת החילוץ"; ובעניין חביב אללה נעשה שימוש בנתון שהתקבל בעניין ראשד. טענות שהושמעו לפיהן יש לייחס משמעות ליחס המספרי בין הערכים שנמצאו בפסקי דין אלה, למעשה התבססו על מבחן התוצאה, שכן באמת באותם המקרים התקבל כי שווי דונם לבנייה היה שווה בערך פי שמונה מדונם לחקלאות.
 
44.      לפיכך, למותר לציין כי חישוב מעין זה אינו בגדר הלכה, ובכל מקרה נדרש לבדוק מהי הדרך שתניב את הערך המדויק ביותר. בענייננו, העדיף בית משפט קמא מטעמיו שלא לקבל את הערכתה של איצקין לשווי דונם לבנייה, ואין סיבה להתערב במסגרת הערעור בקביעתו זו (אף כי היה ראוי שינמק אותה). מכיוון שהמערערת או מי מטעמה לא הציעו הערכה שמאית חלופית המביאה בחשבון קיומן של זכויות בנייה (שאינן מגולמות כבר בעסקאות ההשוואה), הרי שבית המשפט ביצע הערכת שווימשוערת בהתבסס על הנתונים שבידו. זאת ועוד, במקרה דנא קיימת בעיה אובייקטיבית, שאין זה ראוי שתעמוד למשיבים לרועץ, הקשורה בכך שלא ניתן להציג נתוני השוואה ביחס לשווי הקרקע עובר לתחילת ההקפאה, בראשית שנות החמישים. לרקע זה, נראה כי הערכת שוויו של דונם לבנייה על בסיס היחס שנמצא בינו לבין שווי דונם חקלאי בפסיקה קודמת, שהתייחסה למקרקעין באותו אזור ולמועד הפקעה קרוב, היא בגדר מהלך סביר, שאף משקף ערך נמוך מזה שקבעה איצקין, באופן המשרת את המערערת. כמו כן, הסכום שנקבע (56,000 ל"י) קרוב יחסית לנתונים הכלליים שציין רוגובין בחוות דעתו המשלימה (שווי שנע בין 40,000 ל"י לבין 60,000 ל"י), גם אם על הצד הגבוה, כך שאין ממש בטענות המערערת כדי להצדיק לדחות את הערכתו של בית משפט קמא. סכום זה גם נופל משווי הקרקע לבניה שנקבע בפסקי הדיןראשד וחביב אללה, המתייחסים להפקעות שבוצעו באותה השנה כבמקרה דנא ובאזורים שאינם מרוחקים.
 
45.      נוכח כל האמור, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בהוצאות המשיבים ובשכ"ט עו"ד בסכום כולל של 25,000 ש"ח.
 
 
 
    ש ו פ ט
 
 
 
 
השופטת א' חיות:
 
             אני מסכימה.
  
 
 
    ש ו פ ט ת
 
 
 
 
השופט א' שהם:
 
             אני מסכים.
  
 
 
    ש ו פ ט
 
 
 
 
 
           לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט צ' זילברטל.
 
           ניתן היום, ‏ו' בכסלו התשע"ז (‏6.12.2016).
 
 
 
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
 
 
 פסקי דין חינם

 
+ שלח משוב