Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> ע"א 4926/08 נאשף איל ושות' ואח' נגד הרשות הממשלתית למים וביוב
 
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
 
 
ע"א  4926/08
 
 
לפני:   כבוד השופט א' רובינשטיין
  כבוד השופט ס' ג'ובראן
  כבוד השופט נ' הנדל
 
 
המערערים: 1. נאשף ואיל ושות'
  2. עבד אלקאדר נאשף
  3. טיבי מוניר
  4. מונדר חאג' יחיא
  5. הדרן בע"מ
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיבה: הרשות הממשלתית למים וביוב
 
                                          
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית דין לענייני מים מיום 13.3.08 בתיק וע 111/01 ובתיק וע 620/05 שניתן על ידי כבוד השופט ר' שפירא, ונציגי ציבור מר ש' שטרייט ומר ג' הרמלין
 
                                          
בשם המערערים 1-4: עו"ד טיבי תאופיק
 
 
בשם המערער 5: עו"ד אייל שטרנברג; עו"ד אורטל מור
 
 
בשם המשיבה: עו"ד לימור פלד
 
 
פסק-דין
 
 
השופט ס' ג'ובראן:
 
1.        הערעור שהונח לפתחנו עוסק בתקנות המים (היטל הפקה), התש"ס-2000 (להלן: תקנות המים או התקנות), חוקיותן ותקפות ההליך שבסופו הן התקבלו. אציג להלן את הדברים כסדרם.
 
 
רקע עובדתי ונורמטיבי
 
2.        ביום 4.2.1999 התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), התשנ"ט-1999. במסגרתו, ביצע המחוקק שינויים בעקיפין בחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים). התיקון לחוק המים הביא לשינויים משמעותיים בתחום הפקת המים מתוך הרצון ליצור מערכת תמריצים, הן שליליים, הן חיוביים, לשאיבת מים ממקורות שונים, כשהתכלית העומדת בבסיסם היא להביא לניצול נכון יותר של מקורות המים לנוכח המחסור האזורי והכלל-ארצי במים. בבג"ץ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן, אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' שר התשתיות הלאומיות (לא פורסם, 12.12.2006), תואר בהרחבה הרקע ההיסטורי של משק המים בישראל שהוליד את הצורך בשינוי החקיקה, מכאן שאינני נדרש להרחיב בשנית את התיאור כאן (להרחבה, ראו: שם, פסקאות 14-5) ואף לא לעסוק בכל היבטיו של התיקון האמור. די אם נאמר כי התיקון לחוק המים התמקד בסעיפים 124-116. בערעור דנן נתגלעה המחלוקת ביחס לסעיף 116 שקבע בנוסחו הקודם, והרלבנטי לענייננו, כדלקמן:
 
היטל הפקה 116. (א) שר התשתיות הלאומיות בהסכמת שר האוצר, בהתייעצות עם מועצת המים, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, יקבע היטל שישלמו מפיקי מים לאוצר המדינה (להלן – היטל הפקה).
(ב) היטל ההפקה יוטל על כל מפיקי המים ממקור מים מסוים ויחושב לפי יחידות של כמות המים המופקת; גובה ההיטל ישקף את המחסור האזורי והכלל ארצי במים, ויכול שיהיה שונה לכל מקור מים ולגבי כל אחת ממטרות המים והשימושים בהם.
(ג) עדכון היטלי הפקה ייעשה בדרך שבה מעודכנים התעריפים לדמי מים לפי סעיף 112א, בשינויים המחויבים לפי הענין.
(ד) בטרם ייקבע היטל הפקה, תינתן למפיקי מים ולצרכנים ממקור המים שלגביו יחול ההיטל, ההזדמנות להשמיע טענות.
 
 
 
           בשנת 2007, סעיף 116 תוקן שוב ונעשו במסגרתו שינויים נרחבים, אך הנוסח הרלבנטי לענייננו הוא הנוסח שמצוטט לעיל. מכוח סעיף זה, ובהתאם לסמכות שניתנה לו בס"ק (א), התקין שר התשתיות הלאומיות את תקנות המים שבמסגרתן נקבע גובה היטלי ההפקה, כשבאקוויפר החוף נעשתה הבחנה לפי מטרת הצריכה וההפקה (צריכה ביתית, חקלאות ותעשייה) בעוד שביחס ליתר המקורות נקבע היטל אחיד לכל מטרות הצריכה וההפקה.
 
3.        במקרה שלפנינו, תוכן התקנות אינו בעל חשיבות מיוחדת, אלא ישנה חשיבות באשר לאופן קבלתן ולמידת עמידת מחוקק המשנה בתנאים שנקבעו בסעיף 116(ד) לחוק המים. הסעיף מורה כי יש ליתן למפיקי מים ולצרכנים ההזדמנות להשמיע את טענותיהם עובר לקביעת היטל ההפקה. כלומר, סעיף 116(ד) מטיל חובה על מחוקק המשנה ליתן לציבור מפיקי המים והצרכנים הזדמנות להשמיע טיעוניהם בטרם יקבע את גובה היטל ההפקה לגבי מקור מים מסוים. במקרה שלפנינו אכן ניתנה הזדמנות כאמור, וזאת לאחר שפורסמה הודעה בדבר היטל ההפקה שעתיד להיקבע בעיתונות הארצית המודפסת בשפה העברית, ואולם המערערים, המחזיקים ברישיונות הפקה, לא ניגשו להשמיע את טיעוניהם לעניין היטלי ההפקה שנקבעו בתקנות בזמן שיועד לכך. ביום 30.7.2000 פורסמו תקנות המים, ועל פי גובה ההיטלים שנקבע במסגרתן, נשלחו למערערים הודעות חיוב שנתיות בעבור כמויות המים שאושרו להם ברישיונות ההפקה שבידיהם. החיובים הנ"ל נוגעים לשנים 2005-2000.
 
המחלוקת בין הצדדים וההתדיינות עד כה
 
4.        המערערים הגישו לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית הדין לענייני מים שני עררים (ו"ע 111/01 ו-ו"ע 620/05) שנשמעו יחד, ובהם תקפו את חיובם בהיטלי מים לשנים 2005-2000, בהתאם לתקנות המים החדשות.
 
           בין היתר טענו המערערים כי תקנות המים בטלות מעיקרן ואינן תקפות ביחס אליהם, וזאת משלא פורסם דברן בעיתונות הערבית ובפועל נמנעה מהם הזכות להשמיע טענותיהם לגבי ההיטלים המתוכננים בטרם קבלת התקנות. לטענתם, משלא פורסם דבר התקנות בעיתונות הערבית, לא הובאו טיעונים ייחודיים לאוכלוסייה הערבית בפני מנסחי התקנות, ובכך התקנות לוקות בסופו של יום בהתעלמות משיקולים שהם ייחודיים לאוכלוסיית המפיקים והצרכנים הערבים בכלל ולמערערים בפרט. חשיבותה של זכות הטיעון במקרה זה, כך נטען, מתחדדת לנוכח הפגיעה הקשה בזכות הקניין הכרוכה בקבלת התקנות. המערערים ביקשו לשכנע את בית המשפט המחוזי כי היעדר פרסום בשפה הערבית עולה כדי הפליה אסורה. עוד טענו המערערים נגד חוקיות חיובי היטלי ההפקה בעניינם, כי הם הוטלו בהליך שאינו תקין, וזאת מאחר שהחיובים לשנים 2004-2002 הוטלו רטרואקטיבית בשנת 2005, באופן המנוגד, כך נטען, לפרוצדורה של הליך החיוב השנתי. בנוסף, הלינו המערערים על המשך חיובם לאחר התליית רישיונות ההפקה שבידם, שכן, כך לדידם, עם התליית רישיונותיהם הם מפסיקים להיות מפיקים לעניין היטל ההפקה. לעניין זה הוסיפו המערערים כי לא היה מקום לחייבם בהיטל מיוחד בגין הפקת מים ללא רישיון, וזאת משעוכבו הליכי הגבייה והתליית הרישיונות. יתרה מזאת, לגישת המערערים, היה על המשיבה להתחשב בפחת המים, דהיינו, שיעור המים שהולך לאיבוד בתהליך ההפקה, וזאת כתוצאה ממערכת ההפקה המיושנת שברשותם. בהקשר זה ציינו המערערים כי על המשיבה לסייע להם בשיפוצה ושימורה במקום חיובם בהיטלים בסכומים גבוהים. עוד לעניין זה, טענו המערערים כי בשל מצב החקלאות הם לא הצליחו למצות את מכסת הרישיון בעוד שהמשיבה מחייבת לפי הכמות המאושרת ברישיון ההפקה.
 
5.        מנגד, טענה המשיבה כי המערערים הפיקו מים במשך שנים מבלי לשלם את ההיטל והתשלומים הנלווים לכך. לעמדתה, הטלת ההיטלים על כלל המפיקים נעשתה בחוק ולא בתקנות. התקנות קובעות אך את שיעור ההיטל. עוד טענה המשיבה כי אין בחוק חובה לפרסם את דבר קבלת התקנות בערבית, והמערערים לא הצליחו להראות שאין די בפרסום בעיתונות הארצית ובעברית או שיש בכך משום פגיעה באוכלוסייה הערבית. עוד טוענת המשיבה כי לא הונחה התשתית העובדתית שיש בה כדי לתמוך בטענות המערערים בדבר קיומה של הפליה אסורה. לבסוף, טוענת המשיבה כי לו סברו המערערים כי ישנה שגיאה ברישומי ההפקה בפועל, הרי שהיה עליהם לטפל בכך על אתר, ליידעה ולכפור בכמויות המפורטות בהודעות החיוב עם קביעתן או חיובם בעדן והם אינם יכולים להעלות טענה זו בשלב זה.
 
6.        ביום 13.3.2008 דחה בית הדין לענייני מים (כבוד השופט ר' שפירא ונציגי הציבור, ש' שטרייט ו-ג' הרמלין) את העררים, וזאת לאחר שקבע כי פעולת הרשות, עת פרסמה את ההזמנה לעניין התקנות רק בשפה העברית, אינה חורגת ממתחם הסבירות. בית הדין סקר את הפסיקה העוסקת במעמדה של השפה הערבית והגיע למסקנה כי במקרה המונח לפניו אין חובה לפרסם את ההזמנה בעיתונות הערבית. עוד נדחתה טענת המערערים בדבר קיומה של הפליה אסורה מאחר שלא הוכח כי יש בפרסום בעיתונות הארצית בלבד משום פגיעה באוכלוסייה הערבית. בהקשר זה ציין בית הדין כי מטרת הפרסום היא להגיע לקהל רחב ביותר וכפי שישנם דוברי עברית שאינם קוראים עיתונים בשפה העברית, כך אף ישנם דוברי ערבית שקוראים עיתונים בעברית, כך שלא ניתן לקבל את הטענה, כך נקבע, שהפרסום בעיתונות הארצית פוגעת בכל האוכלוסייה הערבית. נוסף על כן, בית הדין קבע כי גם אם הייתה מתפרסמת ההזמנה בעיתונות הערבית וכתוצאה מכך היו טוענים המערערים את טענותיהם נגד התקנות, הרי שבאלה לא היה כדי לשנות מהתקנות שהותקנו או מחיובי היטלי המים שהוטלו עליהם, וזאת לאחר ששמע את הטענות לגופן וקבע כי הן אינן רלבנטיות לעניין קביעת היטלי ההפקה.
 
           גם טענות המערערים בדבר כמויות המים המופקות והפחת של המים נדחו לאחר שנקבע כי אינן רלבנטיות לעניין. בית הדין קבע כי ככל שהמערערים מפיקים כמויות מים קטנות מהכמות הנקובה ברישיון ההפקה, חזקה עליהם כי יעדכנו את המשיבה כדי שזו תעדכן את החיובים בהתאם לצריכה בפועל. כך גם לגבי הפחת הנטען, שכן נקבע כי ההיטל מחושב בהתאם לכמות המים המופקת, וככל שהמערכת אינה יעילה, החובה לשפר את המערכת ולפעול לתיקונה מוטלת על המערערים ולא על המשיבה. לגבי טענת המערערים בדבר הגעת ההודעות בדבר התשלום במועד מאוחר, קבע בית הדין כי על המערערים לעדכן את הרשות בכתובת מענם העדכנית. כמו כן נקבע כי המערערים יודעים כי הם מחזיקים ברישיונות הפקת מים וכי הם נדרשים לשלם בגין הפקת המים, ועל כן, ככל שההודעות לא הגיעו בזמן או למקום הנכון, היה עליהם לפנות לרשות ולברר את סיבת העיכוב ולעדכנה בכתובת מענם לצורך משלוח הודעות. נוסף על כן, בית הדין השתכנע כי ההודעות לגבי החיובים נשלחו למערערים כל שנה.
 
           מכאן, הערעור דנן.
 
טענות הצדדים
 
7.        במסגרת הערעור, חוזרים המערערים על חלק מהטיעונים שהעלו בפני בית הדין לענייני מים. מעבר לכך, הם מציינים טעות שנפלה בפסק הדין, באשר הניתוח המשפטי שבו נסמך על סעיף 116(ד) בנוסחו הנוכחי בעוד שהתקנות התקבלו מכוח הסמכות שבסעיף 116(ד) בנוסחו הקודם, ומדגישים כי החוק מחייב מתן זכות טיעון, וזו אינה זכות הניתנת לכלל הציבור אלא לציבור מצומצם של מפיקי המים והצרכנים של מאגר מים רלבנטי שעלולים להיפגע מההיטל.
 
8.        מנגד, המשיבה טוענת כי אין להסתמכות בית הדין על הסעיף בנוסחו החדש נפקות ביחס לקביעות שבפסק הדין, שכן במהותם, שני הנוסחים עוסקים באותו עניין והוא מתן אפשרות למפיקי המים ולצרכנים להשמיע טענותיהם, והשוני בין שני הנוסחים טמון בגוף האמון על קביעת גובה ההיטל והחייב ליתן הזדמנות להשמעת הטענות. כן טוענת המשיבה כי אין חובה לפרסום בערבית, ומקום שבו רצה להטיל המחוקק חובה כאמור הוא עשה זאת במפורש. עוד נטען כי גם אם קיימת חובה כאמור, הרי שאין באי קיומה כדי להביא לבטלות התקנות. עוד טוענת המשיבה כי התקנות חלות על ציבור רחב של מפיקי מים וצרכנים, ואין המדובר, כטענת המערערים, בציבור מצומצם. לעניין זה נטען כי אין דינה של הזכות לטעון נגד פגיעה אישית וישירה כדין הזכות לטעון נגד שינוי כללי. יתרה מכך, טוענת המשיבה כי גם אם ייקבע שהופרה זכות הטיעון של המערערים, הרי שיישום דוקטרינת הבטלות היחסית בענייננו מוביל לתוצאה שאין לבטל את התקנות, וזאת משום שלא היה בטענות המערערים נגד התקנות כדי לשנות מתוכנן, כקביעת בית הדין לענייני מים. בהקשר זה מציינת המשיבה שיקול נוסף נגד ביטול התקנות ככל שתתקבל טענתם העקרונית של המערערים, והיא התקיפה העקיפה של התקנות על ידי המערערים. עוד מצביעה המשיבה על הנזק הרב שייגרם למשק המים אם תבוטלנה התקנות.
 
9.        במהלך הדיונים שהתקיימו לפנינו, הצענו לצדדים להידבר ביניהם ולהגיע לפשרה לגבי גובה החוב שנצבר בחשבונות המערערים. ביום 24.4.2012 הודיעו לנו באי כוח הצדדים כי המערער מס' 4 הגיע להסכמה עם המשיבה לגבי פירעון חובותיו, ומשכך עניינו הפרטני עוד אינו מונח לפנינו. ההידברות בין המערערים מס' 3-1 והמערערת מס' 5 לבין המשיבה לא הניבה תוצאות, ומשכך נדרשים אנו להכריע בשאלות המועלות בטענות הצדדים שהובאו לעיל.
 
דיון
 
10.      השאלה המרכזית העומדת בבסיס הערעור שלפנינו נוגעת לקיומה או להיעדרה של חובה לפי סעיף 116(ד), כנוסחו במועד פרסום התקנות, לפרסם את ההזמנה להשמיע טענות נגדן גם בשפה הערבית. התשובה לשאלה זו, נחלקת לשניים. בחלק הראשון נידרש להכריע בדבר קיומה או היעדרה של חובה עקרונית לפרסם את ההזמנה בשפה הערבית. ככל שמסקנתנו תהיה כי אכן קיימת חובה כאמור, נפנה לבחון מה נפקות הפרתה במקרה שלפנינו לעניין הסעד.
 
           בטרם אפנה לדיון בסוגיה המרכזית אעיר כי איני מוצא ממש ביתר הטענות של המערערים, ומסקנותיו של בית הדין בעניינן בפסק דינו מקובלות אף עליי. באשר לנוסח הסעיף שעליו התבסס בית הדין, אני מוצא כי אין הבדל עקרוני בין שני הנוסחים לעניין השאלה העקרונית שמעלים המערערים, ולעמדתי התוצאה המתחייבת מן האחד, רלוונטית אף לשני, ולהיפך.
 
החובה לשמוע את מפיקי המים והצרכנים
 
11.      כללי הצדק הטבעי, ובכללם זכות הטיעון, פותחו כמרבית התחומים שמגבשים את המשפט המינהלי, באמצעות הפסיקה. במסגרת כללים אלה, כלל ידוע הוא כי חובה על הרשות המינהלית ליתן הזדמנות לפרט להשמיע טענותיו בטרם תפעל לקבלת החלטה שיש בה כדי לפגוע בו (ראו: בג"ץ 4112/90 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' אלוף פיקוד הדרום, פ"ד מד(4) 626, 638-637 (1990); בג"ץ 654/78 גינגולד נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לה(2) 649, 655 (1979); בג"ץ 113/52 זקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ו(1) 696, 703 (1952)). יחד עם זאת, הזכות להשמיע טענות אינה זכות מוחלטת אלא זכות הכפופה לחריגים שהותוו וגובשו במרוצת השנים (ראו למשל: בג"ץ 7610/03 המועצה המקומית יאנוח-ג'ת נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 709 (2004); בג"ץ 598/77 דרעי נ' ועדת השחרורים, פ"ד לב(3) 161, 165 (1978); בג"ץ 185/64 פלוני נ' שר הבריאות, פ"ד יט(1) 122, 127 (1965); בג"ץ 3/58, ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב(2) 1493 (1958) (להלן: עניין ברמן)). בעניין ברמן, נקבע מבחן הפגיעה כמבחן שבהתאם לו מוחלת הזכות. לפי המבחן, הזכות להשמיע טענות קמה למעשה למי שעשוי להיפגע או נפגע בפועל מפעולותיה של הרשות (ראו: עניין ברמן, בעמוד 1508; ברוך ברכה "זכות הטיעון: גם בהליכי התקנת תקנות? בעקבות בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' הכנסת" מאזני משפט ו 428 (2006) (להלן: ברכה, זכות הטיעון)). כלל הוא, ובצידו חריגים. אחד החריגים נוגע להליכי חקיקת המשנה. עוד בעניין ברמן נקבע כי החובה לשמוע טענות "אינה חלה על פעולות תחיקתיות, או על פעולות בעלות אופי שלטוני-ריבוני במובנו הנכון של מונח זה" (עניין ברמן, בעמוד 1509; בהקשר זה, ראו עוד: בג"ץ 335/68 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יושב-ראש ועדת החקירה לעניין מתן שירותי גז, פ"ד כג(1), 324, 334 (1969); ברוך ברכה משפט מינהלי 223 (כרך א', 1987); יואב דותן הנחיות מינהליות 126-125 (1996); רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי 292 (1996)).
 
12.      ההלכה שנקבעה בפרשת ברמן ולפיה אין תחולה לזכות הטיעון בהליכי חקיקה בכלל, ובהליכי חקיקת משנה בפרט אוששה פעם אחר פעם, ובעת האחרונה נדונה שוב במסגרת העתירה שהגישו מפוני גוש קטיף נגד חוק יישום תוכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005, שבה נדונה בין היתר הטענה בדבר היעדר מתן הזדמנות להשמיע טענות נגד צו יישום תוכנית ההתנתקות (חבל עזה), התשס"ה-2005 וצו יישום ההתנתקות (צפון השומרון), התשס"ה-2005 (ראו: בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 728-719 (2005)). בפסק הדין נקבע כי צווי הפינוי הם תקנות בנות פועל תחיקתי, וככאלה אינם כפופים לחובת השימוע עובר להתקנתם. בהקשר זה הודגש כי:
 
"לעניין חובת השמיעה בעניינה של חקיקת מישנה, הילכת ברמן הוותיקה היא ההלכה השוררת כיום בישראל, ואף שהיו מי שהסתייגו ממנה – ויש ממש בביקורת, למיצער בסוגים מסוימים של חקיקת-מישנה – ההלכה לא שונתה מעולם. העותרים סבורים אמנם כי הגיעה עת שינוי, אלא שלא נמצא לנו כי העניין שלפנינו מצדיק שינוי שכזה" (שם, פסקה 427).
 
13.      תמציתו של עניין היא שלפי המשפט המקובל נוסח ישראל שבתחומיו מוסדרים, ככללים פסיקתיים, כללי המשפט המינהלי ובהם כללי הצדק הטבעי, חובת הרשות ליתן הזדמנות להשמעת טענות מצד מי שעלול להיפגע מפעולותיה אינה חלה בהליך של התקנת תקנות בנות פועל תחיקתי. על החריג האמור הושמעה ביקורת לא מעטה ונשמעו קולות, הן בפסיקה, הן בספרות המשפטית, הקוראים לסטות ממנו (ראו: רע"א 3577/93 הפניקס הישראלי נ' מוריאנו, פ"ד מח(4) 70, 86 (1994); אהרן ברק שיקול דעת שיפוטי 487 (1987); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1048-1047 (מהדורה שנייה, 2011); ברכה, זכות הטיעון, בעמוד 429), ואף הוצג כסוגיה עקרונית שטרם הוכרעה (ראו: בבג"ץ 6437/03 תבורי נ' משרד החינוך והתרבות, פ"ד נח(6) 369, 378 (2004)). יחד עם זאת, החריג בעינו עומד (ראו: ברכה, זכות הטיעון, עמוד 431). מכאן, שרק במקרים שבהם קיימת הוראת חוק מפורשת המטילה חובה על הרשות לאפשר השמעת טענות בהליך של חקיקת משנה או כזו שמעניקה זכות להשמיע טענות כאמור, זכאי יהיה הפרט שעתיד להיפגע מהתקנות להשמיע טענותיו, הכול בהתאם לתנאים המופיעים בחוק. כך גם המקרה שלפנינו; מקורה של החובה לאפשר השמעת טענות במסגרת הליכי התקנת תקנות המים – הזכות שלה טוענים המערערים – אינו בכלל הפסיקתי, שכאמור מחריג הליכי חקיקת משנה, אלא בהוראת סעיף 116(ד), שאינו אך דקלרטיבי, במובן זה שהוא אך מכריז על הזכות הקיימת ממילא, אלא קונסטיטוטיבי, במובן זה שהוא מקים את הזכות שבלעדיו היא לא הייתה קמה.
 
14.      לנוכח אלה, אין ספק שבענייננו התקנת תקנות המים לפי סעיף 116(א) בנוסחו הקודם, כפופה לחובה המוטלת על שר התשתיות ליתן הזדמנות נאותה לציבור שעלול להיפגע מהתקנות הקובעות את גובה היטל המים, להשמיע טענותיו. סעיף 116(ד), כאמור, קובע כך:
 
(ד) בטרם ייקבע היטל הפקה, תינתן למפיקי מים ולצרכנים ממקור המים שלגביו יחול ההיטל, ההזדמנות להשמיע טענות".
 
           כפי שניתן לראות, כל שהסעיף קובע הוא חובת מתן ההזדמנות להשמיע טענות. הסעיף אינו מסדיר את האופן שבו תמלא הרשות את החובה. בהקשר זה עולה גם השאלה, מה היקפה של החובה, ומהן החובות הנגזרות ממנה. תשובה מקיפה לשאלה האמורה אינה נדרשת לצורך הבאת המחלוקת, העקרונית והמעשית, בתיק שלפנינו על פתרונה. כל שאנו נדרשים להכריע בו הוא, אם החובה ליתן הזדמנות להשמיע טענות כוללת בקרבה את החובה ליידע את הציבור הרלבנטי בדבר קבלתן הצפויה של התקנות והזמנתם להשמיע טענותיהם לגביהן; ואם התשובה לכך חיובית, אזי מצטרפת השאלה בדבר שפת היידוע.
 
חובת היידוע ואופן ביצועה
 
15.      אין חולק שאין ממש בזכות להשמיע טענות, או בחובה ליתן הזדמנות להשמיע טענות, אם הפרט אינו מיודע בזמן הרלבנטי לכך, על אודות ההליך המינהלי שעשוי לפגוע בו או להשפיע עליו. מימוש הזכות כרוך בידיעה על קיומה ועל התרחשות המאורע שמגבש את הנסיבות שבהן מימושה תלוי. במקרה שלנו, כדי שיתאפשר להם להעלות טענות לגבי תקנות המים, המפיקים והצרכנים צריכים להיות מיודעים באשר לזכותם זו ובאשר לעובדה שהשר מתעתד להתקין את התקנות שביחס אליהן זכאים הם, על פי חוק, להשמיע את טענותיהם עובר להתקנתן. אך אין דין הפרוצדורה בעניינו כדין הפרוצדורה במקרה שבו הזכות להשמיע טענות מוענקת אך ליחידים. בניגוד לשימוע פרטי הנערך על רקע נקיטת הרשות בפעולה שיש בה כדי לפגוע או להשפיע על מספר ידוע או מצומצם של פרטים, שימוע ציבורי מתקיים כאשר הפעולה שלגביה נדרש השימוע פוגעת בציבור בלתי מסוים או במספר רחב של אנשים. לגבי סוג הפעולות המנהליות האחרון, כפי שהובהר לעיל, זכות השמעת הטענות לפי הדין הישראלי מוענקת, ככלל, רק מקום שהחוק קובע זאת במפורש.
 
16.      על כל מקרה, אופי השימוע, בין אם פרטי ובין אם ציבורי, קובע, לצד פרמטרים נוספים, את אופן עריכתו. בהקשר שלנו, גם הדרך שבאמצעותה מביאים לידיעת בעלי העניין בשימוע את דבר קיומו – יהא זה פרט שהחלטת הרשות מופנית כלפיו באופן אישי או קבוצה גדולה של פרטים כבמקרה שלנו – משתנה בהתאם. כך למשל, בעוד שניתן לצפות מהרשות שתפעל לאיתור אדם שאת רישיונו היא מבקשת לפסול ולהזמינו להשמיע את טענותיו בטרם תתקבל ההחלטה, אין לצפות כי ייעשה אותו מאמץ לגבי פעולה מנהלית שנפגעיה הפוטנציאליים צפויים להיות כלל האזרחים או קהל בלתי מסוים של אנשים. במקרים כאלה, ייתכן שדי יהיה בפרסום כללי. ברי כי מצב שבו ניתן היה ליידע באופן אישי כל נפגע פוטנציאלי מהתקנות הוא מצב אידיאלי, אך מבחינה מעשית אינו אפשרי כשמדובר בציבור רחב. מכאן, אפשר שיהיה די בכך שהדבר יובא לידיעת ההמונים באמצעות פרסום באפיקי מדיה פופולאריים, או כל דרך אחרת שסביר כי רוב הציבור הרלבנטי נחשף אליה.
 
17.      אומנם, למעט פנייה אישית לכל נפגע פוטנציאלי, כל דרך אחרת כרוכה ביידוע חֶסֶר, ואולם ברי כי פרסום המזמין את הציבור להשמיע טענות שמגיע אל רוב הציבור יביא לכך שהטענות הרלבנטיות ליחידים שלא נחשפו לפרסום ולא זכו להשמיע את טענותיהם, תושמענה בידי אחרים, ולמצער רובן תושמענה בידי אחרים. אחת מהתכליות של עריכת שימוע ציבורי היא להבטיח שיש בידי הרשות את המידע הנדרש כדי שיהיה בידה לקבל החלטה מושכלת ומאוזנת על בסיס רחב ככל האפשר של הנתונים הרלבנטיים הזמינים באותה נקודת זמן. אשר על כן, בעניינים שבהם מוטלת החובה לשמוע טענות, הסבירות היא גבוהה שרוב הנתונים הרלבנטיים לקבלת ההחלטה, שנעלמו מעינה של הרשות המוסמכת, יעלו בטענות חלק מהציבור שיבקש לממש את זכות הטיעון שהוענקה לו ובכך מוגשמת תכלית הטלת החובה.
 
18.      לנוכח אלה, לגישתי גם אם הדרך שבה בחרה הרשות ליידע את הציבור בדבר עריכת שימוע ציבורי אינה מבטיחה יידוע מלא של כלל היחידים שעשויים להיפגע מהפעולה המינהלית, הרי שאין בכך משום חריגה ממתחם הסבירות, ואין בכך משום הקרבת התכלית של זכות הטיעון על מזבח המעשיות. שכן, כאמור לעיל, ברוב המוחלט של המקרים, ולמעט חריגים בודדים, רוב הטענות הנוגעות לעניין תיטענה וכך אף יובאו לידיעת הרשות הנתונים, ולמצער מרביתם, הנדרשים לצורך קבלת החלטה סבירה ומידתית המבוססת על תשתית עובדתית רחבה. כך גם במקרה שלפנינו. אין לומר כי היה על המשיבה לשלוח לכל מפיק וצרכן מים הזמנה אישית להשמעת טענות כדי לצאת ידי חובת היידוע המוטלת עליה, וההחלטה של המשיבה, כשלעצמה, לפרסם את ההזמנה להשמיע טענות בעיתונות, אינה חורגת ברמת העיקרון ממתחם הסבירות.
 
חובת היידוע בשפה הערבית
 
19.      הבעתי את העמדה שלפיה חובת היידוע, לעניין פרסום ההזמנה להשמעת טענות, אינה מחייבת נקיטה באמצעי שיבטיח יידוע מושלם. ברי כי רצוי שהמידע מושא הפרסום יגיע לכלל הציבור הנוגע לדבר כדי שיהיה בידו לממש את זכות הטיעון הנתונה לו כדין, ואולם, כפי שהוסבר, עיקרון הסבירות אינו מחייב זאת ואין ספק שפרסום שניתן להניח לגביו שיגיע לכלל הציבור הנוגע לדבר, ייחשב כפרסום סביר. שאלה אחרת בהקשר זה, היא האם חובת היידוע כוללת את החובה להתאים את תוכן ההזמנה גם לציבור דובר הערבית, וזאת בדרך של פרסום ההזמנה גם בעיתונות הערבית ובשפה הערבית. לדעתי, יש להשיב על השאלה הזו בחיוב. אפרט את טעמיי להלן. אך בטרם אעשה זאת, אתייחס בקצרה לפסיקה העקרונית בדבר מעמדה של השפה הערבית בישראל.
 
השפה הערבית בישראל
 
20.      השפה הערבית, לצד השפה העברית, היא שפה רשמית בישראל, וזאת מכוח סימן 82 לדבר המלך במועצתו, 1922 (להלן: סימן 82), דבר חקיקה מנדטורית שקובע כי:
שפות רשמיות 82. כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטופסים הרשמיים של הממשלה וכל המודעות הרשמיות של רשויות מקומיות ועיריות באזורים שייקבעו עפ"י צו מאת הנציב העליון יפורסמו באנגלית ובערבית ובעברית. בהתחשב עם כל תקנות שיתקין הנציב העליון אפשר להשתמש בשלש השפות במשרדי הממשלה ובבתי המשפט. אם תהא כל סתירה בין הנוסח האנגלי של כל פקודה או מודעה רשמית או טופס רשמי לבין הנוסח הערבי או העברי שלהם, הולכין אחר הנוסח האנגלי.
 
 
 
21.      סימן 82 אומץ במשפט הישראלי בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948 (להלן: הפקודה). יחד עם זאת, בוטלה במסגרת סעיף 15(ב) לפקודה הדרישה לשימוש בשפה האנגלית, ונקבע כי "כל הוראה בחוק הדורשת את השימוש בשפה האנגלית, בטלה", בעוד שהחובה לשימוש בעברית ובערבית נשמרה, ומכאן נשמר מעמדן של שתי השפות הנ"ל כשפות רשמיות. נפקויותיו של מעמד זה טרם הובהרו במלואן ובתיקי עבר שהובאו בשערי בית משפט זה ונדונה בהם סוגיית המשמעות המעשית של רשמיותה של השפה הערבית, נתגלעה מחלוקת בין השופטים (ראו למשל: בג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עיריית תל אביב-יפו, פ''ד נו(5) 393 (2002) (להלן: עניין עדאלה); פסק דינו של השופט חשין ברע"א 12/99 מרעי נ' סאבק, פ"ד נג(2) 128 (1999) (להלן: עניין מרעי)). כך למשל, בעניין עדאלה שעסק בשימוש בשפה הערבית על גבי השילוט העירוני, השופטת ד' דורנר סברה כי "רשמיותה של השפה הערבית אינה באה איפוא לביטוי אך בשימושים המפורטים בסימן 82. הפירוט שבסימן אינו רשימה סגורה. עיקר ההוראה הוא קביעת מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית של מדינת ישראל" (בעמוד 478). מן העבר האחר, השופט (כתוארו דאז) מ' חשין סבר כי אין בכוחו של מעמד השפה הערבית כשפה רשמית, כשלעצמו, כדי להטיל חובה על הרשויות לעשות בה שימוש מחוץ לגדרות החובה כפי שהיא מנוסחת בסימן עצמו. הנשיא א' ברק סבר שסימן 82 אינו יכול לשאת את החובה לכלול בשילוט העירוני כיתוב בשפה הערבית, וקבע שהפיתרון לסוגיה טמון בפרשנות הראויה לסעיף המסמיך את הרשויות המקומיות להציב שילוט עירוני וזאת תוך עריכת איזון בין התכליות השונות. לפיכך, מצא הנשיא א' ברק כי האיזון בין התכליות המיוחדות של הסעיף (הנגשת העיר ורחובותיה לציבור, התראה על סיכונים תעבורתיים, והצורך בשילוט ברור ונהיר) והתכליות הכלליות (הזכות לשוויון, חופש הלשון וייחודה של השפה הערבית לעומת שפות מיעוט אחרות, מחד גיסא; ומעמדה המועדף של השפה העברית וחשיבותן של האחידות והלכידות הלאומית, מאידך גיסא) שעה שמפרשים את הסמכות להצבת השילוט העירוני "מוביל למסקנה כי בשילוט העירוני בערים המשיבות, יש להוסיף, לצד הכיתוב העברי, גם כיתוב בערבית" (בעמוד 419).
 
22.      נדמה כי נתקשה לגזור מעניין עדאלה הלכה הקובעת חובה כללית לשימוש בשפה הערבית לצד השפה העברית. פסק הדין בעניין עדאלה אינו חורג מגבולות הסוגיה שנדונה בו ושעניינה חובת הוספת הכיתוב בשפה הערבית לשילוט העירוני בערים המעורבות (ראו: דנג"ץ 7260/02 עיריית רמלה נ' עדאלה – המרכז משפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל (לא פורסם, 14.8.2003)). מכאן שהשאלה בדבר נפקות מעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית נותרה פתוחה ובמקרה שלפנינו היא דורשת את התייחסותנו. נזכיר כי השאלה העומדת על הפרק היא האם כוללת חובת היידוע המוטלת על שכמה של המשיבה גם את החובה ליידע בשפה הערבית. כפי שנכתב לעיל, לעניין עדאלה אומנם אין השלכה ישירה על המקרה שלפנינו, ואולם לגישתי, יש לבחון את הסוגיה המונחת על שולחננו בהתאם לאחד ממתווי הפיתרון, כפי שיפורט להלן, שהועלו לשם פיתרון הסוגיה בעניין עדאלה. בהקשר אציין כי איני סבור, כעמדתו של כבוד השופט (כתוארו אז) מ' חשין כפי שהשמיעהּ בעניין עדאלה, שסוגיית מעמדה של השפה הערבית ונפקויותיו היא עניין שיש להותיר למערכת הפוליטית. בתי המשפט הם הפרשנים המוסמכים של החוק, והמקרה שלפנינו מעלה שאלה ביחס לפרשנות של דברי חקיקה, ועל כן אין המדובר בעניין פוליטי שעל בית המשפט להימנע מלעסוק בו. על כן, נשאלת השאלה האם יש לבכר את גישתו של הנשיא א' ברק ולהכריע בשאלה במקרה דנן בדרך של עריכת פרשנות תכליתית לסעיף 116, או שמא ראוי לפסוע בדרך שסללה השופטת ד' דורנר ולנתח את השלכותיו של סימן 82 על הסוגיה דנן? אפשרות שלישית במקרה שלפנינו היא להיצמד ללשון סימן 82 ולבחון האם הפרסום של ההזמנה להשמעת טענות נופלת בגדרות אחת החלופות שבו, קרי "הפקודות, המודעות הרשמיות והטופסים הרשמיים".
 
23.      לדידי, בנסיבות המקרה שלפנינו, שלושת מתווי הפיתרון מובילים לאותה התוצאה, ועל כן איננו נדרשים להכריע בשאלה איזהו המתווה העדיף, הגם שלדעתי, המתווים האלה, כפי שאבהיר להלן, אינם בהכרח מוציאים אחד את רעהו מכלל תחולה. אכן, תיאורטית ייתכנו מקרים שבהם התוצאות המתחייבות מהפעלת המתווים הנ"ל תהיינה שונות, ואלה הם המקרים שבהם ייאלץ בית משפט זה להכריע בשאלה הזו. אך כאמור, במקרה זה יש לדעתי להשאיר עניין זה בצריך עיון. אפנה עתה לדון בכל אחד משלושת המתווים באופן מפורט לחוד ואעמוד על התוצאות של הפעלתם.
 
פרשנות לסימן 82
 
א. פרשנות סימן 82 – משמעות הדיבור "מודעות רשמיות"
 
24.      כאמור, סימן 82, שכותרתו "שפות רשמיות", מטיל חובת שימוש בעברית ובערבית בכל "הפקודות, המודעות הרשמיות והטופסים הרשמיים של הממשלה". נשאלת השאלה, האם היה על שר התשתיות לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות גם בשפה הערבית מכוח החובה האמורה? לגישתי, יש להשיב על שאלה זו בחיוב. נדמה שלא נתקשה לסווג את ההזמנה להשמעת טענות שפורסמה בעיתון על ידי הרשות השלטונית הרלבנטית כמודעה רשמית. ההגדרה המילונית של הדיבור "מוֹדָעָה" היא: "יְדִיעָה שֶפֻּרְסְמָה בַּצִּבּוּר, הודָעָה כְּתוּבָה, כְּרָזָה: לוּחוֹת-הַמּוֹדָעוֹת בָּרְחוֹבוֹת. מוֹדָעָה בָּעִתוֹן עַל הַהַצָגָה הַקְּרוֹבָה. מוֹדַעַת אֵבֶל" (ראו: אברהם אבן-שושן המלון החדש – כרך שלישי 1252 (התשכ"ז)). אם כן, טקסטואלית, ההזמנה שפורסמה בעיתונות להשמעת טענות נכנסת לגדר הדיבור "מודעה", והשאלה שנותר להשיב עליה היא האם זוהי מודעה רשמית. את הסיווג של מודעה מאת רשות מסוימת כמודעה רשמית יש לעשות לגישתי לפי מבחן זהות המפרסם וזיקת התפקיד השלטוני לפרסום. אם רשות שלטונית או בעל תפקיד שלטוני מפרסמים במסגרת התפקיד שאותו הם ממלאים מודעה שיש לה זיקה לתפקיד השלטוני או לעבודת הרשות, רוב הסיכויים שמדובר בפרסום של מודעה רשמית. מנגד, אם לפנינו למשל מקרה שבו תושבת עיר מבקשת לפרסם מודעה על גבי לוח המודעות העירוני (מבלי להיכנס ליתר התנאים הנוגעים לשלטון המקומי), הרי שעניינו במודעה פרטית שאינה נכנסת בגדרי הדיבור "מודעה רשמית", על אף הפלטפורמה הרשמית שעליה היא פורסמה, ומשכך אינה כפופה לחובה שבגדרי סימן 82 (ראו למשל: ע"א 105/92 ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עיריית נצרת עילית, פ''ד מז 189(1993) (להלן: עניין ראם מהנדסים).
 
25.      במקרה שלפנינו, ההזמנה להשמעת טענות פורסמה בציבור דרך העיתונות הארצית מטעם גורמים במשרד התשתיות והיא בעלת זיקה הדוקה לתפקידו של שר התשתיות כמחוקק המשנה. מכאן, נראה כי המדובר במודעה רשמית מטעם משרד ממשלתי. כך שלפי הפרשנות המילולית של הטקסט שבסימן 82, עולה כי חלה החובה לפרסם את ההזמנה, שהיא כאמור מודעה רשמית, הן בשפה העברית, הן בשפה הערבית.
 
           אומנם ניתן היה לעצור בנקודה זו, אך אפנה לניתוח הסוגיה שלפנינו לפי המתווים שהובאו בעמדותיהם של שופטי הרוב בעניין עדאלה, וזאת אך לשם ביסוס התוצאה בהתאם לגישה שהובאה בחלק זה.
 
ב. פרשנות לסימן 82 מתוך הפנייה לרקע ההיסטורי (גישת השופטת ד' דורנר)
 
26.      לדעתי, גם אם נימנע מלתור אחר פרשנות הדיבור "מודעה רשמית" ומלענות על השאלה האם הזמנה בעיתונות הארצית נכללת בגדרו, נגיע לאותה תוצאה, וזאת אם נהלך בדרך הפרשנית שבה הילכה השופטת ד' דורנר בעניין עדאלה. בהקשר זה די אם אומר כי בדרכה אל פיתרון הסוגיה, לא פוסחת השופטת ד' דורנר על הרקע ההיסטורי לסימן 82, אלא מבססת עליו את פרשנותה לסימן, ומסיקה מביטול חובת הפרסום בשפה האנגלית והותרת החובה באשר לשפות העברית והערבית, כאשרור "מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית של מדינת ישראל היהודית והדמוקרטית" (פסקה 4 לחוות דעתה). בעניין זה, מסכמת השופטת ד' דורנר כי: "רשמיותה של השפה הערבית אינה באה איפוא לביטוי אך בשימושים המפורטים בסימן 82. הפירוט שבסימן אינו רשימה סגורה. עיקר ההוראה הוא קביעת מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית של מדינת ישראל" (פסקה 5 לחוות דעתה). על כן, גם אם, כאמור, נהלך בדרך זו וננטוש את הניסיון לפרש את הדיבור "מודעה רשמית", הרי שברי כי, כך לדידי, פרסום הפונה אל כלל אוכלוסיית המפיקים והצרכנים בקריאה לבוא ולהשמיע את טיעוניהם, כפוף לחובה הקבועה בסימן 82, אף אם נדחית הגישה שלפיה הפרסום מושא ערעור זה נכלל בגדרי "מודעה רשמית". בהקשר זה, קשורים הם הפן החיובי של הזכויות הנובעת ממעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית וערך השוויון, כפי שהדברים הובעו בעניין עדאלה:
 
"המסקנה היא, איפוא, כי בעוד שהעברית היא הלשון הרשמית הראשונה של מדינת-ישראל, בהיותה השפה הלאומית של הרוב, הרי שמעמדה של הערבית כשפה רשמית על-פי סימן 82 המתוקן נועד לקיים את חופש הלשון, הדת והתרבות של המיעוט הערבי. [...] מימוש חופש זה אינו מצטמצם בהגנה על האוכלוסייה הערבית מפני איסור השימוש בשפתה, אלא מחייב את הרשויות לתת אפשרות למיעוט הערבי לחיות את חייו במדינת ישראל בשפתו. ההנחה היא כי אזרחים ערבים בישראל עשויים לדעת ערבית בלבד, ועל-כל-פנים, לשלוט אך בשפה זו. [...] תכלית זו מתחייבת מערך השוויון" (פסקה 7 לחוות דעתה של השופטת ד' דורנר).
 
           לא יכולה להיות מחלוקת כי עוצמת הפן החיובי של הזכות הנובעת ממעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית, שמכוחו בא הפרט בתביעתו אל הרשות, משתנה בהתאם לתכלית הפרסום וחשיבותו. לעניין זה, זכותו של המיעוט הערבי "לחיות את חייו במדינת ישראל בשפתו" ולדעת "ערבית בלבד" (כדברי השופטת ד' דורנר לעיל), מטילה על הרשות את החובה להנגיש את המידע ואת פרסומיה הרלבנטיים לקבוצה שבני ובנות האוכלוסייה הערבית נמנים בה. שאם לא תאמר כן, מה ייוותר מחובת "הרשויות לתת אפשרות למיעוט הערבי לחיות את חייו במדינת ישראל בשפתו" מלבד טרמינולוגיה יפה שהתוכן זר לה? מכאן, שבמקרה הזה, על רקע התפיסה הפרשנית שאומצה על ידי השופטת ד' דורנר, אני מוצא כי הייתה חובה לפרסם את ההזמנה גם בשפה הערבית מכוח החובה שבסימן 82 לדבר המלך במועצתו.
 
פרשנות החובה שלפי סעיף 116(ד) (גישת הנשיא א' ברק)
 
27.      כאמור, הנשיא א' ברק סבר שאין בכוחו של סימן 82 לשאת בקרבו את החובה לכלול כיתוב בשפה הערבית על גבי השילוט העירוני, כך שהמתווה אותו אימץ שם, יכול להנחותנו ככל שתידחנה שתי הגישות הפרשניות שלעיל. בהקשר זה פנה הנשיא א' ברק אל הסעיף שמעגן את סמכות הרשויות המקומיות להציב שלטים עירוניים שבפקודת העיריות [נוסח חדש]. בהקשר זה צוין כי: "סמכות זו היא סמכות שבשיקול דעת. שיקול דעת זה לעולם אינו מוחלט [...]. זהו שיקול דעת מוגבל. הוא מוגבל על ידי התכליות המיוחדות המונחת ביסוד החקיקה המסמיכה; הוא מוגבל על ידי ערכי היסוד ועקרונות היסוד של שיטת המשפט, המהווה את תכליתו הכללית של כל דבר חקיקה" (פסק 14 לחוות דעתו).
 
28.      סעיף 116, בנוסחו במועד הרלבנטי לערעור זה, העניק לשר התשתיות את הסמכות (שתוצאת הפעלתה מותנית בהסכמת שר האוצר, בהתייעצות עם מועצת המים, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת), לקבוע את היטל המים שישולם על ידי מפיקי המים לאוצר המדינה (סעיף 116(א)). סעיף 116(ד) מטיל חובה על שר התשתיות לאפשר השמעת טענות מציבור המפיקים והצרכנים בטרם יקבע היטלי מים חדשים. מכאן שסמכות קביעת היטלי המים מוגבלת כבר במספר מגבלות מתוך הסעיף גופו; בין היתר הסעיף מגביל את שיקול דעתו של השר על ידי אישור בידי גורמים נוספים ועל ידי שמיעת טענות הנפגעים הפוטנציאליים מקביעת ההיטל החדש. אם כן, הסעיף מטיל על השר סמכות חובה (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית – כרך א 325-319 (2010)), שמורה לו ליתן הזדמנות להשמעת טענות, אך אינו קובע תנאים באשר לאופן הפעלת סמכות זו. אין ללמוד מכך ששיקול דעתו של שר התשתיות באשר לאופן הפעלת סמכות החובה שלפי סעיף 116(ד), בחלקים שהחוק אינו מסדיר, בלתי מוגבל הוא. נהפוך הוא, הפעלת סמכות החובה שבגדרי סעיף 116(ד) מוגבלת היא, הן על ידי התכליות המיוחדות שבבסיסה, הן על ידי התכליות הכלליות, שמהוות כאמור, את ערכי ועקרונות היסוד של שיטת המשפט. אשר על כן, עלינו לעמוד על התכליות המיוחדות העומדות בבסיס החובה שבסעיף 116(ד) ועל התכליות הכלליות, לצורך בחינת גבולותיו של שיקול הדעת הנתון לשר התשתיות, וממילא תתקבל התשובה בדבר סבירות ההחלטה לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות אך בשפה העברית ובעיתונות הארצית.
 
א. התכליות המיוחדות
 
29.      החובה לתת הזדמנות להשמעת טענות במסגרת הליך של חקיקת משנה אינה שכיחה וניתן אף לומר די נדירה. ציינתי לעיל את ההלכות שהתוו את הכלל ואת החריג לעניין זכות הטיעון (ראו פסקאות 13-11 לעיל) ואין צורך לחזור שוב על הדברים. יחד עם זאת, אזכיר, כפי שצוין לעיל, כי אחד החריגים שנקבע בעניין ברמן, ואושש בפסיקת בית משפט זה, קובע כי ככלל אין תחולה לזכות הטיעון בהליכי חקיקה, ובכלל זה הליכי חקיקת משנה. מכאן שכשקובע המחוקק כי בעניין מסוים מוצדק יהיה להטיל על השר בהליכי חקיקת המשנה את החובה לאפשר לציבור שעלול להיפגע ממנה להשמיע טענותיו, הרי שיש לראות בכך משום סימן לחשיבותה היתרה של הסוגיה שעל הפרק. לכן, ניתן לומר שסעיף 116(ד) נועד לשרת תכלית בעלת חשיבות מיוחדת בעיני המחוקק: הבאת כלל הנתונים בפני מחוקק המשנה על מנת שהלה יקבל החלטה מודעת, מידתית וסבירה על יסוד תשתית עובדתית מקיפה ככל האפשר. הצד השני של אותו מטבע הוא מתן אפשרות לנפגע הפוטנציאלי להביא בפני השר – בין אם במישרין ובין אם בעקיפין – את המידע הרלבנטי לצורך קבלת החלטתו בדבר גובה היטל המים, והרי יש בכך משום שיתוף ציבור מוגדר בהליכים בעלי השפעה על עניינו ומאותת לו שהרשות מדברת עימו ולא אליו.
 
ב. התכליות הכלליות
 
30.      עקב הדמיון הרב לסוגיה שהובאה בעניין עדאלה, נראה כי חלק מהתכליות הכלליות שמנה הנשיא א' ברק שם (ראו: חוות דעתו בפסקאות 21-16) יפות אף לענייננו, שכן, כאמור, תכליות אלה הן חיצוניות לנורמה הספציפית ומהוות את ערכי ועקרונות היסוד של השיטה המשפטית בישראל. מכאן, איני נדרש להרחיב מעבר למה שהובא בחוות דעתו של הנשיא א' ברק, ודי אם נמנה בקצרה את אותן התכליות.
 
31.      התכלית הכללית הראשונה הרלבנטית למקרה שלפנינו היא זו הנוגעת להגנה על זכותו של אדם לשפתו; התכלית הכללית השנייה היא הבטחת השוויון; בהקשר זה, מציין הנשיא א' ברק כי:
 
"משמעות הדבר לענייננו, כי הרשות (המקומית) חייבת להבטיח שימוש שוויוני בשירותיה [...]. מקום בו חלק מן הציבור לא יכול להבין את השילוט העירוני נפגעת זכותו ליהנות באופן שוויוני משירותי העיריה. אכן, משעה שלשפה חשיבות רבה לפרט ולהתפתחותו, יש להבטיח כי אפשרויותיו כפרט לא יוגבלו בשל שפתו" (פסקה 19 לחוות דעתו).
 
 
           משמע, תחת התכלית הכללית של הבטחת השוויון ניתן למנות את התכלית של הנגשת שירותי הרשות לפרט באופן שוויוני. בהקשר זה, הנשיא א' ברק הצביע על שתי תכליות נוספות, והן אלה הנוגעות למעמד השפה העברית, ולהכרה בחשיבותה של השפה כמרכיב בלכידות הלאומית ובהגדרתה של המדינה הריבונית. נראה כי תכליות אלה אינן בעלות משקל במקרה שלפנינו. התכלית בדבר מעמדה של השפה העברית אומנם משפיעה בשאלה הנוגעת לשפת השילוט בכלל, והעירוני בפרט, שכן השילוט אינו אך עניין פונקציונאלי, אלא יש בו גם מן הסמליוּת. ניתן אף לומר שמדובר בפניה של העיר, ומכאן שיש היגיון רב בבחינת השאלה אם יש מקום להוסיף שפה נוספת לשילוט העירוני, אם לאו, גם מהפריזמה של מעמד השפה העברית. במקרה שלפנינו, לתכלית בדבר מעמדה של השפה העברית אין השפעה רבה שכן, נתקשה לומר שאחת התכליות של סמכות החובה ליתן הזדמנות להשמעת טענות היא הגנה על מעמדה של השפה העברית או לקדם את הערך בדבר "קיומה של הלשון העברית, פיתוחה, שגשוגה..." (עניין ראם מהנדסים, בעמוד 208). אותו היגיון חל לעניין התכלית בדבר הכרה בחשיבותה של השפה כמרכיב בלכידות הלאומית ובהגדרתה של המדינה הריבונית. מנגד, ניתן להעלות על הדעת תכלית כללית נוספת שלא עלתה בעניין עדאלה, והיא התכלית בדבר יעילות פעולת הרשות המינהלית, שבהקשר שלנו יכולה לתמוך בהימנעות מפרסום בשפה הערבית.
 
ג. האיזון בין התכליות
 
32.      כידוע, אפשר שכל תכלית, כשבוחנים אותה בגפה, תוביל אל מסקנה אחרת. ואולם, בשיטת המשפט בישראל, אין ערכים ועקרונות מוחלטים ומונח היחסיות קנה לו שביתה במחוזותינו. מכאן, שלאחר איתור התכליות המתמודדות על הבכורה, הן המיוחדות, הן הכלליות, יש להעניק לכל אחת את המשקל היחסי שלה ולשוקלן האחת אל מול רעותה כדי לפענח את נקודת שיווי המשקל (ראו למשל: בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 264 (1992); בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513 (1990)). בהקשר זה ראוי להדגיש, כי ייתכנו מקרים שבהם פעולת האיזון עשויה להוליד מספר נקודות שיווי משקל, שהבחירה מכל אחת מהן בעת הפעלת שיקול הדעת, תהיה בחירה סבירה (ראו: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ''ד נא(4) 1 (1997)). לגישתי האיזון בין התכליות של ההגנה על זכות הפרט לשפתו והבטחת השוויון, ובכללו הנגשת שירותי הרשות גם לקבוצת מיעוט לשוני מזה, והתכלית של היעילות של פעולת הרשות המינהלית מזה, מוביל, בעניין חובת פרסום ההזמנה להשמעת טענות בשפה הערבית, למסקנה שלפיה הייתה חובה לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות בשפה הערבית. יוצא כי, ההחלטה בענייננו נתקבלה מבלי שקילת כלל השיקולים הרלבנטיים – מעמד השפה הערבית, הנגשת הפרסום, שוויון וכיוצא באלה – על ידי הגורם המחליט, ומטעם זה בלבד ניתן לומר שההחלטה אינה סבירה. ואולם, גם לגופה של החלטה, וזאת לנוכח האיזון שלעיל, עולה שהיא חורגת ממתחם הסבירות.
 
33.      אזכיר זאת, סעיף 116(ד) קובע חובה וקיימות מספר דרכים לקיימה, ובמילים אחרות, קיים מתחם סבירות שבמסגרתו מספר אפשרויות שיכול היה שר התשתיות לנקוט בהן. כך למשל, משרד התשתיות יכול היה לפנות אל הנפגעים הפוטנציאליים באופן אישי ולהזמינם להשמיע את טענותיהם, ואולם נבחרה האפשרות של הפרסום בעיתונות, ואפשרות זו כשלעצמה, כמו קודמתה, היא בהחלט סבירה. ניתן לחשוב על עוד דרכי פרסום סבירות שיכול היה לנקוט בהם משרד התשתיות כדי לצאת ידי חובת היידוע. יחד עם זאת, סוגיית הפלטפורמה שעל גביה מתבצע הפרסום אינה הסוגיה היחידה שצריכה להיבחן, אלא גם השאלה של שפת הפרסום, שנדונה לעיל והיה על שר התשתיות לשוקלה ולשקללה בהחלטתו הסופית.
 
34.      אציין, כי ההנחה שרוב הציבור קורא ודובר העברית, גם אם לא כולו, ייתקל בפרסום בעיתונות העברית, היא הנחה סבירה בהחלט. הנחה זו אינה נכונה לגבי הציבור הערבי. אכן, ניתן לומר כי הפרסום בעיתונות, ככלל, הוא דרך סבירה למילוי החובה המוטלת במסגרת סעיף 116(ד). זוהי אף הדרך שאומצה במסגרת חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה) ליידוע הציבור בדבר הפקדת תכנית (ראו: סעיף 89). כפי שהובהר לעיל, לעניין חובת היידוע, מתחם הסבירות כולל את האפשרות שהמידע מושא הפרסום אינו מגיע בפועל לכלל הציבור הרלבנטי ואולם, פרסום בעיתונות העברית בלבד, והימנעות מפרסום בשפה הערבית מעל גבי פלטפורמה נפוצה בקרב הקבוצה, אינם סבירים. עיקרון הסבירות לא יכול לסבול סיטואציה שלפיה הרשות הייתה מפרסמת בפלטפורמה שרוב ציבור מפיקי המים והצרכנים אינו נחשף אליה. בדומה, סיטואציה שבה קבוצה מובחנת מתוך ציבור מפיקי וצרכני, ברובה, אינה נחשפת לפרסום, היא אינה סבירה. כזה הוא הפרסום בעיתונות העברית ביחס לציבור המפיקים והצרכנים הערבים, שסביר להניח שרובו אינו נחשף לפרסומים בה, ולמצער שחשיפתו לעיתונות הערבית היא משמעותית הרבה יותר. מכאן, שלגבי אותו ציבור, הימנעות הרשות מפרסום בפלטפורמה שרובו נחשף אליה ובשפתו, עולה כדי חריגה ממתחם הסבירות.
 
35.      יש להבהיר כי אומנם במדינת ישראל מדוברות שפות שונות שהן תולדה של הגירה חיובית של יהודים ממדינות שונות בעולם, ואולם אין דין אלה כדין האוכלוסייה הערבית ביחס לתכלית בדבר ההגנה על זכות הפרט לשפתו. בעניין עדאלה, הביע הנשיא א' ברק את הדברים הבאים, שיפים הם אף לעניינו:
 
"האם לא נובע מגישתנו, כי עתה יוכלו לבוא תושבים של ערים שונות ובהם קבוצות מיעוט של דוברי שפות שונות, בדרישה כי השילוט בעירם יהיה גם בשפתם זו? תשובתי היא בשלילה, שכן לא הרי כל אותן שפות, כהרי השפה הערבית. הייחוד של השפה הערבית הוא כפול: ראשית, הערבית היא שפתו של המיעוט הגדול ביותר בישראל, החי בישראל מימים ימימה. זוהי שפה הקשורה למאפיינים תרבותיים היסטוריים ודתיים של קבוצת המיעוט הערבית בישראל. זוהי שפתם של אזרחים, אשר חרף הסכסוך הערבי-ישראלי מבקשים לחיות בישראל כאזרחים נאמנים ושווי זכויות, תוך כיבוד לשונם ותרבותם. הרצון להבטיח דו-קיום בכבוד של צאצאיו של אברהם אבינו, תוך סובלנות הדדית ושוויון, מצדיק הכרה בשפה הערבית בשילוט העירוני - באותן ערים בהן ישנו מיעוט ערבי ניכר (בין 6% ל19%- מהאוכלוסיה) - בצד אחותה הבכירה, העברית [...]. שנית, הערבית הינה שפה רשמית בישראל (ראו פסקה 12 לעיל). רבות הן השפות אותן מדברים הישראליים, אך רק ערבית - בצד העברית - היא שפה רשמית בישראל. לערבית ניתן איפוא מעמד מיוחד בישראל. למעמד זה אין תחולה ישירה בענייננו, אך יש לו תחולה עקיפה. [...] ל"רשמיותה" של השפה הערבית "יש ערך עודף וייחודי" (עניין עדאלה, פסקה 25).
 
           שני הסברים אלו – היות הערבית שפת המיעוט הגדול ביותר בישראל ושפה רשמית – מצדיקים גם בענייננו יחס מיוחד כלפי השפה הערבית לעומת שפות מיעוטים אחרים. בעניין זה ברי כי קיים אינטרס שהמיעוט הערבי ילמד את שפת הרוב שהיא השפה הדומיננטית במדינה. ואולם, בשל מעמדו הייחודי ומעמדה הייחודי של השפה הערבית, אין לאפשר מצב שבו הפרט הנמנה על המיעוט הערבי בישראל, נפגע בשל שליטתו אך בשפתו.
 
סיכום ביניים
 
36.      לגישתי, כפי שהבאתי אותה לעיל, ההחלטה שלא לפרסם את ההזמנה בשפה הערבית ובפלטפורמה שהציבור הערבי בישראל נחשף אליה אינה סבירה, וזאת לפי שלוש הגישות שציינתי לעיל: פרשנות לסימן 82, הן לדיבור "מודעות רשמיות", הן לפי גישתה של השופטת ד' דורנר בעניין עדאלה, ופרשנות החובה שבסעיף 116(ד) לפי גישתו של הנשיא א' ברק שם. בהקשר זה אציין כי על אף שדנתי בכל אחת מהגישות שלעיל לחוד, אין להבין מכך שגישות אלה מוציאות האחת את רעותה מכלל תחולה. גישתה הפרשנית של השופטת ד' דורנר אומנם נדחתה על ידי הנשיא א' ברק בעניין עדאלה, ואולם גישתו הפרשנית לסמכות לפי התכליות העומדות בבסיסה (המיוחדות) ומעליה (הכלליות) יכולה לדור בכפיפה אחת גם עם פרשנותה המרחיבה של השופט ד' דורנר לסימן 82. כך גם לגבי פרשנות הדיבור "מודעות רשמיות", שאף הוא יכול לדור לצד גישתו של הנשיא א' ברק ואף לצד גישתה של השופטת ד' דורנר. עניין אחרון זה נראה על פניו כאילו יש בו סתירה מובנית. ואולם, בפועל, אין מניעה לקבל את הפרשנות המוצעת לדיבור "מודעות רשמיות" ולהסכים לגישה שלפיה פרשנותו הכוללת של סימן 82 צריכה להיעשות על יסוד הנסיבות ההיסטוריות שאפפו את חקיקתו בתקופת המנדט ואת אימוצו על ידי המחוקק הישראלי. אך דברים אלה מובאים בבחינת מעל לצורך ובשאלה הזו אינני נדרש להכריע במקרה דנן.
 
           תהיה הגישה המועדפת על הפרשן בעניין זה אשר תהיה, מהמכלול מתקבלת המסקנה שלפיה ההחלטה לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות רק בשפה העברית ובעיתונות העברית אינה החלטה סבירה, ולמצער זוהי החלטה שניתנה תוך הפרת חובה חוקית, הכול לפי הגישה הפרשנית שמפעילים. מכאן, שהשאלה הבאה שעלינו לתת עליה את הדעת היא: מה הנפקות של קביעתי זו ביחס למקרה שלפנינו? ובמילים אחרות: מהו הסעד המתחייב בנסיבות העניין? אפנה עתה למענה על שאלה זו.
 
הסעד
 
37.      המקרה שלפנינו מעלה שני פגמים הקשורים זה בזה. הראשון הוא היעדר פרסום מקביל של ההזמנה להשמעת טענות בשפה הערבית, והשני הוא התוצאה של כך, קרי שלילת זכותם של המערערים להשמיע טענותיהם בפועל. באשר לנפקות של היעדר הפרסום בשפה הערבית, איני סבור שיש מקום להורות על סעד בדמות בטלות תקנות המים מכוח פגם זה כשלעצמו, ודי אם נורה כי בעת עדכון היטלי הפקת המים, חובה יהיה לפרסם את ההזמנה להשמיע טענות גם בשפה הערבית (חובה זו מוטלת כעת על מועצת המים בהתאם לסעיף 116(ד) לחוק המים).
 
38.      עניינם של המערערים נוגע להיעדר יכולתם לממש את זכות הטיעון שלה הם זכאים ושאכן הופרה במקרה שלפנינו. נשאלת השאלה: מה דינה של הפרה זו? לכאורה, דין תוצאותיה של פעולה החורגת ממתחם הסבירות או כזו הלוקה בחוסר חוקיות להתבטל. ואולם, כידוע, לפי דוקטרינת הבטלות היחסית או תורת התוצאה היחסית, שקנתה לה משכן בשיטתנו, יש להבחין בין הפגם לנפקותו (ראו: ע"פ 1523/05 פלוני נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 2.3.2006)). לעניין זה נאמר בי:
 
"ההלכה בדבר בטלות יחסית (שראוי היה לקרוא לה, לשם הדיוק, חוקיות יחסית) אומרת כי יש להפריד, במסגרת הביקורת השיפוטית על החלטה מינהלית, בין שני מישורים: המישור הראשון – הפגם בהחלטה; המישור השני – נפקות הפגם. במישור הראשון על בית-המשפט לבדוק ולקבוע אם נפל פגם בהחלטה: פגם של חוסר סמכות, הפרה של זכות הטיעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכיוצא באלה. אם קבע בית-המשפט, במישור הראשון, שנפל פגם בהחלטה, או אז עליו לשקול, במישור השני, את נפקות הפגם, כלומר את הסעד הראוי. השיקולים של בית-המשפט בשני המישורים שונים מאוד: בכל מישור פועל בית-המשפט לתכלית שונה ובכלים שונים" (רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ''ד נד(3) 637, 643 (2000)).
 
 
           כך הדבר כשבפגם מינהלי עסקינן (ראו: עע"מ 3518/02 רג'בי נ' יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ''ד נז(1) 196 (2002); בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ''ד נז(2) 729 (2003)). כך גם לעניין חוזה בטל שהרשות המינהלית היא צד לו (ראו: ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם, 22.1.2009)) וכך אף בענייני ביקורת שיפוטית על חקיקה של הרשות המחוקקת (ראו: ע"ב 92/03 מופז נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ''ד נז(3) 793 (2003)).
 
39.      זכות הטיעון היא זכות חשובה במשפט הישראלי, שכאמור לעיל, יסודה בכללי הצדק הטבעי. המערערים היו זכאים במקרה שלפנינו להשמיע טענותיהם, ולמצער להזדמנות להשמיען, והדבר לא נתאפשר להם בשל אי עמידת שר התשתיות בחובתו לפרסם את ההזמנה להשמיע טענות בשפה הערבית. הפרה של כללי הצדק הטבעי, ובכללם זכות הטיעון נתפסת כחריגה מסמכות (ראו: ע"א 183/69 עירית פתח-תקוה נ' אברהם טחן ממעבדת "עמישב", פ"ד כג(2) 398, 406-404 (1969)), וזו מהווה עילה לביטול החלטה מינהלית. ואולם גם כאן הכול בהתאם לדוקטרינת הבטלות היחסית. השיקולים שיש לשקול עת בוחנים את הנפקות של הפרת זכות הטיעון הם אלה:
 
"...שאלה היא, מה נפקות ההפרה של חובת השימוע. האם ההפרה מבטלת את ההחלטה מעיקרה? לא בהכרח. [...] לפי התיאוריה של הבטלות היחסית, יש מקום להתאים את נפקות ההפרה (לרבות הסעד הניתן על-ידי בית המשפט) לנסיבות המקרה. והעניין מסור לשיקול הדעת של בית המשפט בכל מקרה. בין היתר עשוי בית המשפט לשקול את חומרת ההפרה; אם מדובר בתקיפה ישירה או בתקיפה עקיפה של ההחלטה; האם ההחלטה מותקפת על-ידי אדם שנפגע במישרין מן ההחלטה או על-ידי אדם אחר; מתי מותקפת ההחלטה; מה הנזק שנגרם לאדם משום שנמנע ממנו שימוע מוקדם ומה הנזק שעלול להיגרם לציבור אם תבוטל ההחלטה; ומה הסיכוי לתקן את המעוות בדרך של שימוע מאוחר". (בג"ץ 2911/94 באקי נ' קלעג'י - מנכ"ל משרד הפנים, פ''ד מח(5) 291, 306-305 (1994)).
 
40.      השאלה היא אם כן, מה דין הפגם במקרה שלפנינו? לדעתי, אין מקום להורות על בטלות תקנות המים אך בשל כך שהמערערים לא זכו להשמיע את טענותיהם בזמן הרלבנטי להתקנתן. בנוסף, אין לטעמי מקום להורות על בטלות הוראות החוב שנשלחו למערערים בגין חשבונות הפקת המים שהיו חייבים לשלם לפי רישיונות ההפקה שבידיהם. אכן, ניתן למצוא יחסי סיבתיות בין אי פרסום ההזמנה להשמעת טענות בשפה הערבית ובפלטפורמה נפוצה בקרב האוכלוסייה הערבית לבין אי ידיעת המערערים, כפי שעלה מתצהיריהם, על אודות התיקון של תקנות המים. ואולם, הודעות החוב שהוצאו בעניינם של המערערים נגעו לתקופה המשתרעת על פני חמש עד שש שנים, שבמהלכן הם לא נקפו אצבע לנוכח חובות אלה, שעל דבר קיומם הם היו צריכים לדעת, ולמצער לא הוכח לפנינו שנעשו מעשים מצידם במישור זה. במהלך אותה תקופה, המערערים לא פנו אל הרשות כדי לברר על אודות גובה החוב שלהם בעבור המים שהפיקו, ולא הראו מאמץ לבוא בדברים עם הרשות באשר להתנהלותה (שאותה הם מבקרים היום) במועד התקנת התקנות. התנהלות פסיבית זו והמתנה עד שהרשות תפעל לגבות את החוב שהצטבר בינתיים לסכומים גדולים, אינן ראויות. עוד לעניין זה, המערערים בחרו לתקוף את היעדר פרסום ההזמנה להשמעת טענות ואת גובה החיוב שלהם בתקיפה עקיפה, וזאת על אף העובדה, כפי שצוין לעיל, שמדובר על חובות שהצטברו במהלך מספר שנים. תקיפה עקיפה אינה דרך המלך בעניינים כגון דא וזהו שיקול נוסף התומך במסקנתי שאין להכריז על בטלות התקנות או הודעות החוב.
 
41.      נוסף על כן, אציין כי מקובלות עליי קביעותיו של בית המשפט המחוזי לגבי השפעתן הפוטנציאלית של הטענות שהעלו המערערים לפניו (ולפנינו) ביחס לתוכן תקנות המים ועל נפקותן של טענות אלו לגבי נוסח התקנות, ככל שהייתה ניתנת להם האפשרות לטעון אותן בפני מחוקק המשנה. תכלית סעיף 116 לחוק המים בכלל, שהתקנת תקנות המים נועדה להגשים, היא לקבוע את היטלי הפקת המים מתוך שאיפה לתמרץ מפיקים לייעל את הליך ההפקה ולחסוך במשאב המוגבל, וזאת כמענה לקשיים שנתקל בהם משק המים בישראל. ככל שיש למערערים השגות במישור יכולתם הפיסית להשתמש במכסת ההפקה שהוקצתה להם, הרי שאלה טענות הנוגעות לתנאי רישיון המים, שאין מקום להעלותם במסגרת שבה נקבע גובה ההיטלים. כמו כן, היעדר מקורות מים אלטרנטיביים בסביבת האקוויפרים שמהם מפיקים המערערים מים, אינו שיקול רלבנטי לתכלית בדבר הטיפול במחסור במאגרים השונים בהתאם למצבם כפי שהוא משתקף מעת לעת. באותה מידה ומאותו טעם, גם שאלות הנוגעות למצבם הסוציו-אקונומי של מפיקי המים ושל הצרכנים אינו רלבנטי במסגרת קביעת היטלי המים.
 
42.      הנה כי כן, לנוכח כך שטענותיהם של המערערים ככל שהיו מובאות בפני שר התשתיות, ככל הנראה לא היה בהן כדי לשנות מנוסח התקנות כפי שהפך למחייב; לנוכח הדרך שבה בחרו המערערים לתקוף את הפרת חובת השימוע בעניינם – בדרך של תקיפה עקיפה; לנוכח הנזק רחב המימדים לאינטרס הציבורי ולקופה הציבורית שיש בהכרזה על בטלות מוחלטת של התקנות; ולנוכח הנזק הנלווה לביטול חובם של המערערים, שוכנעתי שאין מקום להורות על בטלות התקנות או הודעות החוב בעניינם של המערערים על אף הפגם של אי פרסום ההזמנה להשמעת טענות בשפה הערבית, וזאת לפי לתורת הבטלות היחסית.
 
בטרם סיום
 
43.      במסגרת טיעוניה, טענה המשיבה שבניגוד לחוקים אחרים, כגון: חוק התכנון והבנייה (סעיף 1א(א)(2)), תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (תקנה 15(א)), ותקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור), התשס"ט-2009, בסעיף 116(ד) בחוק המים לא קבע המחוקק דבר ביחס לדרך הפרסום ואף לא הכליל חובה לפרסם גם בשפה הערבית. כלומר, המשיבה מבקשת ללמוד משתיקת המחוקק, כך ניתן להבין את טיעונה, שהיא פטורה, וכמוה גם שר התשתיות לפניה, מהחובה לפרסם גם בשפה הערבית. טענה זו איני יכול לקבל. כידוע, גם בעניין עדאלה לא הופיעה החובה לכלול כיתוב בשפה הערבית על גבי השילוט העירוני בפקודת העיריות גופה, ובית המשפט לא למד מכך כי המדובר הוא בהסדר שלילי, שכן אין להבין את שתיקת המחוקק בענייננו כשתיקה מדעת, המהווה מסקנה הכרחית לצורך הגשמת תכלית החוק (ראו: על"ע 6045/02 בינשטוק נ' ועד מחוז ת"א לשכת עורכי-הדין, פ''ד נח(2) 1, 5 (2003); בג"ץ 212/03 חרות התנועה הלאומית נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ''ד נז(1) 750, 759-758 (2003)). כפי שקבעתי לעיל, איזון התכליות של סעיף 116(ד), וזאת לפי מתווה הניתוח שבו נקט הנשיא א' ברק בעניין עדאלה, מוביל למסקנה שקיימת חובה לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות גם בשפה הערבית.
 
44.      עוד אבקש להעיר כי, אומנם מועצת המים היא האחראית בהווה על עדכון היטלי המים לפי סעיף 116, הרי ששר התשתיות הוא הגורם שהיה אחראי על כך במועדים הרלבנטיים לערעור זה. מכאן, רצוי היה שהמערערים אילו היו מוסיפים את שר התשתיות כמשיב. יחד עם זאת, שוכנעתי שניתן להכריע בעניין שלפנינו מבלי לשמוע את עמדת השר, וזאת משבחרה המשיבה שלא להעלות טענה במישור זה וראתה לנכון להגן בעצמה על הדרך שננקטה על ידי השר במועד פרסום ההזמנה להשמעת טענות.
 
סיכום
 
45.      הערעור שלפנינו מעורר שאלות ביחס לאופן הפעלת שיקול הדעת שניתן לשר התשתיות (שעתה מצוי בידי מועצת המים) שעה שעליו למלא את חובתו שבגדרי סעיף 116(ד), לאפשר השמעת טענות בטרם יתקין את תקנות המים שבמסגרתן נקבע גובה היטלי המים בעבור הפקת המים בישראל. מדובר בסוג של שימוע ציבורי הנבדל משימוע אישי במספר מישורים. החשוב ביניהם נוגע לזכות היידוע והיקף היידוע שנחשב לסביר. ברי כי על הרשות להבטיח חשיפה רחבה של ההזמנה להשמעת טענות כדי שיהיה בידי רוב הציבור הנוגעים למושא הפרסום לממש את זכות הטיעון שניתנה להם. ואולם, אין משמעות הדבר שהרשות חבה ביידוע מלא כדי לצאת ידי החובה שעיקרון הסבירות מטיל עליה. חשובה לא פחות לענייננו השאלה אם הייתה חובה לפרסם את ההזמנה להשמעת טענות, במקביל לפרסום בשפה העברית בעיתונות הארצית, גם בשפה הערבית ובעיתונות הערבית. על השאלה הזו השבתי בחיוב, וזאת לפי שלושה מתווים פרשניים, ששניים מהם מתמקדים בפרשנות לסימן 82 ואילו השלישי מבוסס על פרשנות לסמכות החובה המעוגנת בסעיף 116(ד) לחוק המים. לבסוף, ונוכח הנסיבות הייחודיות של המקרה, הגעתי לכלל מסקנה שעל אף הפגם של הימנעות מפרסום ההזמנה בשפה הערבית ובעיתונות הערבית, ולפי דוקטרינת הבטלות היחסית, אין מקום להכריז על בטלות תקנות המים או הודעות החיוב שנשלחו מכוחן.
 
46.      אשר על כן, ובכפוף למובא בחוות דעתי, אמליץ לחבריי לדחות את הערעור.
 
           בנסיבות העניין, כל צד ישא בהוצאותיו.
 
 
                 ש ו פ ט
 
 
 
השופט א' רובינשטיין:
 
א.        מסכים אני לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט ג'ובראן ולעיקרי הנמקתו. עם זאת, חברי ראה לטוב לפניו להידרש בהרחבה לשאלת מעמדה של הלשון הערבית בישראל, בזיקה לנושא פרסומן של ההודעות לפי סעיף 116 לחוק המים, תשי"ט-1959 (בטרם תיקונו) בערבית. משנכנס חברי לדיון עקרוני זה עם שבבית המשפט קמא (בית הדין לענייני מים) הצהירה המשיבה כי בעתיד יפורסמו ההודעות גם בערבית, ועל כך חזרה באת כוחה גם בדיון בפנינו בעקבות שאלותינו, וכך לטעמי ראוי, אוסיף מספר דברים אף אנכי. אציין כבר בפתיח כי לטעמי זהו מן הנושאים שיפה להם אמרת חכמינו, מפי התנא שמאי, "אמור מעט ועשה הרבה" (אבות א', ט"ו), שכן כל המרבה בלימוד הלשון הערבית ובגישה רחבה אל השימוש בה הרי זה משובח; ואילו כל הדש בשאלות המשיקות לעולם הפולמוס הפוליטי הרגיש, אף אם באות הן בלבוש משפטי, הרי זה מוצא עצמו במבוכים ובמבוכות. השכל הישר, הפרגמטי וההגון הוא יועץ טוב לכך. 
 
ב.        אטעים ואומר כי מעבר לשאלה המשפטית, סבורני כי ראוי לקדם את לימוד הלשון הערבית בציבור היהודי בישראל. צר מאד על שהדבר אינו מפותח דיו, ורחוק מכך, חרף מאמצים במערכת החינוך לאורך השנים. דוברי השפה הערבית הם מיעוט גדול בישראל. רובם, אכן, יודעים כיום עברית, הלשון הדומיננטית במדינה, שפת הרוב והשפה הרשמית הראשונה. אך הן בהיות דוברי הערבית כשפת אם מיעוט גדול בתוכנו, והן בהיות ישראל מוקפת בשכנים שכולם דוברי ערבית ושעם חלקם יש יחסי שלום. הנה לעניות דעתי ידיעת השפה הערבית בין היהודים בישראל, למעט יהודים יוצאי ארצות ערב מסוימות מהדור הותיק, מצויה במצב שהוא רחוק ממשביע רצון. זאת שלא לדבר על היות הלשון הערבית חלק מהותי מתרבות ותיקה ועשירה. אטול חרות לעצמי בהזדמנות זאת להוסיף קולי לקוראים להגברת לימודי הערבית והתרבות הקשורה בה וידיעתה; הדבר עשוי אך להועיל ליחסים בתוך מדינת ישראל עם המיעוטים בה וליחסים עם שכנינו מסביב. לעניין זה אביא מדברי בעת כהונתי כיועץ המשפטי לממשלה, בהרצאה בתשרי תש"ס (אוקטובר 1999) בגבעת חביבה, שפורסמה בקרית המשפט א' (תשס"א), 17, וכן בספרי נתיבי ממשל ומשפט (תשס"ג), 278. נאמר שם בין היתר (עמ' 281-280):
 
"כידוע, לשפה הערבית מעמד של שפה רשמית במדינת ישראל. עם זאת, הידע והשימוש בה במדינת ישראל נופלים מן הראוי להם, הן מבחינת נוחות אזרחיה, תושביה ומבקריה הערבים, והן מבחינת הציבור היהודי. אגב, זה המקום לציין כי יש לדעתי לעשות עוד ללימוד הלשון הערבית בבית הספר בישראל. אני עצמי בוגר המגמה המזרחנית ממתכונתה המשכבר הימים, בשנות ה-60 שקדמו למלחמת ששת הימים, שנים שהשלום נראה בהן יעד רחוק ובלתי-מושג. לא כל שכן כשמעגל של שלום נפתח והתרחב, הייתי שמח אילו למדו ערבית יותר. אין כמו היכרות, וחבל שזו אינה מספקת, עם ערביי ישראל שבתוכנו ועם העולם הערבי מסביב. לשון היא מערוצי ההיכרות הטובים ביותר".
 
          
           עוד נאמר (עמ' 281), ש"ניתנה הנחיה למשרד התחבורה כי ללוחיות הזיהוי החדשים של כלי הרכב במדינת ישראל יש להוסיף כיתוב בשפה הערבית. זאת... גם מתוך הבאה בחשבון של תהליך השלום והאפשרות כי תתאפשר נסיעת כלי רכב עם שילוט ישראלי אף בשטחם של השכנים". כן נאמר (שם), כי "הכללת השפה הערבית בפרסומים רשמיים של מדינת ישראל אינה רק על מנת להעניק לה את מקומה הראוי, אלא לעתים השימוש בשפה הוא הוא אשר מעניק הזדמנות להשגת שויון". כך גם לענין חובת פרסומם של מכרזים בערבית; "בהיעדר נגישות שפה, בין היתר בשל חסמי שפה, אין משמעות ראויה לשויון בזכות ההשתתפות" (עמ' 282). ראו גם רשימתי "המדינה וערביי ישראל: המאבק לשויון במסגרת מדינה יהודית, דמוקרטית ומיוסרת" (שם, 293; פורסם ביסודו בקרית המשפט, ג', 107).
 
           בכהונתי זה לא כבר כיו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-19 ראיתי לנכון, בין השאר, ליתן מקום ראוי ללשון הערבית על-ידי כלילת קטע בערבית בדבריי לאזרחי ישראל במסגרת הקריאה המשודרת המסורתית של יושבי ראש ועדת הבחירות לכנסת להשתתפות בבחירות.
 
ג.        ואכן, הרבה מן הסוגיה שלפנינו עניינה, מעבר למשפט, שאלות של כבוד למיעוטים שבתוכנו (ראו לענין זה רשימתי "שויון המיעוטים במדינה יהודית ודמוקרטית", זהויות 3 (2013), 140, 144-142); הבעתי דעתי (עמ' 145), כי "אחד התחומים שיש מקום לתקנם הוא לימוד הלשון הערבית. מרבית ערביי ישראל יודעים כיום עברית, משום שהם חיים עם חברת הרוב היהודית. באשר ליהודים המצב שונה בתכלית – מלבד עולי מדינות ערב בני הדורות הקודמים, שזו שפת אמם. אי ידיעת ערבית מצערת מאד...". המכבד – יכובד. כשלעצמי סבורני, כי את ענין הלשון הערבית ראוי להרחיק ככל הניתן מן הפולמוס הפוליטי הקשור לסכסוך הערבי-ישראלי בכלל, ולעודדו מאוד במישור המעשי. ככל שהדבר יתמקד בעולם המעשה, בקידום לימוד השפה והשימוש בה, כן ייטב; אסור לו שייתפס במערכת הציבורית כחלק ממאבק לשנות את מהות המדינה כיהודית ודמוקרטית, קרי, להסרת התוית היהודית מן המדינה, כדי שלא לעורר אנטגוניזם מיותר. זו מצוות השכל הישר: יחס ראוי של כבוד, לימוד ראוי, שימוש ראוי – אך לא חלילה מכשיר לפגיעה בזהות היהודית, יהודית ודמוקרטית של המדינה. לטעמי, ככל שנוציא נושא זה מן המאבקים העקרוניים וניתן לו לבוש מעשי הולם, כך יצלח המאמץ, ו"לא המדרש עיקר אלא המעשה", כדברי התנא רבן שמעון בן גמליאל (אבות א', י"ז). לא אומר כמובן כי אין טעם בהידרשות משפטית, במקרים הראויים, ועתירות שנתקבלו יוכיחו. אך, מקומן של הכרעות משפטיות הוא לדידי בסוף הדרך, כאשר משאלה ראויה שניתן היה לספקה ברצון טוב מועט אינה נענית. 
 
ד.        כאמור, לא אחת רוב דברים אך למותר, בכל הכיוונים. אדגים זאת מספרו רב המידע של ההיסטוריון ד"ר נתן אפרתי, העברית בראי המדינה – מעמדה הציבורי של העברית מאז ייסוד המדינה (תש"ע), הסוקר בהרחבה את השתלשלותה של ההתייחסות הפרלמנטרית והציבורית לשאלת הלשון העברית ומעמדה, וכפועל יוצא גם ללשון הערבית, מאז קום המדינה. הדברים מובאים להלן בתמצית בהקשר הערבית, כדי להצביע על הרגישות הטבועה בנושא. המחבר מזכיר (עמ' 9), כי בהחלטת האו"ם מכ"ט בנובמבר 1947 (החלטת החלוקה), נאמר באשר ללשון הערבית כי "במדינה היהודית יינתנו אפשרויות נאותות לאזרחים דוברי ערבית להשתמש בלשונם, הן בעל פה, הן בכתב בבית המחוקקים, בבתי המשפט ובמשרדי הממשלה"; משהועלה נושא הערבית בויכוח על נוסח הכרזת העצמאות במועצת העם על-ידי מאיר גרבובסקי (ארגוב), חותם מגילת העצמאות ולימים חבר כנסת, בהנחת יסוד של שויון זכויות לשתי הלשונות בישראל, השיב דוד בן-גוריון כי "איש לא יתנגד שיהיה גם חופש לשון", אך "הלשון של המדינה היא הלשון העברית. אין זה שולל מן התושבים האחרים להשתמש בכל מקום בלשונם" (עמ' 10-9); ולבסוף נתקבל סעיף 15(ב) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948, אשר ביטל את דרישת השימוש באנגלית – אך לא שינה במעמד הערבית (ראו גם ההערות שם בעמ' 10). על הצעות שונות שעלו לאורך השנים באשר ללשון הערבית והיחס בינה לעברית ראו גם שם, עמ' 36, 128-127, 134-131. המחבר מסכם את הנסיונות שלא צלחו לחקיקה מיוחדת באשר למעמד העברית, כי (עמ' 134) "הצעות החקיקה עלו תמיד על שרטון בשל ההשלכות של חקיקת חוק זה על מעמד הערבית"; כך, למשל, בדיונים על הצעת חוק פרטית של ח"כ אורה נמיר לעניין העברית ב-1982, וזאת "אף על פי שנמיר קבעה במפורש שהחוק בא להגן על הלשון העברית בלא לפגוע כמלוא הנימה במעמדה הקיים של הלשון הערבית" (שם, עמ' 230). ראו ברוח זו גם עמ' 243 לגבי עמדת הממשלות משמאל ומימין והרגישות הרבה שגילו בנושא זה; בנימה אישית אציין כי המחבר מזכיר את דבריי, אז בכהונתי כיועץ משפטי של משרד החוץ, (עמ' 231-230) מישיבת ועדת החינוך והתרבות (מיום כ"ג בחשון תשמ"ג – 9.11.82) בדיון על הצעת ח"כ נמיר, כמי ש"שיבח בשם משרד החוץ, את נמיר בשל הסעיף השלישי בהצעתה שקבע שאין לפגוע בזכויות הערבים, כאמור בסעיף 82 לדבר המלך במועצתו משנת 1922, כלומר לשמור על מעמד השפה הערבית. הוא הביע תקוה שהחוק הזה יקבל פומבי כדי שעובדה זו תיוודע גם בחוץ לארץ, ולא תתפרש כחידוש פוגע". לסקירת הנושא בפסיקת בית המשפט העליון ראו שם, 232-231. עוד מזכיר המחבר, כי אל מול הצעות החקיקה הפרטיות לענין הלשון העברית, אף שהוצהר תדיר כי אין הן באות לפגוע בלשון הערבית, היתה עמדת הממשלה עקבית – התנגדות לשינוי במעמד הלשון הערבית (שם, עמ' 236); ובין היתר, התבטאו ברוח זו שרים; ואל מולם "לא נשמע כל ערעור מצד חברי הכנסת הערבים בנוגע למעמד הבכורה של הלשון העברית במדינת ישראל" (עמ' 236), וח"כ גאלב מג'אדלה, שר התרבות והספורט, בהגישו את הצעת החוק לכינון אקדמיה ללשון הערבית (דיון ועדת החינוך והתרבות בכנסת, 19.2.07; שם, עמ' 236), דיבר על הרמת קרן הערבית "כשפה שניה רשמית".
 
           התוצאה היא שלא צלחו הנסיונות לעיגון בחוק של מעמד הלשון העברית, מעבר למצוי בסימן 82, מתוך הרגישות לעניין הערבית. המחבר סוקר, מנגד, את מאמץ "עדאלה", כדבריו, "לכרסם במעמד הבכורה של הלשון העברית", תוך קריאת תיגר על אופיה היהודי של המדינה –כך במסמך בעל אופי חוקתי מטעמה שפורסם ב-2007 המתואר על-ידיו (עמ' 247-246), תוך הגדרת ישראל "כמדינה דמוקרטית דו-לשונית ורב-תרבותית, להבדיל מהגדרתה הנוכחית כמדינה יהודית ודמוקרטית"; ראו גם הערות השוליים בעמ' 246.
 
ה.        ועוד אוסיף: אכן, ככל שהמדובר במעמדה של הלשון הערבית במובן המשפטי, התמונה כידוע מורכבת, והפסיקה שהביא חברי השופט ג'ובראן תוכיח. במישור העובדתי, ברי מחד גיסא כי השפה העברית היא בפועל לשונה המרכזית של המדינה, מדינה יהודית על פי הכרזת העצמאות ודמוקרטית מיסודה, ומדינה יהודית ודמוקרטית על פי הגדרתה בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק. העובדה שרוב מכריע של האזרחים הם יהודים, והעובדה שמוסדות הממשל לסוגיו מתנהלים בראש וראשונה בעברית הן מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה. לא יתכן חולק כי חלק עצום, שקשה להפריז בחשיבותו, מן התחיה הלאומית היהודית בישראל הוא תחיית הלשון העברית, מאליעזר בן יהודה וחבריו והלאה – תחיה שאפשר, גם בלא מיסטיות יתרה, להכתירה נסית – וההצלחה בל תשוער להביא את העברית מכלל לשון קודש לכלל לשון חיה בפי המוני העולים ובאי קיבוץ הגלויות. כדברי אפרים קישון ("זוהי הארץ", בתוך הכיפה הסרוגה ועוד כמה סאטירות פרו-ישראליות (תשנ"ג), 5) "זוהי ארץ בה לומדת האם את שפת האם מפי בניה". ועם זאת, ללשון הערבית נודע מעמד בדין כשפה רשמית מכוח סימן 82 לדבר המלך במועצתו לארץ ישראל, 1922; ראו י' זמיר הסמכות המנהלית (2010) (מה' 2) בעמ' 66, שם בגדרי זכויות לציבור הערבי, מתוארת הערבית כ"שפה רשמית שניה". לא למותר לציין, כי לפני שנים אחדות קיבלה הכנסת את חוק המוסד העליון ללשון הערבית, תשס"ז-2007, המקביל בנוסחו לחוק המוסד העליון ללשון העברית, תשי"ג-1953 (הוא החוק המכונן את האקדמיה ללשון העברית); ראו גם אפרתי שם, 233. "בחוק המוסד העליון ללשון הערבית הוטלו על המוסד, בין היתר, 'חקר הלשון הערבית לתקופותיה ולענפיה' (סעיף 3(1), וכן 'קיום קשרים וחילופי מידע עם האקדמיה ללשון העברית ועם מוסדות לחקר הלשון הערבית והעברית בארץ ובעולם'" (סעיף 3(5)).
 
 
           לאורך השנים נדון הנושא המשפטי בפסיקה, בכתבי המלומדים האקדמיים ובגדרי דעות פובליציסטיות. עוד ב-1967 פירסם עו"ד (לימים השופט) אביגדור סלטון את מאמרו "השפות הרשמיות בישראל" (הפרקליט כ"ב (תשכ"ז) 387), בו סקר את מעמדה של השפה הערבית בדין ובפסיקה עד אז (עמ' 391 ואילך), ואת דבריו סיים בעמ' 397 בסברה, "כי לא קיימת, מבחינה משפטית, שום חובה על משרדי הממשלה או בתי המשפט לענות בערבית", וזוהי "רשות ותו לא" (ההדגשה במקור), זאת בכפוף לשאלה של מניעת עיוות דין שעלתה בפסיקה; ראו עמ' 395, ועוד: "לשאלת השפות הרשמיות בישראל, באופן כללי, נראה לי כי בתחום זה רב הנסתר על הנגלה ומן הדין שהכנסת תתן דעתה על שאלה נכבדה זו" (עמ' 397). לימים עלה הנושא בבג"ץ 527/74 ח'לף נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז הצפון, פ"ד כט(2) 319 (1975) בעניין דומה לנדוננו בתיק דנא, ולא היתה מחלוקת כי תכנית שהופקדה צריכה היתה להתפרסם גם בערבית לפי סעיף 89(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (כפי שתוקן בתשל"ג).
 
ו.        ברע"א 12/99 ג'אמל נ' סאבק (1999) ציין השופט (כתארו אז) מ' חשין (פסקה 18) לענין זכות הבחירה והשימוש בערבית בה, כי לערבית – בהוראת סימן 82 לדבר המלך – נודע "מעמד נעלה במיוחד, ויש אף הגורסים כי, שפה רשמית היא (יהא – אשר יהא פירוש המושג "רשמית') ... עיקר הוא שהשפה הערבית היא שפתה של חמישית מאוכלוסיית המדינה – שפת הציבור, שפת התרבות, שפת הדת, ושיעור זה של אוכלוסין הוא מיעוט ניכר שראוי לנו כי נכבדו – אותו ואת שפתו"; ראו גם ע"א 8837/05 מרשוד נ' שורטי (2009) (פסקה כ"א). בהרחבה נדון הנושא בבג"ץ 4112/99 עדאלה נ' עיריית תל-אביב, פ"ד נו(5) 393 (2002), וחברי סקר את שלוש הדעות שעלו בה לגבי שילוט בערים מעורבות שהעותרת ביקשה שם להחילו באופן אוניברסלי. עמדתי שם כיועץ המשפטי לממשלה היתה, כפי שסיכם הנשיא ברק (פסקה 3 בעמ' 405):
"בהודעה מטעמו (מטעם היועץ המשפטי לממשלה – א"ר) צוין כי לדעתו אין מוטלת חובה על העיריות המשיבות להציב שילוט בערבית. חובה כזו אינה נגזרת מסימן 82 לדבר המלך במועצה 1922, עם זאת הערבית היא שפה רשמית של מיעוט ניכר ומכובד במדינה. ממעמדה זה – בצד השפה העברית, שלה יש מעמד של בכורה – נובעת חובתן של רשויות השלטון לשקול את השימוש בשפה הערבית בהתאם לעניין הנדון. בכל הנוגע לעיריות המשיבות, מתבקשות מכך כמה אמות-מידה להפעלת שיקול-דעתן באותן ערים שיש בהן מיעוט ערבי ניכר. ראשית, ניתן לערוך הבחנה בין צירים ראשיים לבין כבישים צדדיים. החובה לשילוט גם בשפה הערבית חלה בעיקרה על השילוט ברחובות הראשיים ובדרכים המרכזיות; שנית, החובה לשילוט בערבית חלה בעיקר באזורים שישנה בהם אוכלוסיה גדולה דוברת ערבית; שלישית, שילוט ההכוונה למוסדות הציבוריים, כמו גם שילוט ההכוונה בתוך המוסדות הציבוריים, צריך להיות גם בערבית; רביעית, שינוי השילוט בכל אותם המקומות שבהם תידרש הוספת כיתוב בערבית צריך להיעשות תוך פרק זמן סביר. היועץ המשפטי לממשלה הוסיף כי יש לתת הדעת גם על האינטרס הכללי של הבנת הקורא, כלומר לאינטרס הציבור כי הכול יבינו את השילוט. אינטרס זה חשיבותו העיקרית היא בהבנת הקורא את שלטי הבטיחות והאזהרה. בשלטים האחרים (שלטי הכוונה, ובכללם שלטי רחובות וכיכרות, ושלטים ציבוריים אחרים) חשיבותו פחותה. היועץ המשפטי לממשלה הוסיף גם כי יש לחלק מן הציבור הערבי יכולת לקרוא ולהבין שילוט בעברית ובאנגלית".
 
 
           ובהמשך (פסקה 6 בעמ' 407-406) הביא הנשיא מעמדתי המשלימה, כי לעניין רשויות שבאוכלוסיהן מיעוט ערבי ניכר "שיקולים פרקטיים, כמו גם שיקולי כיבוד שפת הציבור הערבי, יש בהם כדי להצדיק הרחבת היקף השילוט בשפה הערבית אף מעבר לרחובות הראשיים ולדרכים המרכזיות, כמו גם מעבר לאותם אזורים בתחום הרשות הכוללים אוכלוסיה גדולה דוברת ערבית", תוך שהפרטים ייקבעו ברשויות המקומיות.        
 
           דעת הרוב בפסק הדין סברה, תוך פרשנות נורמטיבית שונה בין הנשיא ברק לשופטת דורנר, כי יש מקום לחובת הכיתוב בערבית במלואה. הנשיא ברק לא ראה זאת במשקפי סימן 82, אף כי סבר (פסקה 13 בעמ' 411) שיש מקום ליתן משקל לרשמיותה של השפה, ועל כן ראה את המקור בעצם הסמכות להציב שלטים עירוניים, בשפת המיעוט הגדול בישראל (פסקה 25 בעמ' 418-417). השופטת דורנר סברה כי יש לתלות את הדברים בסימן 82, שכן (פסקה 7 בעמ' 478) "בעוד העברית היא הלשון הרשמית הראשונה של מדינת ישראל, בהיותה השפה הלאומית של הרוב, הרי שמעמדה של הערבית כשפה רשמית על פי סימן 82 המתוקן נועד לקיים את חופש הלשון, הדת והתרבות של המיעוט הערבי", על פי עקרון השויון. השופט (כתארו אז) חשין (פסקה 16 בעמ' 429) הטעים, כי כינוי השפה הערבית כ"רשמית" "מקנה לשפה מעמד נעלה, אך אין להסיק מאותו מעמד מסקנה משפטית אופרטיבית שלא בנסיבות שהדבר נדרש ובכפיפות לדבר החוק. המאטריה רגישה ועדינה, ... נשמור איפוא דרכנו: ניזהר, ולא נסיק מסקנה משפטית אופרטיבית מ'רשמיותה' של שפה אלא אם יידרש הדבר כתוצאה מהחלתו של עקרון יסוד אחר במשפט...". חופש לשון איפוא – כן, אך לא היגררות למישור פוליטי. ולהלן (פסקה 61 בעמ' 460) הוסיף השופט חשין, כי "עניינה האמיתי של העתירה שלפנינו אין הוא בשילוט רחוב מטעם העיריות המשיבות. עניינה הוא – מעיקרה: בתחילתה, בהמשכה ובסופה, בזכויותיהם התרבותיות והלאומיות של הערבים בישראל.... נושא הענקתן של זכויות אלו – או זכויות מעין אלו – מהוה, בראש ובראשונה, סוגיה פוליטית שההכרעה בה נתונה ממילא לרשויות הפוליטיות. השאלה שאלה עדינה וסבוכה היא, והשלכותיה השלכות מרחיקות לכת הן על דמותה ועל צביונה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית...".
 
ז.        ראו גם א' סבן "הזכויות הקיבוציות של המיעוט הערבי–פלסטיני, היש, האין ותחום הטאבו", עיוני משפט כו(1) (2003) 241, 260 ואילך, לענין מעמדה של הערבית ולנימה ביקורתית בנושא המימוש המעשי של מעמדה כשפה הרשמית; א' סבן "קול (דו לשוני) בודד באפלה", בעקבות בג"ץ 4112/99 עדאלה נ' עיריית תל-אביב", עיוני משפט כ"ז(1) (2003), 109, ובמיוחד 133-130; א' סבן ומ' אמארה "מעמד השפה הערבית בישראל: משפט, מציאות וגבולות; השימוש במשפט לשינוי המציאות", מדינה וחברה 4 (תשס"ה) 885; א' הכהן "ריבוי דעות וזכות האדם לדבר בלשונו", פרשת השבוע בראשית 32 (תשע"ב); א' הראל-שלו, "השפה הערבית כשפת מיעוט בישראל בפרספקטיבה השוואתית", גליון עדאלה האלקטרוני 14 (2005); עלאא מחאג'נה "השפה הערבית והילידות של הערבית בישראל", עדאלה (2008); ד"ר א' בקשי, "האמנם הערבית שפה רשמית בישראל", המכון לאסטרטגיה ציונית (התשע"ב-2011). מקבץ מאמרים אלה, מכיוונים משפטיים, ציבוריים ופוליטיים שונים, מצביע על רגישות הנושא שלא לומר נפיצותו, על המשיכה לכאן ולכאן שבתוכו. מכל מקום, לא מעט מן הכותבים מדגישים את הצד המעשי, הפער בין הניתוח המשפטי לבין העובדות בשטח; אין חולק, לרבות מי שמחזיק בדעה כי יש לייחד את המעמד של שפה רשמית לעברית, ש"גם מבחינה ערכית חובה להגן על האוטונומיה הלשונית של המיעוט הערבי ועל זכויותיו לחופש הביטוי ולנגישות לשונית לשירותי השלטון" (בקשי שם, 36). ולא נכנסתי להצעות השונות לכינון חוקה לישראל ולהידרשות שבהן לענין הלשוני; המצע קצר מהשתרע, הנייר יכלה והדברים לא יכלו. אם כן לכאורה, ככל שהמדובר במישור המעשי, להבדיל מחידוד המחלוקות המשפטיות וגם הפוליטיות, הפער אינו גדול כל עיקר.
 
ח.       אחזור לראשית דבריי. לא המדרש עיקר איפוא אלא המעשה, ועמו השכל הישר. דיונים משפטיים ומשיכת השמיכה לכאן ולכאן כבודם במקומם. הם חלק מהדיאלוג, ולעתים פולמוס, שכנראה לא במהרה יסתיים במערכת הפוליטית, הציבורית והאקדמית וגם המשפטית; אולי נזכה לסיומו אם תיכבד מדינת ישראל ותסיים את מפעל החוקה, יעד שאישית אני מייחל לו. ואולם, בינתיים העצה היעוצה לדידי היא, כמצוין מעלה, אמור מעט ועשה הרבה, הן בלימוד הלשון הערבית והן בשימוש בה, מתוך כבוד למיעוטים שבתוכנו; ואין בכך כדי לפגוע בלשון העברית ובהיותה של ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית, ואדרבה, בכבודם של המיעוטים תתכבד גם חברת הרוב.
 
                 ש ו פ ט
 
 
השופט נ' הנדל:
 
           אני מסכים לפסק דינו המקיף והמעורר מחשבה של חברי השופט ס' ג'ובראן, ולהערות החשובות של חברי השופט א' רובינשטיין.
 
                 ש ו פ ט
 
 
           לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן.
 
           ניתן היום, ה' בחשון התשע"ד (9.10.2013).
 
 
 
ש ו פ ט       ש ו פ ט              ש ו פ ט
 
 
 
 
_________________________
חזרה לפסיקה חינם
 
+ שלח משוב