Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> עע"ם 9094/07 קרן אסטריד סנצ'ס נגד משרד הפנים
 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
 
 
עע"ם 9094/07
 
 
לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס
  כבוד השופטת ע' ארבל
  כבוד השופט ח' מלצר
 
 
המערערת: קרן אסטריד סנצ'ס
 
 
  נ ג ד
 
 
המשיב: משרד הפנים
 
 
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב, שניתן ע"י כב' השופט ע' מודריק ביום 25.09.2007 בתיק עתמ -001767/07
 
 
בשם המערערת: עו"ד ד"ר תיאודור שוורצברג
 
 
בשם המשיב: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי
 

 
                                                                                         פסק-דין
 

השופט ח' מלצר:
 
  1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו (כב' השופט ד"ר ע' מודריק), בגדרו נדחתה עתירתה של המערערת לקבלת מעמד בישראל מכוח החלטת ממשלה 156 (להלן: החלטה 156).

אביא להלן את הנתונים הנדרשים להכרעה.

העובדות הרלבנטיות
 
  1. המערערת נולדה בחודש דצמבר 1992 בקולומביה. בחודש אפריל 1996, כשהיא בת כשלוש שנים וארבעה חודשים, הגיעה המערערת לישראל ביחד עם הוריה, אשר השיגו עבודה בישראל כעובדים זרים. המערערת למדה בישראל בגן חובה ובבית הספר היסודי, מכיתה א' ועד לכיתה ה'. בראשית שנת 2003, לאחר כשבע שנים ומחצה בישראל, ומשנותר אביה של המערערת ללא עבודה וללא היתר שהייה – החליט האב לחזור לקולומביה. אמה של המערערת עבדה באותו זמן בישראל כמטפלת סיעודית, ובמקום העבודה שלה – לא איפשרו לה לשכן את בתה יחד עמה. לפיכך חזרה המערערת עם אביה לקולומביה ושהתה שם כשנתיים ומחצה (מחודש דצמבר 2003 ועד סוף חודש מאי 2006). היא לא הצליחה להסתגל למקום המגורים החדש ולהוויה ששררה בקולומביה, וזאת מאחר שהיא התרגלה כבר לתרבות ולאורח החיים בישראל וכן מכיוון שרמת הספרדית שבפיה היתה נמוכה משל בני גילה.

בסוף חודש מאי 2006 חזרו המערערת ואביה לישראל, והמערערת השתלבה מחדש בבית ספר בתל אביב. בתוך כך, המערערת התערתה חברתית, והשתלבה גם בתנועת נוער. הוריה של המערערת היו באותה שעה בסטטוס של שוהים בלתי חוקיים בישראל.
 
  1. בתאריך 18.6.06 נתקבלה בממשלה החלטה 156, שעניינה: "הסדר לשעה למתן מעמד לילדי שוהים בלתי-חוקיים, הוריהם ואחיהם הנמצאים בישראל". החלטה 156 זו תיקנה החלטה קודמת בנושא – החלטת ממשלה מספר 3807 מחודש יוני 2005 (להלן: החלטה 3807). למען שלמות התמונה אעיר כי בתאריך 1.8.2010 התקבלה החלטת ממשלה נוספת בנושא: החלטה 2183 (להלן: החלטה 2183).
 
  1. בתאריך 28.8.06 הגישו המערערת והוריה בקשה לקבלת מעמד בישראל מכוח החלטה 156, שפרטיה יובאו בהמשך. בתאריך 7.1.07 נדחתה בקשתם, בנימוק שהמערערת אינה עומדת בתנאי הדורש כי במועד קבלת החלטה 156 – הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף לפחות 6 שנים. ערר בענין זה, שהגישו המערערת והוריה, נדחה אף הוא, וזה היה גם גורלה של העתירה שהגישה המערערת לבית המשפט הנכבד קמא.

על דחיה זו – נסוב הערעור שלפנינו. זה המקום לציין כי לאחר שמיעת הערעור קבענו כי עד להכרעה בערעור – המערערת לא תורחק מן הארץ וכי גם אחד מהוריה רשאי יהיה להישאר עמה בישראל.

עתה אתאר את המקור הנורמטיבי הרלבנטי לערעור (החלטה 156).



החלטה 156, התנאים הקבועים בה והמחלוקת שנתגלעה בין הצדדים לגביה
 
  1. בתאריך 18.6.06 נתקבלה כאמור החלטה 156, המתקנת החלטת ממשלה קודמת בנושא – החלטה 3807. המדובר בשתי החלטות ממשלה, שמגלמות, כך על פי מה שנאמר בהן, הסדרים חד-פעמיים, בגדרם נקבע כי שר הפנים רשאי להעניק רישיון לישיבת קבע בישראל לילדי שוהים בלתי חוקיים, שהתערו בחברה הישראלית ובתרבותה, וכן ליתן רישיון לישיבת ארעי בישראל להוריהם, לאחיהם ולאחיותיהם, המתגוררים עימם במשק בית משותף בישראל. כל זאת בהתקיים התנאים הקבועים בהחלטות.
 
  1. על פי החלטה 156, רשאי שר הפנים להעניק רישיון לישיבת קבע בישראל לילד של שוהים בלתי חוקיים (להלן: הילד) בהתקיים כל התנאים הבאים:

א) במועד קבלת החלטה 156 הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף לפחות 6 שנים. יציאה קצרה לביקור מחוץ לישראל לא תהווה שבירת רצף לעניין תנאי זה.
ב) הילד נכנס לישראל בטרם מלאו לו 14 שנים.
ג) הורי הילד נכנסו לישראל כדין לראשונה באשרה ורישיון, טרם מועד לידתו של הילד, או כניסתו לישראל.
ד) הילד דובר את השפה העברית.
ה) במועד קבלת החלטה 156 הילד לומד בכיתה א' או בכיתה גבוהה יותר בבית ספר בישראל, או שסיים לימודיו כאמור.

וכך באו הדברים (וכן נושאים נלווים) לידי ביטוי בלשונה של החלטה 156 (ההדגשות שלי – ח"מ):

"א. שר הפנים רשאי להעניק רשיון לישיבת קבע בישראל לילדי שוהים בלתי-חוקיים, אשר התערו בחברה הישראלית ובתרבותה (להלן: "הילד"), לפי בקשתם, ובלבד שיתקיימו בהם כל התנאים הבאים:
 
  1. במועד קבלת החלטה זו הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף לפחות 6 שנים ובלבד שנכנס לישראל בטרם מלאו לו 14 שנה. יציאה קצרה לביקור מחוץ לישראל לא תהווה שבירת רצף לעניין סעיף זה.
 
  1. הורי הילד נכנסו לישראל כדין לראשונה באשרה ורשיון לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, טרם מועד לידתו או כניסתו לישראל.
 
  1. הילד דובר את השפה העברית.
 
  1. במועד קבלת החלטה זו הילד לומד בכיתה א' או בכיתה גבוהה יותר בבית-ספר בישראל, או שסיים את לימודיו כאמור.
 
  1. לצורך עמידה בהסדר זה ידרשו המבקשים להמציא ראיות ברורות לביסוס בקשתם, לרבות בדרך של שימוע, ובכלל זה המצאת תיעוד אודות מקום המגורים בישראל, מועד הכניסה לישראל או הלידה בה, ומקום הלימודים בישראל.

ב. שר הפנים רשאי להעניק רשיון לישיבת ארעי בישראל להורי הילד וכן לאחיו, ובלבד שאלה מתגוררים עמו במשק בית משותף בישראל ברציפות מיום לידתו, או כניסתו לישראל ונמצאים בישראל במועד קבלת החלטה זו. יציאה קצרה לביקור מחוץ לישראל לא תהווה שבירת רצף לענין סעיף זה.

...

ג. החלטה זו הינה הסדר חד-פעמי לשעה הנעשה לפנים משורת הדין, ומשכך אין בה כדי לשנות את מדיניות הממשלה בתחום זה.

...


זרים ומשפחותיהם אשר לא יעמדו בתנאי הסדר זה יורחקו מישראל".

יש לציין כי התנאים שנקבעו בהחלטה 156 הנהיגו הקלות ביחס לתנאים שנקבעו בהחלטה 3807 (בגדרה, בין השאר, נדרש כי לשם קבלת הזכאות – הילד צריך היה להיוולד בישראל, כי במועד קבלת החלטה 3807 הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף מאז לידתו, כי הוא בן 10 שנים לפחות, וכי הרחקתו הצפויה מישראל תהיה כרוכה ב"הגליה תרבותית" למדינה עמה אין לו זיקה תרבותית).

להשלמת התמונה יש להוסיף כי לאחר קבלת החלטה 156, שר הפנים החליט להוריד את מכסת התקופה הנדרשת בתנאי השהייה בישראל בהחלטה 156 – לארבע שנים ותשעה חודשים. תיקון זה איננו משליך על ענייננו ולכן לא נידרש אליו בפירוט; הוא הדין אף בהחלטה 2183 המאוחרת יותר (שנתקבלה כאמור בתאריך 1.3.2010) ובדיעבד הסתבר כי הרלבנטיות שלה לכאן היא רק לצרכי פרשנות מסויימים, עליהם אעמוד בהמשך.
 
  1. המחלוקת בין הצדדים בבית המשפט הנכבד קמא (וכך גם לפנינו) התמקדה רק בשאלה האם התקיים לגבי המערערת התנאי הדורש הימצאותו של הילד בישראל 6 שנים רצופות לפחות. טענותיהם המרכזיות של הצדדים בבית המשפט הנכבד קמא סבו סביב הפרשנות שיש ליתן לתנאי האמור ולהקשר בו הוא נכלל.

עמדת המדינה היתה כי יש לפרש את התנאי כמתייחס לשהות רצופה בישראל משך 6 שנים לפחות, הנמנות לאחור ממועד קבלת החלטה 156. על כן, לשיטת המדינה, המערערת איננה עונה לתנאי זה. עוד גרסה המדינה כי אין לראות בתקופה בת שנתיים וחצי שבה חיה המערערת עם אביה בקולומביה משום "יציאה קצרה" מישראל, במובן זה שיש לראות בה תקופה המהווה "שבירת הרצף" של שהיית המערערת בישראל.

המערערת, לעומת זאת, טענה כי יש לפרש את התנאי האמור כמתייחס לכל פרק זמן של 6 שנים רצופות בישראל, ולאו דווקא כמתייחס לפרק זמן הנמנה לאחור ממועד קבלת החלטה 156. יתר על כן היא קוראת את האמור בס"ק א1) להחלטה 156 ככולל מספר תתי-תנאים (שאינם קשורים בהכרח זה בזה) ואלה הם:
(א) במועד קבלת החלטה 156 – הילד נמצא בישראל.
(ב) הילד חי בישראל ברצף לפחות 6 שנים (לאו דווקא ממועד קבלת החלטה 156 ולאחור).
(ג) הילד נכנס לישראל בטרם מלאו לו 14 שנה.

על כן, לשיטת המערערת, היא עומדת בהוראות ס"ק א1) להחלטה, וזאת מאחר:
(א) שהיא חיה בישראל ברציפות שבע שנים ומחצה, משנת 1996 ועד שנת 2003.
(ב) שבעת קבלת החלטה 156 היא היתה בישראל.
(ג) שהיא נכנסה לארץ טרם שמלאו לה 14 שנה.

לטענתה כיוון שהחלטה 156 עוסקת בהענקת זכות לישיבת קבע, שהיא, לשיטתה, מזכויות היסוד של האדם, ומאחר שהכלל המנחה בסוגיה זו צריך להיות עקרון טובת הילד – הרי שיש לפרש את ההוראה בדרך מקילה, ההולכת בכיוון קיום הזכות ולא בכיוון מניעתה.

בית המשפט המחוזי הכריע בין גישות נוגדות אלו – לטובת המשיב, כאמור, ולהלן יובאו פרטי פסיקתו.

פסק הדין של בית המשפט הנכבד קמא
 
  1. בפסק דינו הביע בית המשפט הנכבד קמא את הקושי הרב העולה מן הצורך להחליט במקרה זה, וכך כתב, בין השאר:

"שמעתי את העותרת דוברת בפני ומידת ההתערות החברתית שלה בישראל "הומחשה" לנגד עיני. לא רק לבי שלי נצבט לנוכח המשמעות העולה מהחלטת משרד הפנים (וגם מפסק דין זה) אלא אף פיה של ב"כ המדינה העיד בה שהטיעון הפורמאלי נוכח הבעיה האישית הקשה של העותרת, קשה לה מאוד" (בעמ' 6 לפסק הדין).

יחד עם זאת, בית המשפט הנכבד קמא הוסיף כדלקמן:

"אולם אינני יכול לומר (בניגוד למקרים אחרים שבהם נובעת – מנהלי משרד הפנים – תוצאה של "קריעת" ילד מהוריו או יצירת ניתוק מלאכותי בינו לבינם) שהחלטת משרד הפנים במקרה זה מוליכה לתוצאה שהדעת אינה סובלת אותה" (בעמ' 6 לפסק הדין).

בית המשפט הנכבד קמא קבע עוד כי אילו היתה המערערת מבקשת מעמד מכוח החלטה 156 חמש או שש שנים לאחר שעזבה את ישראל, לא היתה חשיבות לעובדה כי שהתה בילדותה בישראל פרק זמן של שבע שנים וחצי, וזאת מפני שהיעדרות ארוכה מישראל מאיינת את ההשלכות וההשפעות של "ההגליה התרבותית", ולמעשה, היא מביאה לכך שההתערות בישראל והשפעותיה מאבדות ממשמעותן נוכח קליטה ארוכת שנים בארץ המוצא. בית המשפט הנכבד קמא הוסיף כי קיימת "נקודת חיתוך" מסוימת שלפניה תחול השפעת ה"הגליה התרבותית", ואחריה לא תחול עוד השפעה זו. משרד הפנים פירש את הביטוי "יציאה קצרה" מישראל, אשר אין בה כדי "לשבור" את הרצף, כתקופה בת שנה. היעדרות מישראל לתקופה ארוכה מכך, על פי עמדת משרד הפנים, יש בה כדי לאיין את התקיימותה של "הגליה התרבותית" ואת השלכותיה. אף על פי שאפשר היה לקבוע כי "נקודת החיתוך" לשבירת רצף השהיה בישראל תבחן בכל מקרה לגופו ועל פי נסיבותיו המיוחדות – בית המשפט הנכבד קמא קבע כי עמדת המדינה, המיוסדת על קביעת פרק זמן מסוים, אשר רואים בו כשובר את הרצף, היא עמדה סבירה ומידתית. כמו כן, הוסיף בית המשפט הנכבד קמא כי לא בכל מקרה של היעדרות מישראל העולה על שנה אחת תימנע מן הילד האפשרות לקבל רשות לישיבת קבע בישראל, וכי ייתכנו מקרים חריגים, אלא שעניינה של המערערת נבחן במסגרת ערר שהגישה, וגורמי משרד הפנים לא מצאו להכיר בה כמקרה חריג. בית המשפט הנכבד קמא פסק כי אין לומר שגישת משרד הפנים בעניין זה בלתי סבירה באורח בולט. על כן החליט בית המשפט הנכבד קמא לדחות את העתירה שהגישה המערערת.

טענות הצדדים בערעור
 
  1. נוכח דחיית העתירה – המערערת חזרה וטענה לפנינו כי יש לפרש את תנאי השהייה בישראל כך שהוא יתקיים, מקום בו המבקש שהה בישראל, במשך כל פרק זמן שהוא של שש שנים רצופות, ולאו דווקא פרק זמן הנמנה לאחור, ברצף, מיום קבלת החלטה 156. לשיטתה של המערערת, בחינת המקרה, על נסיבותיו, מובילה למסקנה כי מרכז חייה של המערערת היה והווה בישראל, ולא בקולומביה, על אף שהיא התגוררה בקולומביה למשך כשנתיים ומחצה. כך, שפת האם שלה היא עברית, ולא ספרדית (על אף שהיא מדברת ספרדית עם הוריה), היא השתלבה בישראל בבית ספר ובתנועת נוער וכל חבריה מצויים בארץ (165 מחברי ה"שבט" שלה בתנועה הגישו לבית המשפט הנכבד קמא מכתב תמיכה במערערת). כישלונה הנטען של המערערת להיטמע בתרבות ובהווי בקולומביה מעיד, לדידה, כי הרחקתה מישראל תהווה עבורה "הגליה תרבותית", מהסוג שהחלטה 156 ביקשה למנוע.

לשיטתו של המשיב, לעומת זאת, הערעור איננו מגלה עילה משפטית, או פגם כזה בפסק דינו של בית המשפט הנכבד קמא, אשר יש בו כדי להצדיק את התערבותנו. לגוף העניין, המשיב טוען כי המערערת איננה עומדת בתנאי השהייה בישראל, נוכח העובדה כי שהייתה הארוכה יחסית בקולומביה קטעה את רצף השהייה שלה בישראל. בהערת אגב אציין, כי המשיב ביקש להעלות בשפה רפה טענות גם בנוגע לתנאים אחרים המנויים בהחלטה 156, ולשיטתו – המערערת איננה עומדת בהם. ברם, מכיוון שההחלטה המקורית בעניינה של המערערת נסמכה רק על אי-עמידתה הנטענת בתנאי השהייה בישראל, הרי שדיוננו כאן יתמקד בתנאי זה בלבד.

בעקבות הצגת הדברים כנ"ל – הגיעה העת ללבנם, ובכך אעסוק מיד בסמוך.

דיון והכרעה
 
  1. לאחר שמיעת טענות הצדדים, ועיון בחומר שהוגש לנו על ידם, הגעתי למסקנה כי בנסיבות המיוחדות שלפנינו דין הערעור – להתקבל במובן זה שיוענק למערערת רישיון לישיבת קבע בישראל על כל המשתמע מהדבר, וכך אציע לחברי שנפסוק.

אבאר עתה את הטעמים שהובילו אותי למסקנה זו. אפתח בהבאת מספר נתוני רקע הנוגעים לתופעת השהייה הבלתי חוקית בישראל והשלכותיה.

התמודדותה של מדינת ישראל עם שוהים בלתי חוקיים ועם ילדיהם
 
  1. בעשורים האחרונים מדינת ישראל נחשפה להתפתחות בתופעת השהייה הבלתי חוקית בישראל (ראו: "המלצות הועדה הבין-משרדית לגבי מעמד ילדי השוהים הבלתי חוקיים ובני משפחותיהם בישראל", יולי 2010, שעמדו ביסוד החלטה 2183 (להלן: דו"ח הועדה); כן ראו: "הרחקת עובדים זרים לא חוקיים מישראל", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 17.6.2009). תופעת השהייה הבלתי חוקית הינה בעלת השלכות שליליות רבות. מבלי למצות את הדיון בנושא זה, אזכיר שלושה מעגלים חשובים, שעליהם משליכה התופעה האמורה:

ראשית, סממן מהותי של ריבונות המדינה הינו זכותה של המדינה לקבוע מי נכנס בגבולותיה. כך, לדוגמה, קובע סעיף 6(א) לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כי כל אדם זכאי לצאת מישראל, אך סעיף 6(ב) לחוק היסוד האמור קובע כי רק אזרחי ישראל זכאים להיכנס אליה. כך גם מורה סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל), הקובע כדלקמן:

"(א) מי שאיננו אזרח ישראלי, תהיה כניסתו לישראל על פי אשרת עולה או על פי אשרה לפי חוק זה".
(ב) מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת-עולה או תעודת-עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון-ישיבה לפי חוק זה."

השהייה הבלתי חוקית בארץ פוגעת, איפוא, במהותה – בריבונותה של המדינה.

שנית, השהייה הבלתי חוקית מביאה עימה, פעמים רבות, גם לתוצאות שליליות: יש בה, לעתים, פוטנציאל לפגיעה בטחונית, והיא קשורה בטבורה, לפרקים, גם לפגיעה בחוק, אשר יכולה לבוא לידי ביטוי הן בפעולותיהם של מעגל ה"מסייעים" לשוהים הבלתי חוקיים (ראו: סעיף 12א(א) לחוק הכניסה לישראל), והן בפעולותיהם הפליליות של השוהים עצמם (לתיאור התופעות האמורות ראו, לדוגמה: רע"פ 3173/09 פראגין נ' מדינת ישראל (5.5.2009)).

לבסוף, העסקת שוהים בלתי חוקיים הינה בניגוד לסעיף 1יג(א) לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991. העסקה בלתי חוקית זו גוררה עימה דפוסי פעולה שליליים, והיא אף משפיעה לרעה על שוק העבודה.
 
  1. מאבקן של רשויות השלטון כנגד תופעת השהייה הבלתי חוקית הינו רחב היקף. כחלק ממאבק זה, חוקק תיקון מס' 9 לחוק הכניסה לישראל בשנת 2001, שבמסגרתו נקבעה לראשונה, בסעיף 13(א) לחוק, נקודת מוצא חדשה ביחס לטיפול בשוהים בלתי חוקיים, המורה על הרחקתם מהארץ:

"מי שאינו אזרח ישראל או עולה לפי חוק השבות, תש"י-1950, ונמצא בישראל, בלי רשיון ישיבה... יורחק מישראל בהקדם האפשרי, אלא אם יצא מרצונו קודם לכן".

גם הרשות המבצעת קיבלה, עם השנים, סידרה של החלטות שמגמתן פעילות לצמצום תופעת השהייה הבלתי חוקית (ראו, לדוגמה: החלטת ממשלה 4099 מתאריך 9.8.2005; החלטת ממשלה 1506 מתאריך 14.3.2010; מגמה זו מוזכרת גם בהצעת חוק הכניסה לישראל (תיקון מס' 8), התשס"א-2000, במסגרתה חוקק סעיף 13(א) שהובא לעיל). אחד מן הכלים החשובים המצויים באמתחתה של הממשלה, בהתמודדותה עם תופעת השוהים הבלתי חוקיים בישראל, הינו השימוש המוגבל בסמכותו של שר הפנים, להענקת רשיונות לישיבה – זמנית או קבועה – בישראל. בהקשר זה אעיר, כי שיקול דעתו של שר הפנים, בבואו להפעיל את סמכותו לפי חוק הכניסה לישראל – הינו רחב, אך עם זאת ברי כי שיקול דעת זה כפוף לביקורת שיפוטית, ככל שימוש בסמכות של רשות מנהלית (ראו: עע"ם 9018/04 מונא נ' משרד הפנים (12.9.2005); עע"ם 11538/05 נטיוסוב נ' שר הפנים (25.11.2007) (להלן: ענין נטיוסוב); עע"מ 5718/09 מדינת ישראל נ' סרור (27.4.2011) (להלן: ענין סרור)).

בפועל, מדיניות משרד הפנים בכל הקשור להענקת רשיונות לפי חוק הכניסה לישראל נוקטת גישה מצמצמת. על פי מדיניות זו, אין מוענק רשיון לישיבת קבע בישראל לזרים, אלא במקרים חריגים, ומשיקולים מיוחדים המצדיקים זאת. מדיניות זו נוצרה על רקע הקשיים שמציבה תופעת השהיה הבלתי חוקית, ואכן, בית משפט זה, אשר נדרש למדיניות המצמצמת בעבר – לא מצא בה פסול ככזו (ראו: בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522 (1997); עניין נטיוסוב).
 
  1. בצד הניסיון לצמצמם את התופעות הקשורות לשהייה הבלתי חוקית בישראל, ראתה הממשלה צורך מיוחד להידרש למעמדם של ילדי השוהים הבלתי חוקיים, בשים לב למצבם המיוחד. אסביר: השוהים הבלתי חוקיים עצמם בחרו להישאר במדינה לאחר שפגה אשרת התייר שלהם, או אישורי העבודה שלהם, או להסתנן למדינה – ובכך הם תרמו בצורה פעילה למצב שבו הם נמצאים. בניגוד לכך, ילדיהם "מצאו עצמם" בישראל, לעתים לתקופות ארוכות ובשנים בעלות חשיבות מיוחדות להתפתחות הילד, ועל כן – על אף שגם הם נחשבים משפטית כ-"שוהים בלתי חוקיים", ברי כי יש להתייחס אליהם בצורה שונה – כ"תינוקות שנשבו". היחס השונה נדרש גם מכיוון שקיימים מצבים שבהם קריעתם של הילדים מן המדינה, בגיל מבוגר יחסית ומבלי שיש להם סיכוי אמיתי להשתלב במדינת מוצאם (שהינה, לעתים, רק מדינת המוצא של הוריהם) עלולה, פעמים, שלא לעלות בקנה אחד עם אופיה היהודי והדמוקרטי של מדינת ישראל, עם מחויבותה לשמירה על זכויות האדם, או עם התחייבויותיה הבינלאומיות לשמור על "עקרון טובת הילד" (ראו: עע"מ 10993/08 פלוני נ' מדינת ישראל (10.3.2010); ענין סרור; דנג"צ 8916/02 דימיטרוב נ' משרד הפנים (6.7.2003)).

הורתן של החלטות 3807, 156 ו-2183 הינה, איפוא, בהכרה של הממשלה בצורך להתמודד עם הבעייתיות שבהרחקת ילדי שוהים בלתי חוקיים, מקום בו גירוש שכזה משמעותו למעשה "הגליה תרבותית" מישראל (מונח שאומץ לראשונה בהחלטה 3807, בסעיף א(4) שם). החלטות אלו, תכליתן איפוא להנחות את השימוש בסמכותו של שר הפנים בהתאם לחוק הכניסה לארץ וביחס לקבוצה מסוימת – ילדיהם של השוהים הבלתי חוקיים. כפי שנכתב בדו"ח הועדה בנושא זה, בסעיף ו(1):

"המלצות הוועדה מביאות בחשבון את הצורך במתן מענה הומניטארי לקבוצה מוגדרת של ילדי שוהים בלתי חוקיים ומשפחותיהם אשר שוהים תקופה משמעותית בישראל והשתלבו במערכות החינוך הרשמיות".

בשים לב למטרה זו, ההחלטות הנ"ל קובעות כי ילדי השוהים הבלתי חוקיים יהיו זכאים לבקש רישיון לישיבת קבע בישראל, בהתקיים מספר תנאים מצרפיים (שתוכנם ידע, כאמור, שינויים – מהחלטה להחלטה).

על מנת להכריע בערעור שלפנינו, אנו נדרשים לפיכך לקרב את מבטנו לתנאי אחד במכלול התנאים הנדרשים על מנת לבוא בחיקה של החלטה 156 – הוא תנאי השהייה בישראל. לבחינת תנאי זה אעבור עכשיו.

פרשנותו של תנאי השהייה בישראל
 
  1. המערערת טוענת, כאמור, כי היא נופלת ברשתו של תנאי השהייה בישראל, וליתר דיוק, ברישא של התנאי, הקובע: "במועד קבלת החלטה זו, הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף לפחות 6 שנים, ובלבד שנכנס לישראל בטרם מלאו לו 14 שנה". ודוק: המערערת איננה מחזיקה בטענה כי הסיפא של התנאי, המתייחס ל"יציאה קצרה לביקור מחוץ לישראל" – חל עליה. כמו כן אין המערערת משיגה כנגד עצם קיומו של התנאי, או על הסטנדרטים שנקבעו בהחלטה 156 כמכלול. אנו נדרשים, איפוא, להכריע עתה בטענתה הפרשנית של המערערת.
 
  1. לשם מתן מענה לקושיה שהציבה המערערת לפנינו, נבחן את תנאי השהייה בישראל באמצעות דוקטרינת הפרשנות הרווחת בשיטת משפטנו – היא גישת "הפרשנות התכליתית" (ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני 79 (1993) (להלן: פרשנות במשפט)).

נקודת המוצא לפרשנותו התכליתית של תנאי השהייה בישראל הינה לשונו של התנאי (ראו: פרשנות במשפט, שם). לשיטתי, בחינת לשון תנאי השהייה בישראל כשלעצמה – מובילה למסקנה כי הן פרשנותה של המערערת והן פרשנותו של המשיב נופלים למתחם החלופות הלשוניות האפשריות במקרה זה. במה דברים אמורים? שני הצדדים מסכימים, כאמור, כי על מנת לעמוד בתנאי השהייה בישראל, על המערערת לשהות בישראל תקופה של שש שנים ברציפות. המחלוקת נוגעת אך ורק לשאלה, האם אותה תקופה צריכה להיספר מרגע קבלת החלטה 156 אחורה, או שמא כל תקופת שהיה, רצופה, בת שש שנים, עובר לקבלת החלטה 156, הינה מספיקה. מלשון התנאי עצמו ניתן להסיק כי המערערת נדרשת לעמוד בשני תנאים:

(א) עליה להימצא (בלשון הווה בלבד – "נמצא") בעת מתן החלטה 156 בישראל. ברי כי המערערת עמדה בתנאי זה.

(ב) היה עליה לחיות בישראל (התנאי משתמש בפועל: "חי") במשך שש שנים ברצף. דא עקא, המילה "חי" שבלשון התנאי, בניגוד למילה: "נמצא", הינה דו-משמעית: היא יכולה להורות על לשון הווה (בלבד) – שאז לא תעמוד המערערת בתנאי הרצף בסמיכות להמצאותה האחרונה בישראל, או על לשון הווה או עבר – שאז תעמוד המערערת בתנאי. אמנם, סביר יותר כי הקירבה למילה "נמצא" מורה כי גם המילה "חי" מתייחסת ללשון הווה בלבד, ולכן יש יסוד לטענה כי מבחינה לשונית, פרשנותו של המשיב מסתברת יותר. ברם לשון הסעיף איננה מונעת גם את פרשנותה של המערערת. הנה כי כן, עלינו להתקדם מעבר לשפת התנאי כפשוטו – אל תכליתו, וגישה זו תומכת בפרשנות רחבה יותר. כפי שנקבע בעבר: "מלותיו של החוק אינן מבצרים, שיש לכבשם בעזרת מילונים, אלא עטיפה לרעיון חי, המשתנה על-פי נסיבות הזמן והמקום, לשם הגשמת מטרתו הבסיסית של החוק" (ע"פ 787/79 מזרחי נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(4) 421, 427 (1980). ארחיב מיד בסמוך.
 
  1. על תכליתו של ההסדר המונח בלב החלטה 156 כבר עמדתי בפיסקה 13 שלעיל, והוא, כאמור – מתן מענה לתת-אוכלוסיה מיוחדת של השוהים הבלתי חוקיים (הילדים), ומציאת איזון בין צרכיה לבין המדיניות הכללית של הממשלה, הנלחמת בשהייה הבלתי חוקית בישראל. על רקע תובנה זו, עולה השאלה: כיצד משתלב תנאי השהייה בישראל, שבו עסקינן, במנגנון שבליבה של החלטה 156?

התשובה כאן, המצדדת בעמדת המערערת, נשענת על שלושה אדנים:

ראשית, בלשון החלטה 156 עצמה יש רמז לפתרון, שכן פיסקה א' להחלטה מעידה על עצמה כי מטרתה להעניק רשיון לישיבת קבע בישראל, לילדים אשר התערו בחברה הישראלית ובתרבותה. ומה תפקידם של התנאים להפעלת ההחלטה, אם לא לפעול לטובת הגשמת מטרה זו? על כן, אמור מעתה: תנאי השהייה בישראל, כשאר התנאים שנקבעו לעניין זה בהחלטה 156, מעסיק עצמו בסוגיה – האם הוכחה כדבעי זיקתו של הילד-המבקש לישראל. תנאי השהייה בישראל משמש אינדיקציה אחת להוכחת הזיקה האמורה: ילד אשר שהה תקופה ארוכה בישראל, חזקה עליו כי התערה בחברה הישראלית ובתרבותה במידה כזו שהרחקתו – יהיה בה משום "הגליה חברתית" (בכפוף להתקיימות שאר התנאים שבהחלטה).

שנית, בהחלטה 2183 החדשה – הניסוח שונה, ושם הובהר במפורש כי נדרש שבמועד ההחלטה הילד מתגורר (בלשון הווה) בישראל ברצף תקופה בת 5 שנים לכל הפחות, ובלבד שאם לא נולד בישראל הוא נכנס אליה בטרם מלאו לו 13 שנים. מכלל הן זה, אתה רשאי להסיק לאו חיוב רצף שהיה בהווה – בהחלטה 156. גישה זו מתיישבת יפה גם עם העובדה שבהחלטה 156 נאמר ששר הפנים רשאי להעניק את המעמד האמור למי שמתקיימים בו תנאי ההחלטה (על מנת להכניס יותר זכאים-בכח למסגרתה), ואילו בהחלטה 2183 – שר הפנים מצווה להעניק את רישיון הקבע בישראל לילד הזכאי. דיוק דומה ניתן להסיק מהשוני בניסוח שבין החלטה 3807 המוקדמת (שם התנאי נוסח בהיפוך לשון: הילד נולד בישראל, חי בה ברצף ונמצא בה במועד ההחלטה) לבין האמור בהחלטה 156 (הילד נמצא בישראל וחי בה ברצף לפחות 6 שנים, ובלבד שנכנס לישראל בטרם מלאו לו 14 שנה).

שלישית, כל ספק בפירוש צריך לפעול פה לטובת המבקש. הדבר נובע מעמדתו של משרד הפנים עצמו. אסביר: במכתב משרד הפנים מתאריך 25.6.2007, שהודיע למערערת ולהוריה כי הערר שהגישה על ההחלטה שלא לקבל את בקשתה – נדחה (מש/5 למוצגי המשיב) נכתבו, בין היתר, הדברים הבאים (ההדגשה שלי – ח"מ):

"לידיעתכם, למרות האמור בהחלטת הממשלה מספר 156, החליט שר הפנים כי במקרים בהם קיים ספק אם הבקשה עומדת בקריטריונים של החלטת הממשלה, יפעל הספק לטובת המבקשים...".
 
  1. מה משמעותה של התובנה הנ"ל על עניינה של המערערת שלפנינו? ברור, כי לו היתה המערערת חיה ברציפות תקופה של שש שנים בישראל, החל ממועד קבלת החלטה 156 ואחורה – הרי שהיתה זו אינדיקציה חזקה לקשר שלה לישראל. במקרה שכזה, המערערת אף היתה עומדת בתנאי השהייה בישראל, כפשוטו (ולשיטתי לענין זה באה הסיפא שבסעיף א(1) להחלטה – להבהיר שיציאה קצרה לביקור מחוץ לישראל – לא תהווה שבירת רצף). וכאן אנו באים לחלופה ולקושיה הנוספת – האם ניתן גם לקבוע כי העובדה שתקופת השהייה הרצופה של המערערת בת שש השנים, (אשר התרחשה בזמן כלשהו לפני מועד קבלת החלטה 156), מלמדת אף היא כי זיקתה של המערערת לישראל – מצויה עדיין בעוצמה הנדרשת להגשמת תנאי השהייה בישראל? לגישתי, יש לענות על שאלה זו בחיוב. הווה אומר: אני סבור כי היה על המשיב לבחור בעמדה הפרשנית המרחיבה, הכוללת גם סיטואציה מעין זו במסגרת תנאי השהייה בישראל. עמדה זו תהלום את תכליתו של התנאי הנ"ל, ובתוך כך, תגשים גם את תכליתה של החלטה 156. מכל מקום – הספק צריך לפעול פה, בנסיבות, לטובת המערערת.

נחיל עתה את הדברים על המקרה שלפנינו ביתר פירוט.

מן הכלל אל הפרט
 
  1. מן החומר שהוגש לנו עולה בצורה ברורה כי המערערת התערתה בישראל, בתקופת שהייתה הרצופה במדינה, וכי תרבותה ואופייה של המדינה השפיעו עליה רבות.

גם בית המשפט הנכבד קמא עמד על עובדה זו, בציינו כאמור:

"שמעתי את העותרת דוברת בפני ומידת ההתערות החברתית שלה בישראל "הומחשה" לנגד עיני" (שם, בעמוד 6 לפסק הדין).

גם מעבר לדבריה של המערערת בבית המשפט – ניתן להצביע על מספר נתונים המעידים על הזיקה החזקה שלה לישראל, ובתוך כך אציין, בין היתר, את העובדות הבאות: המערערת הגיעה לישראל בגיל מוקדם ביותר ולמדה במערכת החינוך הישראלית שנים רבות – ובהן אף שנות ילדותה המוקדמות, החשובות במיוחד לגיבוש האישיות; המערערת דוברת עברית כשפת-אם ואיננה שולטת בספרדית ברמה דומה; המערערת השתלבה בתנועת נוער ישראלית בצורה מלאה (165 מחבריה בתנועת הנוער – ה"שבט" כולו – חתמו כאמור על עצומה לטובתה, שהוגשה לבית המשפט).

דומה שזה המקום להביא ציטוט מסוים ממכתבה של המערערת, כפי שנמסר לבית המשפט המחוזי הנכבד (מוצג 12 לתיק המוצגים מטעם המערערת), שם נאמר, בין השאר, כך:

"אני הילדה שמשרד הפנים רוצה לגרש, אני הילדה שמשרד הפנים רוצה לקחת לו את החלומות כמו להמשיך (להיות בצבא, להמשיך בצופים ולהמשיך בבית הספר). אני ילדה שחושבת בעברית, מדברת בעברית וכותבת בעברית... אני לא רוצה שיקחו לי את החלומות שלי".

עדות ל"חוזק" הקשר שבין המערערת לישראל ניתן לדלות גם מן העובדה, כי הסיבה היחידה שניתנה לדחיית בקשתה של המערערת היתה אי-עמידתה הנטענת בקיום תנאי השהות בישראל. עוד אזכיר כי מסקנתי הולמת גם את תכליתה של החלטה 156, אשר מרוחה ניתן להבין כי השהייה בישראל איננה צריכה בהכרח להיות צמודה למועד הקובע, אלא רק לפניו (בניגוד לאמור עתה בהחלטה 2183). אף שיקול זה מצטרף למכלול התומך בקבלת ערעורה של המערערת.

זאת ועוד – אחרת: סירוב בקשתה של המערערת עומד, כאמור, בניגוד להצהרת המדיניות של משרד הפנים, שקבעה כי במקרים של ספק באם הבקשה עומדת באמות המידה של החלטה 156 – הספק יפעל לטובת הפונה.


סוף דבר
 
  1. לשיטתי לשונו של תנאי השהייה בישראל יכולה להכיל את הפרשנות שהציעו לנו שני הצדדים. עם זאת, דומה כי דווקא פרשנותה של המערערת, שהיא רחבה יותר – קולעת בצורה עדיפה לתכליתו של התנאי האמור ולתכליתו של ההסדר, שביסוד החלטה 156, כאמור בפיסקאות 17-16 שלעיל. לאור כל המקובץ – היה מקום להיענות לבקשתה של המערערת, ולו מן הספק. על כן, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור, ונורה על מתן רשיון לישיבת קבע למערערת. כן ננחה את המשיב כי ישקול גם הענקת רשיונות לישיבת ארעי בישראל להורי המערערת, על פי הקווים שבהחלטה 156.
 
  1. בנסיבות הענין – הנני מציע כי לא נעשה צו להוצאות.

ש ו פ ט


השופטת ע' ארבל:

נושא הגירת עובדים לישראל העסיק רבות את הממשלה, שקבעה מדיניות והקימה תשתיות פיקוח ואכיפה בהתחשב בהשפעה הרבה שהיתה לנושא זה על המשק והחברה בישראל. מדיניות הממשלה בהתרת כניסתם של עובדים זרים נגזרת משיקולים מורכבים להם היבטים כלכליים, משקיים, חברתיים ותרבותיים.

בית המשפט שבפניו המקרה המסויים, משתדל בהכרעתו לאזן בין האינטרס הציבורי הכללי להגביל את שהיית העובדים הזרים בישראל ולמנוע השתקעותם בארץ, לבין זכויותיה של העובדת הזרה כפרט בדרך העונה על דרישות הסבירות והמידתיות (ראו: בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים (13.4.11), השופטת פרוקצ'יה).

ענייננו בדור השני לעובדים הזרים.

אני מצטרפת בהסכמה לפסק דינו מאיר העיניים והלב של חברי השופט ח' מלצר.
פרשנותו הרחבה של חברי המתיישבת עם תכליתו של ההסדר שביסוד החלטה 156, כמו גם עם המדיניות המוצהרת של משרד הפנים לענין הספק הפועל לטובת המבקשת, מקובלת עלי.

אני סבורה שבנסיבות המקרה יש הצדקה להשאיר בארץ את "הילדה שחושבת בעברית, מדברת בעברית וכותבת בעברית" – ולא "לקחת ממנה את החלומות".

גם לטעמי יש איפוא לקבל את הערעור.

ש ו פ ט ת


הנשיא א' גרוניס:

בנסיבות המיוחדות של מקרה זה, הנני מסכים כי יש לקבל את הערעור, כמוצע על ידי חברי, השופט ח' מלצר. באומרי נסיבות מיוחדות, כוונתי, בין השאר, לתקופות השונות והמצטברות בהן נמצאה המערערת בישראל. כלומר, הנני מניח כי המערערת שוהה אף כיום בישראל, על יסוד צו הביניים שהוצא בגדרו של הליך הערעור.

ה נ ש י א


הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר.

ניתן היום, ‏כ"ב באדר התשע"ג (‏4.3.2013).


 
ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט
 

_________________________
חזרה ל פסיקה חינם