Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> עע"ם 8810/10 חברת פרטנר תקשורת בע"מ נגד המועצה האזורית תמר
 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
 
 
עע"ם 8810/10
 
 
לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין
  כבוד השופט י' דנציגר
  כבוד השופטת ד' ברק-ארז
 
 
המערערות: 1. חברת פרטנר תקשורת בע"מ
  2. חברת סלקום תקשורת בע"מ
 
 
  נ ג ד
 
 
המשיבה: המועצה האזורית תמר
 
 
ערעור על פסק הדין של בית המשפט העניינים מינהליים באר שבע מיום 17.10.10 בעת"מ 307/09 שניתן מפי הנשיא אלון
 

תאריך הישיבה: כ"ו באלול התשע"ב (13.9.12)

בשם המערערות: עו"ד אריה סער; עו"ד טל יצחק אזרואל
בשם המשיבה: עו"ד אבנר ברק; עו"ד גרין נהרי

 
                                                                                פסק-דין
 

השופט א' רובינשטיין:

א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (הנשיא אלון), בעת"מ 307-09 ובעת"מ 308-09 מיום 27.10.10. ענייננו בהליכי גביה לפי פקודת העיריות.

רקע

ב. המערערות מחזיקות בתחום שיפוטה של המשיבה נכסי מקרקעין המחויבים בתשלומי ארנונה. בין הצדדים נחתמו הסכמי פשרה בשנת 1997 בגין תשלומים אלו, אולם בשנת 2008 חדלו המערערות מתשלום חיוביהן מתוקף הסכמי הפשרה ופתחו בהליכי השגה וערעור, וכן הגישו תביעות השבה בגין הכספים שכבר נגבו. המערערות הגישו עתירה המכוונת כנגד הליכי גביה מינהליים שבהם פתחה המשיבה כנגדם, וזאת באמצעות צוי עיקול מינהליים שהוציאה לבנקים, חברות אשראי וגופים נוספים המחזיקים בכספים של המערערות.

ג. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את טענתן של המערערות, כי בהיות חיובי הארנונה שנויים במחלוקת מנועה המשיבה מנקיטת הליכים לגבייתם מכוח פקודת העיריות; זאת בניגוד להליכי גביה לפי פקודת המסים (גביה). הודגש, כי פקודת המסים (גביה), שהוחלה באמצעות אכרזת המסים (גביה) ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות (הוראת שעה), תש"מ- 2000, אינה באה לצמצם את האמצעים לגביית חובות שהוקנו בפקודת העיריות, אלא להוסיף עליהם .

ד. צוין, כי נוכח העובדה שהמערערות החליטו על דעת עצמן שלא לשלם עוד את חיובי הארנונה אלא בשיעור הנראה ראוי בעיניהן, החלטת המשיבה לפנות לאמצעי גביה מינהלי אינה לוקה בחוסר סבירות קיצוני או בהעדר הגינות שלטונית. הודגש, כי הליכי בירור במסגרת השגה וערעור אין בהם כשלעצמם לעכב את הליכי הגביה המינהלית. לבסוף נדחתה הטענה, כי בעובדה שבטופס צוי העיקול לא הפנתה המשיבה לסעיף 319 לפקודת העיריות, המקנה למשיבה סמכות עיקול, יש כדי לפגום בעצם הסמכות. נאמר, כי העיקר הוא קיומה של הוראת החוק המסמיכה, וגם נשלחה הודעת הבהרה.

טענות המערערות

ה. לטענת המערערות, בבדיקה שנערכה מטעמן בשנת 2006, התברר להן כי נפלו טעויות בקביעות בדבר גודלם וסיווגם של השטחים שלפיהם נקבעו השומות, וכן נערכה העלאה חריגה בארנונה שלא קיבלה אישור נדרש. בשנת 2009, בעוד מתנהלים הליכי ההשגה והערעור, החלה המשיבה בהפעלת הליכי גביה מינהליים.

ו. לטענת המערערות, נוכח העובדה שקיימת מחלוקת אמיתית ביחס לחוב לכאורה, המתבררת בבתי המשפט ובועדות הערר, אין למשיבה סמכות להפעיל הליכי גביה. הודגש, כי סיווג השטחים שלפיו מחוייבים נכסיהן אינו חוקי, וכי אין ענייננו במצב שבו התברר להם שההסכם אינו כדאי יותר.

ז. עוד נטען, כי ככל שקיימת סמכות להפעלת הליכי גביה מכוח סעיף 319 לפקודת העיריות, היא מוגבלת לעיקול ברישום בלבד, וכי אין בפקודת העיריות סמכות לחילוט או למימוש עיקול של כספים שבידי צד ג'. הודגש, כי כאשר רצה המחוקק לאפשר מימוש מעוקלים, קבע זאת מפורשות, ואף קבע הליכים מסודרים ומאוזנים למימושם. לבסוף נטען, כי הפעלת הליכי גביה בנסיבות העניין אינה סבירה ואינה מידתית.

טענות המשיבה

ח. המשיבה סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתה, היא אמנם מנועה מנקיטת הליכי גביה מכוח פקודת המסים (גביה), אך היא רשאית לעשות כן מכוח פקודת העיריות. כנטען, בענייננו קיימים טעמים כבדי משקל להפעלת הליכי הגביה, שעה שמדובר במערערות אשר נמנעו מקיום את הוראות הדין והחליטו לעשות דין לעצמן ולהפר את הסכמי הפשרה שעליהם חתמו. אשר לטענת המערערות, כי שגה בית המשפט שעה שקבע כי למשיבה סמכות להפעלת הליכי גביה על "חובות שנויים במחלוקת" מכוח פקודת העיריות נטען, כי גביה לפי פקודת העיריות היא נפרדת מגביה לפי פקודת המסים (גביה), וכי אין בעובדה שהמערערות פתחו בהליכים נגד חיובי הארנונה שהוטלו עליהן, כדי לאיין את חובתן לפרוע את חיוביהן, ואין בכך כדי לעצור באופן אוטומטי את אפשרות המשיבה לנקוט הליכי גביה; ובפרט אין בכך כדי להפוך את חובותיהן של המערערות לשנויים במחלוקת.

ט. אשר לטענה כי המשיבה אינה רשאית לחלט כספים נאמר, כי חילוט כספים הוא חלק מפעולות הגביה. צוין, כי אמנם לשון פקודת העיריות אינה קובעת במפורש סמכות חילוט, אולם בחינת פקודת העיריות ותכליתה מובילה למסקנה, כי הסמכות לנקוט הליכי גביה כוללת מניה וביה את האפשרות לחלט כספים, וזאת כדי לאפשר לרשות לקיים גביה אפקטיבית ואמיתית של כספי הנישום. הוסף, כי סמכות החילוט נלמדת גם מסעיף 322 לפקודת העיריות.

י. בנדון דידן, נקיטת הליכי גביה ביחס לפחות ממחצית סכום החוב לאחר למעלה משלוש שנים שבהן נמנעו המערערות מתשלום חיובי הארנונה שעליהם הסכימו והתחייבו, היא החלטה מידתית וסבירה. הוטעם, כי החלטת המערערות לעשות דין לעצמן ולחדול מלשלם את תשלומי הארנונה שלהם התחייבו בהסכמי הפשרה, וזאת מבלי לפעול לביטול הסכמים אלו, מהוה חוסר תום לב.

דיון

י"א. בדיון בפנינו חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם שבכתובים. בא כוח המשיבה הדגיש, כי המערערות חדלו לשלם את החיובים שבהסכם מבלי שהגישו עתירה לעניין חוקיות הסיווג, אלא הגישו תביעות השבה בלבד, ובכך טמון קושי. כן נטען לחוסר נקיון כפייים. בא כוח המערערות טען, כי הציע למשיבה שהכספים שבמחלוקת יופקדו בחשבון בנק סגור, אך זו סירבה. הודגש, כי הסכום שאינו שנוי במחלוקת, שולם.

הכרעה

תחולת פקודת העיריות על "חוב שנוי במחלוקת"

י"ב. כדי שניתן יהיה לפתוח בהליכי גביה, נדרש קיומו של חוב ארנונה שהוטל על נכס כדין ושלא שולם בתוך חמישה עשר ימים מיום פרעונו (בגביה מכוח פקודת העיריות) או עשרים וחמישה יום (מכוח פקודת המסים (גביה)). לאחר פרק זמן זה נשלחת לחייב הודעת תשלום, שבה הוא נדרש לשלם את חובו תוך חמישה עשר יום נוספים (בגביה מכוח פקודת העיריות), ועשרים וחמישה יום (מכוח פקודת המסים (גביה)). אם לא פרע החייב את חובו, עם מתן כתב הרשאה על ידי ראש העיריה (לפי פקודת העיריות) או על ידי פקיד גביה כמשמעו בפקודת המסים (גביה) נתונה בידי הרשות האפשרות להפעיל את סמכויותיה לשם גביית החוב.

י"ג. הרשות המקומית אינה מוסמכת לנקוט הליכי גביה מינהלית לפי פקודת המסים (גביה) לפני שחלף המועד להגשת השגה על החיוב, או אם ננקטו הליכי ערעור לפני שניתן פסק דין חלוט באשר לסכום השנוי במחלוקת. נקיטת הליכי גביה כנגד רשויות מקומיות לפי פקודת המסים (גביה) תיעשה רק לגבי חוב סופי, אשר אינו שנוי במחלוקת ואשר חלף לגביו המועד להגשת השגה, ערר או ערעור, ואם הנישום נקט אחד מן ההליכים הללו.

י"ד. שאלת תחולתו של כלל זה על הליכי גביה לפי פקודת העיריות טרם הוכרעה (בר"מ 225/07 רכבת ישראל נ' עיריית חדרה (לא פורסם); בר"מ 6072/12 דוד נ' עיריית נצרת עילית (לא פורסם)). יוזכר, כי לטענת המערערות לא ניתן להפעיל הליכי גביה מכוח פקודת העיריות ביחס לחובות שנויים במחלוקת.

ט"ו. בנדון דידן מבקשות המערערות כאמור לסגת מהסכמי הפשרה שכרתו, ובלשונו של בית המשפט קמא "החליטו ביום בהיר אחד כי הסכמיהן עם המשיבה אינם מחייבים אותן יותר. השומות שהוצאו על פי אותם הסכמים קודמים אינן מעניינן יותר והן אינן משלמות יותר את חיובי הארנונה אלא בשיעור הנראה מתאים יותר וראוי בעיניהן".

ט"ז. קשה להלום התנהלות זאת. המערערות חתמו על הסכמי פשרה לאחר משא ומתן, ולא כלאחר יד. לפתע נגלה להן כי החיוב אינו חוקי והסיווג שגוי, והן חזרו בהן מהסכמותיהן, ועשו את הסכם הפשרה לפיסת נייר ריקה. במצב דברים זה דומה כי המערערות מושתקות מקלות הטענה כי מדובר ב"חוב שנוי במחלוקת", ובעיקר ממיידיות תוצאותיה. אכן, האמור אינו שולל מן המערערות להשיג על ההסכם (בר"מ 8312/07 הסוכנות היהודית נ' עיריית טבריה (לא פורסם); עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (לא פורסם)). אולם משבאו בגדרי הסכם וביקשו "לפתוח" מחדש את חיוביו, היה עליהן לשלם את חובם, ובמקביל לנהל את הליכי ההשגה ואת תביעות ההשבה. נוכח האמור אין איפוא מניעה לנקוט בהליכי גביה לפי פקודת העיריות.

י"ז. אכן, ניתן להעלות הרהור במה נשתנתה הגביה לפי פקודת המסים (גביה) מן הגביה באמצעות פקודת העיריות, שהראשונה אינה אפשרית לגבי חוב שנוי במחלוקת והשניה אפשרית; אך דבר זה מסור למחוקק.

סמכות עיקול וחילוט

י"ח. התכלית שביסוד פקודת העיריות, ובאופן דומה גם ביסוד פקודת המסים (גביה), היא "הצורך בקיומה של גביית מס אפקטיבית, לצורך ביצוע פעולות ציבוריות המשרתות את כלל האזרחים" (בג"ץ 6824/07 ד"ר עאדל מנאע ואח' נ' רשות המסים (לא פורסם), פסקה 25 (השופט פוגלמן) (להלן עניין מנאע)).

י"ט. בין הסמכויות הנתונות לרשות לפי פקודת המסים (גביה) לשם גביית החוב מנויות כניסה לחצריו של החייב או לחצרים שבהם מוחזקים מיטלטליו, תפישת מיטלטליו, עיקולם ומכירתם, תפישה ועיקול של נכסי החייב המצויים בידי צד שלישי, מכירה כפויה של מקרקעין השייכים לחייב ואף הגשת בקשה למאסרו (סעיפים 11-7 לפקודת המסים (גביה)).

כ. לטענת המערערות, פקודת העיריות, בניגוד לפקודת המסים (גביה), אינה מקנה לרשות המקומית סמכות לחלט כספים שנתפסו בידי צד ג' והסמכות מוגבלת לעיקול ברישום ותפיסה בלבד.

כ"א. דיוננו נסב על הוראת סעיף 319 לפקודת העיריות שעניינו עיקול לצורך גביית דמי שכירות וחובות:

"בלי לפגוע בזכויותיו של ראש העיריה לפי סעיף 309 לצוות על תפיסת מיטלטליו של אדם שלא שילם ארנונה ועל מכירתם, רשאי הוא, במקרה שהחייב סירב לשלם או לא שילם את הסכום המפורש בהודעה כאמור בסעיף 306, וכתום חמישה עשר יום לאחר המצאת ההודעה - לעקל דמי שכירות או חובות המגיעים לחייב".

עינינו הרואות, לשון ההוראה – ועל כך אין חולק – מתייחסת לעיקול ולעיקול בלבד, והוראת החוק אינה משמיעה לנו כי במסגרת הליכי הגביה נתונה גם סמכות חילוט. אף בראי התכלית בבסיס פקודת העיריות ועקרונות היסוד של השיטה, קשה עד מאוד להלום את הטענה כי סמכות העיקול כוללת מניה וביה גם סמכות חילוט (ראו גם ה"פ (חיפה) 266/00 מקורות חברת מים נ' מועצה מקומית (לא פורסם) (להלן עניין מקורות)). נאמר כבר כאן כי חילוט הוא פעולה דרסטית, שיש בה היבטים קנייניים, ולא למותר לזכור כי הקניין הוא זכות יסוד לפי סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ("אין פוגעין בקניינו של אדם"). על כן ברי כי הסמכות בעניין זה צריכה להיות מובהקת.

כ"ב. הליכי עיקול על פי פקודת המסים (גביה) ולפי פקודת העיריות דומים במהותם להליכי עיקול על פי חוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז- 1967, שעיקר תכליתו, כך מובן, גביית חובות פסוקים. הם דומים פחות להליכי עיקול זמני על פי תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד- 1984, המבקשים שימור והקפאה של המצב הקיים עד להכרעה בהליך (ע"א 1167/01 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים (לא פורסם)). לכאורה בהיבט זה ניתן היה לטעון, חרף האמור, כי תכלית הליכי הגביה שבפקודת העיריות, גביית חובות פסוקים, תומכת באפשרות שמציעה המשיבה:

"לרשות המקומית ניתנו אמצעי גביה נוספים על ידי המחוקק, אמצעים שהדין נמנע מלהקנות לבעל דין 'רגיל' המבקש לפרוע את חובותיו, וזאת בכדי לסייע בידה באכיפת חובותיה. ההצדקה להרחבת קשת האמצעים הנתונים בידי הרשות ברורה. לרשות המקומית חייבים רבים והיא מהוה 'שחקן חוזר' בנעליה כנושה. כוח האדם האמון על אכיפת החובות מטעם הרשויות מוגבל בכמותו ופיתוח מנגנוני אכיפה אקטיביים עשוי לגזול משאבים רבים מתקציבה. כמו כן, להבדיל מנושה 'רגיל', הנהנה בעצמו מזכייתו בהליך המשפטי, הכספים הנגבים אמורים לשרת את כלל הציבור ולספק שירותים מוניציפאליים בסיסיים לתושבים. אינטרס זה מצדיק כשלעצמו את יצירת מנגנוני האכיפה המפורטים, תוך מתן יתרון דיוני לרשות המקומית על פני בעל דין אחר המבקש לגבות את חובותיו והפרת האיזון האדוורסרי בין הצדדים. אמצעי האכיפה המינהליים מאפשרים לרשות להפעיל מנגנון גביה אפקטיבי, ללא השקעה רבה של כספי ציבור, על ידי ניצול ה'צמתים' על ציר הזמן בהם נזקק החייב לשירותי הרשות (עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, סעיף 12 (לא פורסם) (השופטת ארבל), פסקה 7).


כ"ג. הצורך בגביה אפקטיבית ומהירה נהיר. אולם, מיצוי יעילותם המירבית של הליכי הגביה והאכיפה אינו ניצב לבדו, ולמול אינטרסים כבדי משקל אלה ניצבים זכות הקניין של הפרט, שזכתה למעמד חוקתי – כאמור – בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועקרונות שלטון החוק. חפץ שחולט עובר לבעלות המחלט. נטילת רכושו של הפרט אינה יכולה להיעשות בהבל פה או בהינף יד:

"הסמכות לנקוט באמצעי פוגעני כלפי זכויות יסוד מסוג מסוים לצורך גביית חובות, אינה סמכות לנקוט גם באמצעים אחרים, שלא נזכרו במפורש בפקודה. אמצעי אכיפה, כשלעצמם, מקנים בידי הרשות כוח כפייה שיש בו כדי לפגוע בזכויות היסוד ובעניין גביית המס הן פוגעות מעצם טיבן בזכויות של החייב; סעיפים 4 ו-5 לפקודה, למשל, מקנים לגובה מס סמכות להיכנס לחצריו של החייב ולעקל את מיטלטליו. סעיפים אלה גם מקנים סמכות להיכנס לחצרים של אחר ולעקל מהם את מיטלטליו של החייב. אלה סמכויות משמעותיות שיש בהן כדי לפגוע בעיקר בזכות לפרטיות ובזכות הקניין. הנחת היסוד - שאינה עומדת לבחינה בעתירה שלפנינו - הינה שפגיעה זו היא מידתית ולתכלית חברתית ראויה שנועדה למנוע סרבנות מס ולהבטיח נשיאה שוויונית בנטל החברתי. אולם, אין מקום ללמוד מסמכויות מפורשות אלה כאילו יש בהן כדי להקנות סמכות להפעיל גם אמצעי אכיפה אחרים, במיוחד שעה שאלה פוגעים פגיעה משמעותית בזכויות יסוד" (עניין מנאע (הנשיאה ביניש)).


כ"ד. עקרון זה יסודו בעקרון חוקיות המינהל, המורה אותנו כי סמכותה של הרשות המינהלית מוגבלת אך לפעולות אשר התיר לה המחוקק לנקוט (ד' ברק- ארז משפט מינהלי, כרך א' (תש"ע) עמ' 100-97), וזאת עוד קודם לדרישת חוקי היסוד להסמכה מפורשת בחוק לשם פגיעה בזכות יסוד.

כ"ה. מכל מקום יש לזכור כי גם לפי חוק ההוצאה לפועל, שתכליתו היא כאמור גביית חובות פסוקים, נדרש הליך נוסף של אישור העיקול לצורך חילוט (ראו סעיפים 21 לחוק ו-27 לחוק). פקודת המסים (גביה) קובעת גם היא מפורשות הן את האפשרות והן את הפרוצדורה לחילוט הכספים (סעיף 5 לפקודת המסים (גביה)). באופן זה ניתנת לחייב הזדמנות נוספת להסדרת החוב.

כ"ו. כך גם ההשוואה לסעיף 311 לפקודת העיריות הקובע, כי אם תוך ארבעה עשר יום לא שילם החייב את הסכום המגיע, ובכפוף לפסק דין או צו של בית המשפט בתובענה לפי סעיף 314, יימכרו הטובין במכירה פומבית בהתאם לצו של ראש העיריה, מלמדת כי לשם חילוט המעוקלים מכוח פקודת העיריות נחוץ הליך נוסף.

כ"ז. כמו כן לא מצאתי כי ניתן להסיק על קיומה של סמכות חילוט מכוח סעיף 322 לפקודת העיריות, כטענת המשיבה. סעיף 322 לפקודה קובע, כי מי שנפגע על ידי עיקול שנעשה מתוקף סעיפים 321-319 על כספים המגיעים לו, רשאי להגיש תובענה נגד העיריה בתביעה "להחזיר או לשחרר את הכספים שעוקלו". דומה, כי ככל שסעיף 319 לפקודה כולל בתוכו גם סמכות לחילוט כספים, לא היה צורך לנקוט במינוח "לשחרר". סגן הנשיא ביין לומד מסעיף זה בעניין מקורות, כי העיקול אינו חייב להצטמצם רק לעיקול ברישום, אלא יכול להתבטא גם בהוצאת הכספים מידי המחזיק ובהפקדתם בבנק בלי שלרשות המקומית תהיה זכות לעשות בהם שימוש.

כ"ח. כללם של דברים: הסמכות לחלט אינה נובעת מניה וביה מסמכות עיקול. חילוט, שמשמעותו למעשה הפקעת נכסים מבעליהם לצמיתות, מצריך הליך נוסף שבו תינתן לצדדים הזדמנות להסדיר חובם.

כ"ט. סוף דבר וסיכומו: הערעור מתקבל בחלקו. המשיבה רשאית היתה לנקוט בהליכי גבייה לפי פקודת העיריות, אולם אין באפשרותה לחלט את הכספים שעוקלו, ללא הליך נוסף. בנסיבות איננו עושים צו להוצאות.

ש ו פ ט


השופט י' דנציגר:

אני מסכים.
ש ו פ ט


השופטת ד' ברק-ארז:

אני מסכימה.

אכן, שאלת היקף תחולתן של סמכויות הגבייה לפי פקודת העיריות [נוסח חדש] טרם התבררה די צורכה בפסיקתו של בית משפט זה. אולם, צודק חברי השופט א' רובינשטיין כי, מכל מקום, נישום שהתקשר בהסכם פשרה עם הרשות אינו יכול ב"הבל פיו" להפוך חוב מוסכם לחוב "שנוי במחלוקת".

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

ניתן היום, כ"ג באדר תשע"ג (5.3.13).


 
ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת
 

_________________________
חזרה ל פסיקה חינם