Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> עע"מ 8429/14 רשות התעופה האזרחית נגד האיגוד הארצי לטייסי נתיבי אוויר בישראל
 
 
 
בבית המשפט העליון
 
 
עע"מ  8429/14
 
 
לפני:   כבוד השופט א' שהם
 
 
המבקשת: רשות התעופה האזרחית
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיב: האיגוד הארצי לטייסי נתיבי אוויר בישראל
 
                                          
בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, מיום 13.11.2014, בעת"מ 4574-10-14, שניתן על-ידי כב' השופטת א' שטמר
 
                                          
בשם המבקשת:                      עו"ד יצחק ברט
בשם המשיב:                         עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד דנה יאראק-זהרוביץ;
                                           עו"ד רון גנט
 
החלטה
 
 
1.       לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז - לוד בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ  4574-10-14 (כב' השופטת א' שטמר), מיום 13.11.2014, וזאת עד להכרעה בערעור המבקשת בפני בית משפט זה.
 
הרקע להגשת הבקשה
      
2.       ארגון התעופה האזרחית הבינלאומי (להלן: ICAO או הארגון) הוא ארגון של האומות המאוחדות אשר הוקם מכוח אמנת התעופה האזרחית הבינלאומית. אמנה זו נחתמה בשיקגו ביום 7.12.44 (להלן: האמנה), ועליה חתומה גם ישראל. האמנה מבחינה בין שני סוגי נורמות. הראשונה מכונה סטנדרט (Standard), והכוונה היא להנחייה שיישומה האחיד הכרחי לשם הבטחת בטיחות או סדירות התעופה האזרחית הבינלאומית; השניה הינה המלצה או הנחיה (Recommendation), אשר יישומה האחיד רצוי לשם הבטחת בטיחות סדירות או יעילות התעופה האזרחית הבינלאומית.
 
המדינות החברות בארגון התחייבו להתאים, במידת האפשר, את החקיקה הפנימית שלהם לתקינת ה- ICAO. סעיף 38 לאמנה מאפשר למדינה החברה ב-ICAO, לפעול באופן שונה מהקבוע בסטנדרטים המחייבים של הארגון,  ובלבד שיודיעו על כך לארגון, והוא יידע בדבר את יתר המדינות החברות. האמנה מוסיפה וקובעת בסעיפים 40-39, וזאת בנוגע לסטנדרטים שעניינם עובדי טיס, כי אם עובד טיס אינו עומד בסטנדרט הבינלאומי או אם דיני הטיס של המדינה החברה קובעים הוראות שונות מהסטנדרטים הבינלאומיים, נדרשת אותה מדינה לציין זאת מפורשות ברשיונות שהיא מנפיקה לעובד הטיס, והטייס והמפעיל האווירי נדרשים לקבל אישור מפורש מכל מדינה שבשטחה הם מבקשים לטוס. הוראה דומה זו עוגנה בסעיף 10 לחוק הטיס.
 
 עד לחודש מרץ 2014 קבע סעיף 2.1.10.1 בנספח 1 לאמנה, כסטנדרט מחייב, כי אדם יכול לשמש כטייס מפקד בטיסה מסחרית בינלאומית עד הגיעו לגיל 60; וכי בצוות של שני טייסים או יותר, יכול הטייס המפקד לשמש בתפקידו עד שימלאו לו 65 שנים, אם לטייס המשנה שעמו בצוות טרם מלאו 60 שנים (להלן: מגבלת טייס מבוגר- טייס צעיר). האמנה הוסיפה בסעיף 2.1.10.2 בנספח 1, המלצה שאינה מחייבת, לפיה גילו של טייס המשנה, בכל מקרה, לא יעלה על 65 שנים.
 
3.       בדין הישראלי מוסדרת סוגיית הגיל המירבי של טייסים בטיסות מסחריות בתקנה 21א(א) לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן: תקנות הטיס), ולפיה בטיסה מסחרית בכלי טייס שצוותו מונה שני טייסים, לא ישמש אדם כטייס משנה אם מלאו לו 65 שנים.
 
על אף הוראות תקנה 21א לתקנות הטיס, נהג מנהל המבקשת להעניק לטייסים שעמדו בהצלחה בבדיקות רפואיות ובמבחני כשרות, ושעברו את גיל 65, פטור מתקנה 21 לתקנות הטיס,  וזאת בהתאם לסמכותו לפי סעיף 165 (א)(1) לחוק הטיס, התשע"א -2011 (להלן: חוק הטיס). הפטור אפשר לטייס לשמש כטייס משנה עד גיל 67, הוא גיל הפרישה לגברים לפי סעיף 3 לחוק גיל פרישה, התשס"ד - 2004. בכל פטור שניתן נקבע מפורשות, כי הוא כפוף לסמכות מנהל המבקשת לבטלו, אף אם טרם מלאו לטייס 67 שנים.
 
4.       ביום 25.3.2014, הודיע ה-ICAO למדינות החברות בו, כי מיום 13.11.2014 יתוקן סעיף 2.1.10.2 בנספח 1 לאמנה, כך שמעתה יתאפשר לשני טייסים בגילאי 60-64 לשמש כצוות טייסים בטיסה מסחרית בינלאומית  (היינו ביטול מגבלת טייס מבוגר-טייס צעיר), וכן כי ההמלצה לפיה טייס משנה יוכל לשמש בתפקידו בטיסה מסחרית עד לגיל 65 תשודרג למעמד של סטנדרט מחייב. בעקבות כך, בחנה המבקשת מחדש את מדיניותה, והודיעה, ביום 13.8.2014, על כוונתה לעדכן את ההוראות לעניין מגבלת גיל הטייסים בהתאם לסטנדרט המחייב החדש, וכי החל מיום זה לא יינתנו עוד פטורים מכוח תקנה 21א לתקנות (סעיף 8(ב) להחלטה). עוד הודיעה המבקשת כי החל מיום 13.11.2014, ובכפוף לשימוע, יבוטלו פטורים שכבר ניתנו על ידה (סעיף 8(ג) להחלטה). המבקשת גם הצהירה על כוונתה לתקן את תקנות הטיס לשם התאמתן לסטנדרט הבינלאומי (להלן: החלטת שינוי המדיניות). 
 
בעקבות החלטת שינוי המדיניות, החלה המשיבה לשלוח הזמנות לשימוע לטייסים שבעבר ניתנו להם  פטורים מתקנה 21א לתקנות הטיס, ובהעדר נסיבות מיוחדות החליטה על ביטול 23 פטורים שניתנו על ידה לחברות התעופה וכן לעובדי טיס שאחזו בהם.
 
המשיב התנגד להחלטת שינוי המדיניות, ומכאן הגיש עתירה לביטולה.
 
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
 
5.       בית משפט לעניינים מנהליים בחן את הוראות האמנה ואת טענות הצדדים, וקבע, כי החלטת המבקשת בדבר שינוי מדיניות הפטורים, מיום 13.8.2014, עולה בקנה אחד עם הוראות האמנה ועם הוראות דיני הטיס, ולא ניתן לקבוע שהיא בלתי סבירה. יחד עם זאת, אופן קבלת ההחלטה מלמד, כי המבקשת אימצה את השינוי שקבע ה-ICAO  באופן גורף ומלא, מבלי שהפעילה שיקול דעת עצמאי. למסקנה זו הגיע בית המשפט קמא, בין היתר, לאחר שהמבקשת אישרה, כי טרם שהתקבלה החלטתה, לא היו בידה נתונים חדשים המלמדים כי רמת הבטיחות בטיסות עם טייסים בני 65 שנים שוות ערך לאלו עם טייסים בני 60, ואף הבהירה כי לא ניתן לבדוק, בתנאי מדינת ישראל, שאלות הנוגעות לרמת הבטיחות של טיסות ארוכות עם טייסים שגילם עולה על 65 שנים.
 
עוד הובהר בפסק הדין, מושא הבקשה, כי עמדת המבקשת לפיה הטייסים, שחצו את גיל 65, והמבקשים לקבל את הפטור, לא יוכלו להוכיח כי רמת בטיחות הטיסה עימם שוות ערך לזו הקיימת בטיסה עם טייסים שגילם נמוך מ- 65 שנים, מטילה על הטייסים נטל בלתי סביר, שהמבקשת עצמה הודיעה שאינה יכולה לעמוד בו מול ה-ICAO.
 
לבסוף, קבע בית המשפט, כי אף שהמשיב לא היה רשאי להסתמך על מדיניות הפטורים בה אחזה המבקשת בעבר "נדמה שראוי היה לשקול את הפגיעה היתרה באותם טייסים שהסתמכו על הנוהג בעבר, ולשקול מדיניות זמנית של מתן פטורים ל'דור המדבר', אותם טייסים שהחזיקו כבר בפטור, או אלו שיגיעו לגיל 65 בקרוב" (פסקה 50).
 
6.       לפיכך, פסק בית המשפט, כי העתירה נדחית ככל שהיא נוגעת להחלטת שינוי המדיניות, לפיה ישראל תהא מחוייבת בסטנדרט הבינלאומי בכל הנוגע למגבלת גיל טייסי המשנה החל ממועד כניסתו לתוקף, אך היא מתקבלת ככל שהיא נוגעת לסעיפים 8(ב) ו-8(ג) להחלטה, בעניין ביטול הפטורים שניתנו על ידי המבקשת בעבר, והצהרתה, כי לא יינתנו עוד פטורים בעתיד.
 
תמצית הבקשה
 
7.       לדעת המבקשת, לערעור שהגישה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי סיכויים טובים להתקבל, באופן המטה את הכף לעבר קבלת בקשתה. לעניין זה,  פירטה המבקשת את השגיאות שנפלו לדעתה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי , ואשר לדידה "יחייבו במידה רבה של ודאות" את ביטולו. כך נטען, כי בית משפט קמא טעה, בין היתר, בכך שלא דחה את העתירה בהיותה עתירה כוללנית; בהנחתו כי ההחלטות הפרטניות בדבר ביטול הפטורים התקבלו על ידי המבקשת ללא הפעלת שיקול דעת ובאופן גורף; בקביעתו כי על המבקשת לאמץ את התקינה הבינלאומית החדשה של ה-ICAO, רק לאחר הפעלת שיקול דעת עצמאי, וכי החלטתה אודות שינוי המדיניות אינה סבירה משום שלא התבססה על מחקרים ונתונים מעודכנים התומכים בהגבלת גיל טייסי המשנה. עוד הבהירה המבקשת  כי טייס המעוניין בקבלת הפטור מתקנה 21א לתקנות הטיס הוא שצריך לשאת בנטל להוכיח כי בטיחות הטיסה לא תפגע אם תתקבל בקשתו, ובית משפט קמא טעה כשסבר כי נטל הראיה בסוגיה מוטל דווקא על המבקשת.
 
המבקשת אף טענה כי מאזן הנוחות נוטה לטובתה, וזאת משלושה טעמים. הראשון, הינו האינטרס הציבורי שבמניעת הסיכון הצפוי מיישומו של פסק הדין. לעניין זה הודגש, כי מדיניות מתן הפטורים הגורפת, על פיה נהגה בעבר אינה תואמת את התקינה הבינלאומית החדשה; סותרת את הוראות סעיף 165 לחוק הטיס בדבר התנאים למתן הפטור ; ואינה נתמכת בנתונים מדעיים כלשהם. משכך, מתן אפשרות לטייסים לטוס בטיסות מסחריות בינלאומיות, לאחר גיל 65, מבלי לעמוד על ההשלכות הבטיחותיות של אפשרות זו "מעמידה את ציבור הנוסעים ואת הטייסים עצמם בסיכון" שאין בידי המבקשת לכמת. הטעם השני להטיית מאזן הנוחות לטובת קבלת הבקשה נעוץ בקשיים בהם נתקלת המבקשת  בבואה ליישם את פסק הדין, וזאת לטענתה, משום חוסר הבהירות והסתירות לכאורה הקיימות בו. כך ,לא ברור למבקשת מי נמנה על "דור המדבר" המוזכר בפסק הדין, והאם עליה לבחון מחדש את הפטור שניתן לדור זה או שהוא חזר לתוקפו באופן אוטומטי; מה על המבקשת לעשות בנוגע לפטורים הפרטניים שכבר בוטלו על ידה; ומהו מרחב שיקול הדעת המצוי בידה , במידה שתחליט ליתן פטור בעתיד. הטעם השלישי המטה את מאזן הנוחות לטובת המבקשת הינו סברת המבקשת כי בטחונם התעסוקתי של הטייסים לא ייפגע,  אם תתקבל בקשתה וביצועו של פסק הדין יעוכב. הובהר, לעניין זה, כי החלטת שינוי המדיניות וההחלטות הפרטניות בדבר ביטול הפטורים שניתנו בעקבותיה אינן מובילות בהכרח להפסקת העסקת טייסי טיסות מסחריות שחצו את גיל 65. טייסים אלו, כך נטען, יכולים להמשיך ולהיות מועסקים בתפקדי קרקע או כמדריכי טיסה ובוחני טיסה.
 
לאור הטעמים האמורים, סבורה המבקשת, כי יש לעכב את ביצועו של פסק הדין.
 
תגובת המשיב
 
8.       במסגרת תגובת המשיב נטען, כי יש לדחות את בקשת עיכוב הביצוע על הסף, משום שלא צורף לה תצהיר, כנדרש על פי הוראות הדין. לגופה של הבקשה, הובהר, כי לערעור המבקשת אין סיכויים רבים להתקבל. כך, נטען כי החלטת שינוי המדיניות של המבקשת חורגת ממתחם הסבירות; כי הנטל הרובץ על המבקשת במטרה להצדיק את החלטת שינוי מדיניות הוא כבד, משום שמדובר בהחלטה השקולה לביטול רשיון להבדיל מהחלטה שלא ליתן רשיון מלכתחילה; כי החלטת שינוי המדיניות מתעלמת משיקולים עניינים - כגון ההבדל בין גיל הפרישה לפי החוק בישראל לבין גיל הפרישה  לפי החוק במדינות אחרות החברות ב-ICAO, ואינטרס ההסתמכות והציפייה של הטייסים, שכבר קיבלו בעבר פטור מתקנה 21א לתקנות הטיס; וכי החלטת שינוי המדיניות פוגעות בחופש העיסוק של הטייסים.
 
המשיב אף סבור, כי עיכוב פסק דינו של בית משפט קמא יגרום לנזק כבד ובלתי מידתי לטייסים שקיבלו בעבר את הפטור, וזה בוטל על ידי המבקשת. עיכוב הביצוע, כך נטען, יפגע בכשירות הטייסים, ויוביל למצב בו יהיה קושי מקצועי וכלכלי להחזיר את הטייסים לכשירות, היה והערעור ידחה. לתמיכה בעמדתו הדגיש המשיב, כי מדינות אחרות החברות ב-ICAO  מסתייגות מהתקינה החדשה, והדגיש כי רק לאחרונה נתוודע לו כי בידי המבקשת מצויה חוות דעת של מומחה לרפואה עולמית, הקובעת שרמת הסיכון בטייסים מעל גיל 65 פחותה ושווה ברמתה לרמת הבטיחות של טייסים בגילאי 35, וחוות דעת זו הוסתרה על ידה. המשיב הוסיף והלין, כי מאז ניתן פסק הדין המבקשת עשתה דין לעצמה, ונמנעה מלהשיב לטייסים את הפטור מתקנה 21א, אותו היא שללה בהחלטותיה הפרטניות, ואך לא שקלה אפשרות זו, והכל בניגוד לקבוע בפסק הדין. גם מטעם זה, כך נטען, כי יש לדחות את הבקשה שלפניי.
 
דיון והכרעה
 
9.       כידוע, בקשה לעיכוב ביצוע של פסק דין עד להכרעה בערעור על עתירה מנהלית תבחן על פי הכללים שנקבעו לעניין זה במשפט האזרחי, ובראשם הכלל לפיו הגשת הערעור אינה מעכבת את ביצוע ההחלטה עליה מערערים (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות סדר הדין לענינים מינהליים); עע"מ 5399/14 מור חברה לשיווק מוצרי בניה (1992) בע"מ נ' א.פ פורמייקה סנטר (1998) בע"מ (27.11.2014); עע"מ 4246/14 אריה סער, משרד עורכי דין נ' מלכה אנגלסמן ושות', משרד עורכי דין (4.8.2014)) בית המשפט יהיה רשאי לחרוג מהכלל האמור ולעכב ביצועו של פסק דין עד להכרעה בערעור, אם הוכיח המבקש שני תנאים מצטברים: כי סיכויי ערעורו טובים, וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שאם בקשתו תדחה, וערעורו יתקבל, בסופו של יום, יהא זה בלתי אפשרי מבחינתו של הזוכה בערעור, להשיב את המצב לקדמותו (תקנה 43 לתקנות סדר הדין לעניינים מינהליים; עע"מ 7491/14 עיריית כפר סבא נ' גיא בן גל (30.11.2014); עע"מ  5835/14 ג.ב.ע.ם. לוי נכסים והשקעות בע"מ נ' עיריית קריית ים (10.9.2014)).
 
עוד קבע בית משפט זה, לא אחת, כי מאזן הנוחות הוא התנאי המרכזי להכרעה בבקשה (עע"מ 6492/14 ש.ח. ציפוי אלחלד (2000) בע"מ נ' מדינת ישראל - המשרד להגנת הסביבה - אגף איכות אוויר (10.11.2014); עע"מ 4977/14       גדות תעשיות ביוכימיה בע"מ נ' הממונה כהגדרתו בחוק אוויר נקי - המשרד להגנת הסביבה (18.8.2014)).
 
10.     לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי אין מקום לקבל את הבקשה. החלטה זו מבוססת בעיקרה על מאזן הנוחות, משום שלטעמי לא עלה בידי המבקשת להוכיח כי זה נוטה לטובת קבלת הבקשה.
 
לא השתכנעתי בדבר קיומו של "אינטרס ציבורי משמעותי" בעיכוב ביצועו של פסק הדין.  בית משפט קמא ציין בפסק דינו, כי הצדדים חלוקים באשר לטעמים שהובילו את ה- ICAO לשדרוג ההמלצה, לגבי גילם המירבי של טייסי המשנה, למעמד של סטנדרט מחייב. כפי שצויין בפסק הדין, עמדת המשיב היא, כי השינוי האמור לא נבע "ממגבלות בריאות, ביטחון או אי התאמה של טייסים שמעל גיל 65 לשמש טייסי משנה בטיסות מסחריות או ממצא מדעי, רפואי או סטטיסטי חדש", אלא מרצונו של הארגון להיטיב עם טייסי המשנה ולמנוע מהמדינות החברות בארגון לאסור עליהם למלא את תפקידם, עד הגיעם לגיל 65 שנים. לעמדת המבקשת, המפורטת בבקשה, שינוי במעמדה של מגבלת גיל טייסי המשנה, מהמלצה גרידא לסטנדרט מחייב, נועד להבטיח אחידות בין כל מדינות ה- ICAO, באופן שיחייב כל מדינה-חברה להכיר בתוקף רשיון טיסה של טייס משנה ממדינה אחרת, כאשר קודם לכן, כל מדינה רשאית היתה לקבוע בהתאם לשיקול דעתה, מגבלת גיל אחרת. המבקשת אף התייחסה לטעם לביטול מגבלת טייס מבוגר- צעיר, אשר גם עליו הודיעה ה-ICAO במסגרת התיקון הרלוונטי לאמנה. היא הבהירה כי תיקון זה נעוץ במסקנת ה-,ICAO כי ההסתברות להתרחשות תופעה המכונה "in flight incapacitation" (במהלכה טייס מאבד, מיידית, את יכולתו לתפקד בעת הטיסה) בכלי טיס, שצוותו מונה שני טייסים צעירים מגיל 65, הינה נמוכה מאוד, "כלומר ניתן לשאת מבחינה בטיחותית מצב דברים בו בתא הטייס נמצאים שני טייסים שמלאו להם 60 שנים וטרם מלאו להם 65 שנים".
 
לאור האמור, ניכר כי אף לעמדת המבקשת, הטעם לתיקון האמנה, בכל הנוגע למגבלת גיל טייסי המשנה, אינו נעוץ בנתונים רפואיים- בריאותיים "שליליים" הנוגעים לטייסים בני 67-65 שנים, אשר לא היו בפני ה- ICAO קודם לכן, או שלא היו בפני המבקשת בעבר, שעה שזו החליטה ליתן פטורים לטייסים בגילאים אלו, ולאפשר להם לשמש בתפקידם. מכאן, לא השתכנעתי כי האינטרס הציבורי בדבר בטיחות הטיסות מצדיק חריגה מהכלל, לפיו אין לעכב ביצועו של פסק דין, רק משום הגשת הערעור עליו.
 
יש להדגיש כי אמנם, המבקשת טענה, גם בפני בית משפט קמא, כי תופעת "in flight incapacitation"" נפוצה יותר בגילאים מתקדמים, והיא הטעם להגבלת גיל הטייסים בכלל. ואולם, בית משפט קמא קבע, כי המבקשת לא הציגה נתונים עובדתיים חדשים לגבי רמת הבטיחות בטיסה עם טייסים בני 60 בהשוואה לרמת הבטיחות בטיסה עם טייסים בני 65, העשויים להצדיק את האופן בו היא מיישמת את החלטת שינוי המדיניות שקיבלה. כאמור, בית משפט קמא אף קבע, כי אין בידי המבקשת נתונים לגבי רמת הבטיחות בטיסות ארוכות עם טייסים מעל גיל 65. שאלת נטל הראיה, לשם הוכחת רמת הבטיחות בטיסה של מבקשי הפטור מתקנה 21א לתקנות הטיס, תבחן, מן הסתם, במסגרת הערעור. ואולם, קביעות בית משפט קמא האמורות, מובילות למסקנה כי "ההשלכות הבטיחותיות", הנלוות לפסק דינו שלבית משפט קמא, כנטען בבקשה שלפניי, אינן מהוות טעם ראוי לעיכוב ביצועו.
 
          כאמור, הגעתי למסקנה כי בנסיבות דנן, אין מקום לעכב את פסק הדין, מושא הבקשה. יחד עם זאת, לנוכח טענות המבקשת בעניין חוסר בהירותו של פסק הדין,  מחד גיסא, וטענות המשיב בדבר סטיית המבקשת מהוראותיו, מאידך גיסא ,יש לקבוע את הדיון בערעור בהקדם.
 
11.     לפיכך, דין הבקשה להדחות.
 
בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
 
         
           ניתנה היום, ‏ט"ו בטבת התשע"ה (‏6.1.2015).
 
 
 
    ש ו פ ט
 
 
_________________________
פסיקה חינם
 
 
+ שלח משוב