Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> עע"ם 8518/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נגד אליודן חברה לבניין בע"מ ואח'
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
 
 
עע"ם 8518/11
 
 
לפני: כבוד השופט י' דנציגר
  כבוד השופט נ' הנדל
  כבוד השופטת ד' ברק-ארז
 
 
המערערת: הוועדה המחוזית לתכנון ובניה
 
 
  נ ג ד
 
 
המשיבים: 1. אליודן חברה לבניין בע"מ
  2. הועדה המקומית לתו"ב שורקות
 
 
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מחוז מרכז מיום 06.10.2011 בתיק עת"מ 9460-07-10 שניתן על ידי כבוד השופטת ז' בוסתן
 
 
תאריך הישיבה: ג' בשבט התשע"ג (14.1.2013)
 
 
בשם המערערת: עו"ד אורי קידר
 
 
בשם המשיבה 1: עו"ד יהודה תורג'מן
בשם המשיבה 2: פטורה מהתייצבות לדיון
 

 
                                                                              פסק-דין
 

השופטת ד' ברק-ארז:

1. האם רשאית ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה להורות על החזרתו של דיון לוועדת הערר המחוזית, מספר שנים לאחר שזו החליטה לאשר מתן היתר בנייה, הגם שההחלטה לא נתקפה בבית משפט או בדרך אחרת? זו השאלה המרכזית שהתעוררה בערעור שבפנינו. במסגרת הדיון בה, התחדדה שאלה נוספת: באיזו מידה משליכה חומרתו של הפגם הנטען בהחלטתה של ועדת הערר על יכולתה של הוועדה המחוזית לעשות כן. בנסיבות העניין, לשיטתה של הועדה המחוזית, הפגם התבטא בהענקת היתר בנייה ל"דיור מוגן" באזור המיועד לבניית "בית אבות", וכך התעוררה גם השאלה הפרשנית האם יש מקום להבחין בין השניים.

רקע עובדתי

2. המשיבה 1 (להלן: המשיבה) היא בעלת זכויות מכוח חוזה פיתוח שנחתם בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל ביחס למקרקעין המצויים ביישוב יד בנימין (להלן: המקרקעין), ובהתאם לכך מחזיקה במקרקעין אלה. המשיבה רכשה זכויות אלה במסגרת מכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל בשנת 2005. המכרז נשא את הכותרת "הזמנה לקבלת הצעות לחכירת מגרש לבית אבות ביד בנימין". בהתאם, המשיבה הגישה "הצעה לחכירת מגרש לבית אבות ביד בנימין".

3. מקורו של היישוב יד בנימין במוסד חינוכי שפעל במקום, ותוכנית המתאר בר/256 הרלוונטית לענייננו שאושרה למתן תוקף ביום 14.10.2001 נועדה להרחבתו. במהלך שנת 2000 התקיים דיון עקרוני בתוכנית בוועדה לנושאי תכנון עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: הולנת"ע), וזו החליטה לאשרה תוך מתן הקלה מתמ"א/31 שהייתה בתוקף באותה עת. תוכנית בר/256 הכירה באפשרות של בניית 500 יחידות בייעוד מגורים במסגרת ההרחבה. זאת, לצד ייעודם של מקרקעין אחרים בתחום היישוב, וביניהם המקרקעין מושא ענייננו, ל"מוסדות כמו: בית אבות, מוסד רפואי, מוסדות רווחה ומוסדות שמטרתם שירות לציבור".

4. לאחר שרכשה את הזכויות במקרקעין, החלה המשיבה לפעול לקבלת היתר בנייה לבניית פרויקט לאוכלוסיה המבוגרת שהוגדר על-ידיה כ"דיור מוגן". המשיבה פנתה למשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שורקות (להלן: הוועדה המקומית) בבקשה להתיר לה לבנות כ-170 יחידות דיור במסגרת הפרויקט. הוועדה המקומית סירבה לאשר את הבקשה כפי שהוגשה (בהחלטתה מיום 29.10.1006). הוועדה המקומית דרשה, בין השאר, כי יחידות הדיור המוגן ירוכזו לכל היותר בשני מבנים (ולא ב-11 מבנים כפי שביקשה המשיבה) ושהדיירים לא יוכלו למכור את דירותיהם בפרויקט. דרישות אלה תאמו את האמור במכתבה של ראש צוות לשכת התכנון המחוזית מיום 6.11.2006.

5. המשיבה הגישה ערר על החלטת הוועדה המקומית לוועדת הערר מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר). הערר התקבל חלקית בידי ועדת הערר (בהחלטתה מיום 20.6.2007). ועדת הערר קבעה פה-אחד כי התכנון של הפרויקט הוא מיטבי וכי ניתן להפיג את החשש מפני הפיכתו לפרויקט מגורים לכל דבר באמצעות המגבלות שהוטלו על הוצאת היתרי הבנייה ובאמצעות תמהיל הדירות שנקבע. במסגרת זאת, קבעה ועדת הערר, בין השאר, כי לא יותר מ-15% מהדירות יהיו בשטח של 83-73 מ"ר; כי הפרויקט יאוכלס בתושבים שגילם הוא 55 ומעלה בלבד, ללא ילדים; וכי לא יתאפשר איחוד של יחידות דיור. החלטה זו לא נתקפה, כאמור, בפני בית משפט או בכל דרך אחרת. ביום 23.3.2010 אישרה הוועדה המקומית תוכנית בינוי שתאמה את החלטת ועדת הערר.

6. ביום 10.5.2010, לאחר שאושרה תוכנית הבינוי בוועדה המקומית וכשלוש שנים לאחר שהתקבלה החלטתה של ועדת הערר, התקיים דיון בעניין הפרויקט בפני מליאת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית). הוועדה המחוזית קבעה באותו מועד כי תוכנית הבינוי המוצעת על-ידי המשיבה עומדת בסתירה למצב התכנוני וכי היא בעייתית מכמה טעמים. בעיקרו של דבר, קבעה הוועדה המחוזית כי אישורה של תוכנית לכ-170 יחידות דיור מוגן ב-11 מבנים אינה תואמת את הוראות התוכנית בר/256 מאחר שאינה נכנסת לגדרו של המונח "מוסדות". הוועדה המחוזית ציינה בהקשר זה כי בהחלטתה מיום 2.9.2000 על הפקדת התוכנית האמורה, הורתה על מחיקת התכלית "דיור מוגן" מפירוט התכליות המותרות לאזור המיועד להקמת מוסדות ציבור. הוועדה המחוזית הוסיפה וקבעה עוד כי הפרויקט הוא למעשה שכונת מגורים. לשיטתה, אין הוא בא בגדרו של המונח בית אבות, שמכוון למוסד המרוכז במבנה אחד או שניים. בהתאם לכך, קבעה הוועדה המחוזית כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה) היא מורה לוועדה המקומית להביא את תוכנית הבינוי בשנית בפני ועדת הערר על מנת שזו תשקול פעם נוספת את החלטתה. בנוסף, הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית לקבל את אישור המועצה הארצית להקמתו של מיזם הדיור המוגן כמבוקש (להלן: החלטת הוועדה המחוזית).

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

7. המשיבה הגישה עתירה נגד החלטתה זו של הוועדה המחוזית לבית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת ז' בוסתן) בעת"מ 9640-07-10. המשיבות בעתירה זו היו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, אולם הוועדה המקומית תמכה למעשה בעמדתה של העותרת, היא המשיבה שבפנינו, וגרסה כי החלטת הוועדה המחוזית התקבלה בחוסר סמכות ולא הייתה סבירה.

8. בעיקרו של דבר, בית המשפט ביסס את פסק דינו על שני פגמים שמצא בהחלטתה של הוועדה המחוזית – שיהוי וחוסר סמכות. בית המשפט קמא קבע כי החלטתה של הוועדה המחוזית – שניתנה רק כשלוש שנים לאחר שהתקבלה החלטתה של ועדת הערר – נגועה בשיהוי כבד. לעניין זה, הצביע בית המשפט על כך שהוועדה המחוזית הייתה מודעת להליך התכנוני, ושבדיוניה של הוועדה המקומית אף השתתפה נציגה מטעם הוועדה המחוזית. בית המשפט קבע כי די בשיהוי זה כדי לקבל את העתירה. לגופו של עניין, בית המשפט הוסיף וקבע כי המקרה דנן אינו נמנה עם המקרים החריגים והנדירים שלשמם הוענקה לוועדה המחוזית הסמכות המיוחדת המעוגנת בסעיף 28 לחוק התכנון והבנייה, בהתחשב בכך שהוועדה המקומית פעלה בהתאם להוראות ועדת הערר, באופן ענייני וסביר. בית המשפט הוסיף והתייחס בהקשר זה לסעיף 12ב לחוק התכנון והבנייה הקובע כי החלטותיהן של ועדות הערר המחוזיות הן סופיות. בית המשפט ציין כי משמעותה של סופיות זו היא כי הוועדה המחוזית לא הייתה יכולה להורות לוועדה המקומית לשוב ולדון בתוכנית לאחר שוועדת הערר הכריעה בה. כל שיכולה הייתה הוועדה המחוזית לעשות, אם כן, היה להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים כנגד החלטת ועדת הערר, וזאת היא לא עשתה.

9. לבסוף, פסק דינו של בית המשפט קמא נדרש, למעלה מן הצורך, גם לגופה של המחלוקת בין הצדדים. הוא עמד על כך שהשאלה האם "דיור מוגן" כמוהו כ"בית אבות" נידונה מספר פעמים בפסיקה מבלי שניתנה לה תשובה אחידה, ושהתוכנית עצמה נמנעה מהגדרה של המונח "בית אבות". לשיטתו של בית המשפט קמא, מבחינה תכליתית, דיור מוגן הוא צורה מודרנית ומשופרת של בית אבות, ולכן הפרויקט המוצע אינו סותר את התוכניות המחייבות. בית המשפט הוסיף וציין כי הוועדה המקומית קבעה תנאים ספציפיים שנועדו לוודא שהפרויקט לא יהפוך לשכונת מגורים רגילה, וכי על תנאים אלה נוספו התנאים שנקבעו בידי ועדת הערר, כמפורט לעיל. בית המשפט הצביע על כך כי בהחלטה של הולנת"ע בנוגע לפרויקט של דיור מוגן בישוב שורש שימשו המושגים "דיור מוגן" ו"בית אבות" בערבוביה. כן ציין בית המשפט כי תוכנית בר/256 משתמשת במונח "כמו", ולכן רשימת השימושים המופיעה בה אינה רשימה סגורה. בהתייחס למחיקת המונח "דיור מוגן" מתוך התוכנית, קבע בית המשפט כי ניתן היה לסבור גם שהמחיקה נועדה למנוע כפל מושגים ("בית אבות" ו"דיור מוגן"). הוא סבר כי אילו רצתה הוועדה המחוזית למנוע בניית דיור מוגן, היה עליה לציין זאת בתוכנית "ברחל ביתך הקטנה". בית המשפט קבע גם כי השקפת הוועדה המחוזית, לפיה יש לבנות 80 יחידות דיור בכל קומה בבית האבות המיועד אינה מתאימה למגמה של חתירה לאיכות חיים של תושבי המקום.

10. לעניין השאלה האם יש לכלול את יחידות הדיור המוגן בסך כל יחידות הדיור שהוקצו לישוב במסגרת ההרחבה, קבע בית המשפט קמא כי הולנת"ע, שנדרשה להקלה מתמ"א/31 שהייתה אז בתוקף, הגבילה את מספר יחידות הדיור ביחס לאזור המיועד למגורים (500 יח"ד) אך לא הגבילה את מספר יחידות הדיור באזור המיועד למוסדות. יתר על כן, בית המשפט קמא קבע כי אילו הייתה מתקבלת הגישה לפיה יש למנות את יחידות הדיור שהוקמו בגדר "מוסדות" בתוך כלל יחידות הדיור במסגרת ההרחבה גם בנייתו של בית אבות במתכונת מסורתית הייתה מחייבת להביא בחשבון יחידות אלה.

11. מכל הטעמים האמורים קיבל בית המשפט קמא את העתירה בפסק דינו מיום 6.10.2011 והשית על הוועדה המחוזית תשלום הוצאות בסך 40,000 שקל לטובת המשיבה שבפנינו.

הטענות בערעור

12. ערעורה של הוועדה המחוזית תוקף את פסק דינו של בית המשפט קמא ומבקש להותיר את החלטתה על כנה. לפיכך, חזרה וניטשה בפנינו המחלוקת בין הוועדה המחוזית למשיבה, כשהוועדה המקומית, שצורפה כמשיבה נוספת, אינה מעורבת למעשה בהליך ואף קיבלה פטור מהתייצבות לדיון. באשר לטענת השיהוי, טוענת הוועדה המחוזית כי בית המשפט קמא היה צריך לייחס משקל לפגיעה הקשה בשלטון החוק הכרוכה בבנייה החורגת מתוכנית המתאר. באשר להיקף סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה טוענת הוועדה המחוזית כי פרשנותו של בית המשפט קמא מרוקנת סמכות זו כל תוכן. לשיטתה, הוועדה המחוזית איננה צד להליכי הערר ואיננה "כפופה" לוועדת הערר, אלא רשאית ואף חייבת להתערב בהחלטותיה במקרים המתאימים. לחלופין, מוסיפה הוועדה וטוענת כי מכוח עקרון הבטלות היחסית בית המשפט קמא היה צריך להימנע מפסילת החלטתה מכל וכול, אלא להשיב את הדיון אליה לדיון חוזר.

13. ברובד התכנוני טוענת הוועדה המחוזית כי קיימת אבחנה מהותית בין "בית אבות" במתכונת מסורתית לבין "דיור מוגן". לשיטתה, בית אבות כולל חדרים הממוקמים ברובם במבנה מרכזי, ולא יחידות דיור נפרדות, ללא יסוד של הקניית בעלות ביחידות המגורים, ואינו מיועד לאוכלוסייה מבוגרת עצמאית. הוועדה סבורה כי מאפייני הפרויקט המדובר אינם שונים ממאפייניו של פרויקט מגורים רגיל, ולכן אין להתיר את בנייתו באזור המיועד למוסדות.

14. הוועדה המחוזית חוזרת ומציינת כי סירבה לכלול את השימוש ל"דיור מוגן" במסגרת השימושים המאושרים בתוכנית למקרקעין האמורים, וכי תוצאת אישורה של התוכנית היא הגדלה משמעותית של מספר יחידות הדיור ביישוב, בניגוד למגמה התכנונית המתנגדת לפרבור מואץ.

15. המשיבה, מצידה, מבקשת לדחות את הערעור וסומכת ידיה על עיקרי פסק דינו של בית המשפט קמא.

16. המשיבה פותחת בהפניות לכך שבמגעים שהיו לה עם מינהל מקרקעי ישראל ועם ראש הרשות המקומית בקשר למכרז שימשו המונחים "בית אבות" ו"דיור מוגן" כמונחים חלופיים. זאת ועוד, כך סברה גם הוועדה המקומית לכל אורך הדרך.

17. המשיבה מוסיפה ומבקשת לאשר את קביעותיו של בית המשפט המחוזי בכל הנוגע להיקף סמכותה של הוועדה המחוזית לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה ולשיהוי הניכר בפעולותיה של הוועדה המחוזית.

18. באשר להגדרת המונח "בית אבות" טוענת המשיבה כי אין להידרש לטענות הוועדה המחוזית בנוגע למחיקת המונח "דיור מוגן", בהתחשב בעובדה שלא הוצג כל פרוטוקול מהדיון שבו הוחלט על כך, וממילא פרוטוקול כזה, אף אם קיים, אינו מצוי בידיעת הציבור, להבדיל מן התוכנית הפומבית עצמה. המשיבה הוסיפה והצביעה בהקשר זה על השימוש במונחים "בית אבות" ו"דיור מוגן" גם במכתבים הנוגעים לפרויקט. לטענתה, מכתבה של ראש צוות לשכת התכנון המחוזית (נציגת הוועדה המחוזית) מוכתר בכותרת "תוכנית לדיור מוגן" ללא הסתייגות ובמכתבו של המהנדס ששימש כאדריכל התוכנית בר/256 נאמר כי הכוונה במונח "בית אבות" היא גם לדיור מוגן. המשיבה הוסיפה וטענה כי כעניין שבשגרה נבנים פרויקטים של דיור מוגן בשטחים המיועדים לבתי אבות. לבסוף, טוענת המשיבה כי לא נהוג למנות את יחידות הדיור הנבנות במסגרת של דיור מוגן במסגרת יחידות הדיור המוקצות ליישוב, כך שכל שינוי במדיניות בעניין זה אין להחיל באופן רטרואקטיבי.

דיון והכרעה

19. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, בכתב ובעל-פה, באתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את הערעור, וכך אציע לחבריי לעשות. בעיקרו של דבר, אני סבורה שיש לדחות את הערעור מאחר שהוועדה המחוזית לא הייתה רשאית להתערב בהחלטות שהתקבלו כמה שנים קודם לכן כפי שעשתה. הוועדה המחוזית טענה, בצדק, כי דיון בשאלות של שיהוי צריך להיות מושפע גם מחומרתו של הפגם הנטען אשר טענת השיהוי מבקשת לחסום את הדיון בו. באספקלריה זו, אני מבקשת להוסיף ולציין כי מבלי להכריע באופן קונקלוסיבי בשאלה האם המונח "בית אבות" כולל תמיד גם "דיור מוגן", מכל מקום אין לומר שבנייה במתכונת של "דיור מוגן" באזור המיועד ל"בית אבות" היא חריגה הפוגעת בשלטון החוק במידה שיש בה כדי לכפר על ההליך הפגום בוועדה המחוזית.

הפגמים בהתנהלותה של הוועדה המחוזית

20. שיהוי – מסקנתו של בית המשפט המחוזי, לפיה השיהוי בהתנהלותה של הוועדה המחוזית הוא בלתי סביר, מקובלת עליי. אין מחלוקת על כך שהוועדה המחוזית הייתה מודעת לכוונה להקים פרויקט דיור מוגן על המקרקעין עוד מראשית הדרך, ואף הציגה את עמדתה והשגותיה בעניין לפני הוועדה המקומית, באמצעות מכתבה של ראש צוות לשכת התכנון המחוזית, שנשלח עוד ביום 6.11.2006, והשתתפותה של ראש הצוות האמורה בישיבה בה נדונה הבקשה למתן היתר בוועדה המקומית. ברי כי הוועדה המחוזית הייתה מודעת גם להחלטתה של וועדת הערר מיום 20.6.2007, שכמו הוועדה המחוזית, אף היא מהווה אורגן של מחוז מרכז במשרד הפנים. יצוין כי הוועדה המחוזית אף מיוצגת בוועדת הערר (אף שנציגת הוועדה המחוזית בחרה שלא להשתתף בדיון שהתקיים בוועדת הערר בעניינה של המשיבה). למרות האמור, בחרה הוועדה המחוזית לקיים דיון בעניין הפרויקט רק ביום 10.5.2010, וזאת כשלוש שנים לאחר שהתקבלה החלטת ועדת הערר. לשיהוי זה לא ניתן כל הסבר והוא פגע פגיעה קשה במשיבה שהייתה רשאית להסתמך על החלטתה של ועדת הערר (ראו והשוו: בג"ץ 574/81 עיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, מרחב תכנוני קריות, פ"ד לו (3) 169, 178-177 (1982); דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי" משפטים כז 17 (1996)).

21. אכן, שיהוי בפעולת הרשות אינו מהווה תמיד סוף פסוק. שיקולים של הגנה על שלטון החוק במקרים מובהקים של אי-חוקיות עשויים להתגבר על טענת שיהוי. כך נפסק גם בכל הנוגע לאכיפת הדין בתחום התכנון והבנייה (ראו: רע"פ 1520/01 שוויצר נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד נו (3) 595, 604 (2002)). אולם, כפי שאסביר בהמשך, ענייננו אינו נמנה עם המקרים שיש בהם אי-חוקיות ברורה הפוגעת פגיעה חמורה בשלטון החוק.

22. חוסר סמכות – בעבר, שימשו הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה כערכאת ערעור על החלטות הועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בנושאים שונים, ובכלל זה בכל הנוגע להענקת היתרי בנייה. בשנת 1995 נערך תיקון מקיף בחוק התכנון והבנייה (חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995) במסגרתו הוקמו ועדות ערר מחוזיות, שהוסמכו לדון בעררים על החלטותיהן של הועדות המקומיות בנוגע להיתרי בנייה, כמו גם בנוגע לנושאים אחרים. ועדות הערר כוללות חמישה חברים, שאחד מהם הוא, כאמור, נציגו של מתכנן המחוז (קרי נציג הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה), אך לפחות שלושה מן החברים הנוספים הם "גורמים חיצוניים" לגופי התכנון (ראו עוד: שמואל רויטל "תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה: האם מהפך בדיני-התכנון?" משפטים כז 383, 408-404 (1996) (להלן: רויטל)).

23. בהתחשב במעמדה ובסמכויותיה של וועדת הערר, מקנה חוק התכנון והבנייה להחלטותיה מעמד איתן. סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבנייה קובע בעניין זה כדלקמן:

"(1) החלטת ועדת ערר לפי סעיף קטן (א)(1) ו-(2) תהיה סופית;
(2) על החלטת ועדת ערר לפי סעיף קטן (א)(3) ניתן לערור לועדה המחוזית לפי סעיף 111."

לשון החוק היא אפוא ברורה וחד משמעית. על החלטות של ועדת ערר לפי סעיף 12(א)(3) לחוק (החלטות בנושא אישור תוכניות מתאר) ניתן לערור לוועדה המחוזית. לעומת זאת, החלטות אחרות – ובכלל זה החלטות שעניינן הענקת היתרי בנייה – הן סופיות (ועל כן, כפופות רק לביקורת שיפוטית, להבדיל מהחלטות של גוף מינהלי נוסף). לדיון במשמעותן של הוראות סופיות בחקיקה, ראו: בג"ץ 176/54 יהושע נ' ועדת ערעור לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תש"ט-1949, פ"ד ט 617 (1955); בג"ץ 52/86 פרידמן נ' משטרת ישראל, פ"ד מ(2) 449, 452-451 (1986); בג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים על-פי סעיף 11 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970, פ"ד מה(5) 445, 449 (1991); רע"א 3898/04 קיבוץ להב נ' מדינת ישראל, בפסקה 32 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (4.10.2010). לדיון בסופיות החלטותיהן של ועדות הערר המחוזיות, ראו גם: אורי גורן ומיכאל דן בירנהק "בית-המשפט לעניינים מנהליים" משפט וממשל ד 243, 274 (1997); רויטל, בעמ' 406, ה"ש 100.

24. בענייננו, טוענת הוועדה המחוזית כי הייתה רשאית לפעול בתוקף סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה, המתיר לה לתת הוראות בכתב לוועדה המקומית, ואף לפעול במקום הוועדה המקומית כאשר האחרונה אינה ממלאת את הוראותיה בזמן שקבעה לכך הוועדה המחוזית. אין לקבל טענה זו. סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה אינו "סעיף סל" המאפשר לוועדה המחוזית "לטרוף את הקלפים" בכל עת, בהתעלם מן המבנה הסדור של קבלת החלטות לפי חוק התכנון והבנייה. בית משפט זה כבר פסק כי זוהי סמכות מיוחדת שיש להפעיל במקרים נדירים, בעיקר במצבים שבהם הוועדה המקומית חודלת לחובתה לאכוף את דיני התכנון והבנייה. עמד על כך השופט א' א' לוי בפסק דינו בבג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד נז (5) 713, 719 (2003), באומרו:

"לכאורה, ניתן לומר כי... הואיל וועדה מקומית אשר לא ממלאת את תפקידי האכיפה המסורים לה, יכול השלטון המרכזי, באמצעות וועדות התכנון המחוזיות, לאכוף עליה למלא את תפקידה או לפעול במקומה ולחייבה בהוצאות (סעיף 28 לחוק התכנון והבניה). אך פתרון זה נועד לתת מענה למקרים חריגים ואסור שייעשה בו שימוש תכוף, הואיל ובכך תתנער וועדת התכנון המקומית מחובתה, ומצב זה אינו רצוי, הואיל וכאמור, היא אמורה להוות את גוף הפיקוח היעיל ביותר" (וראו גם: ע"א 1661/09 ‏שינברגר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, בפסקה 38 לפסק דינו של השופט י' עמית (27.10.2011)).

25. בנסיבות העניין, כפי שיוסבר עוד בהמשך, לא ניצבה הוועדה המחוזית בפני אי-חוקיות בולטת. אין גם כל טענה לפיה הוועדה המקומית פעלה חלילה בחוסר מקצועיות, ברשלנות או תוך משוא פנים.

26. מכל מקום, במקרה זה, השגותיה של הוועדה המחוזית נוגעות למעשה להחלטתה של ועדת הערר ולא להחלטתה של הוועדה המקומית. סעיף 28 מסמיך את הוועדה המחוזית לתת הוראות לוועדה המקומית, ולא לוועדת הערר. בנסיבות העניין, הוועדה המחוזית ביקשה אפוא לעשות שימוש בסמכות שלא הייתה לה – לתת הוראות במישרין לוועדת הערר באמצעות "מעקף" של מתן הוראות לוועדה המקומית שפעלה לפי הוראותיה של וועדת הערר. פעולה זו נוגדת את סופיות החלטותיה של ועדת הערר הקבועה בחוק התכנון והבנייה, פוגעת בעצמאותן של ועדות הערר ועלולה להפוך את הוועדה המקומית ל"משרתת של שני אדונים" – הוועדה המחוזית ו-וועדת הערר (ראו גם: מאיה אשכנזי "סמכויותיהן של הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה" מקרקעין ח/2 44, 54 (2009)). כידוע, יש להימנע ממצב של "מירוץ סמכויות" בין שתי רשויות, ועל כן יש להעדיף את פירוש החקיקה המונע מירוץ שכזה (ראו והשוו: בג"ץ 879/79 אפא"י אגודה שיתופית לפירות א"י בע"מ נ' שר התעשייה המסחר והתיירות, פ"ד לד(2) 449, 457-456 (1980); ע"א 1125/93 אבו עוואד נ' עמאשה, פ"ד מח(4) 362, 369 (1994)). לפיכך, אני סבורה שהפרשנות הראויה לחוק מחייבת שתקיפת החלטה של ועדת ערר מחוזית תעשה ככלל על ידי עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים (למעט במקרים שבהם החוק מאפשר הגשת ערר על ההחלטה). בעיקרו של דבר, הסמכות שהוענקה לוועדה המחוזית בסעיף 28 לחוק התכנון והבנייה נועדה ברגיל לנסיבות שבהן הוועדה המקומית נמנעת מלפעול, ולא לנסיבות שבהן הוועדה המקומית קיבלה החלטה שניתן להגיש עליה ערר, וממילא דרך המלך להשגה עליה היא הגשת ערר.

27. על כך ניתן להוסיף כי טענתה של הוועדה המחוזית בכל הנוגע ל"בטלות יחסית" של החלטתה הפגומה לאו טענה היא בנסיבות העניין. אין מקום להחזרת הדיון לוועדה המחוזית משעה שנקבע כי הפגם שנפל בהחלטתה במקרה זה מתבטא בעצם התערבותה המאוחרת בהחלטות שהתקבלו, ולא רק בתוכן החלטתה. על כך ניתן להוסיף, כי ממילא השימוש בעיקרון של בטלות יחסית צריך להיעשות בזהירות רבה יותר ככל שהפגם שנפל בפעולת הרשות הוא חמור יותר, ולא כל שכן פגם של חוסר סמכות (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מנהלי 822-815, 839-836 (2010)).

הפגמים בהליך באספקלריית הפגם הנטען: בין בית אבות לדיור מוגן

28. בשלב זה, הגיעה העת להידרש לשאלת חומרתו של הפגם הנטען על-ידי הוועדה המחוזית – על מנת לבחון את השאלה האם ראוי שלא להקפיד עם הרשות שחטאה בשיהוי. חשוב להבהיר: אין צורך להידרש במקרה זה לשאלה הרחבה האם "בית אבות" ו"דיור מוגן" חד הם בכל הקשר והקשר, ובאלו הקשרים ראוי להבחין ביניהם. השאלה הממוקדת שבפנינו היא האם – בהנחה שלא מתקבלת טענת המשיבה כי "דיור מוגן" אינו אלא "בית אבות" לכל דבר ועניין, במתכונת נוחה המשקפת את רוח התקופה – האם ההבדל ביניהם הוא מובהק וצריך להיחשב פגיעה קשה בשלטון החוק. תשובתי לכך היא שלילית.

29. "בית אבות" הוא מוסד שתכליתו הבטחת מסגרת מגורים מתאימה לאנשים מבוגרים, המתקשים להוסיף ולהתגורר בבתיהם במתכונת עצמאית לחלוטין, או בוחרים במסגרת מגורים מוגנת יותר, הכוללת מעטפת של שירותים רפואיים וקהילתיים. כפי שציין בית המשפט קמא, הגשמת תכליות אלה, במלואן או בחלקן, יכולה להיות מושגת במתכונות שונות, ובכלל זה במתכונת של "דיור מוגן". למושג "בית אבות" אין הגדרה כוללת בדברי חקיקה, ומשמעותו עשויה להשתנות בהתאם לצורכי הזמן ולהקשר הדיון. המושג "דיור מוגן" זכה אך לאחרונה להגדרה, לאחר שהתקבלו ההחלטות שבפנינו, בחוק הדיור המוגן, התשע"ב-2012 (להלן: חוק הדיור המוגן). חוק זה מגדיר בית דיור מוגן" (בסעיף 1 לחוק) כ"מקבץ דירות המיועד למגורי דיירים, הבנוי במבנה אחד או בכמה מבנים סמוכים, שבו מוצעים לדיירים, תמורת תשלום מצדם, שירותים נוסף על שירותי אחזקה, ניקיון או שמירה".

30. בענייננו, שימשו המושגים "בית אבות" ו"דיור מוגן" בערבוביה. כך, ההזמנה להציע הצעות שפורסמה על-ידי מינהל מקרקעי ישראל בנוגע למקרקעין נשאה את הכותרת "הזמנה לקבלת הצעות לחכירת מגרש לבית אבות ביד בנימין". לעומת זאת, בסעיף היעוד במכרז נכתב: "דיור מוגן (בית אבות)". מכתב מטעם ראש המועצה האזורית נחל-שורק (שבתחומה נמצאים המקרקעין) וגזבר המועצה, שצורף להזמנה להציע הצעות, נשא את הכותרת "יד בנימין-חלק ממגרש 430-תוכנית בר/256 – ייעוד לדיור מוגן". בדומה לכך, המכתב מיום 9.3.2005 שבו הודיע מינהל מקרקעי ישראל למשיבה על זכייתה במכרז בנוגע למקרקעין נשא את הכותרת "אישור זכייה במכרז מספר מר/7/2005 לחכירת מגרש לדיור מוגן ביד בנימין". אף מוסדות התכנון עצמם השתמשו במונח "דיור מוגן" בהתייחס למקרקעין לאורך כל גלגוליה של הפרשה, כפי שניתן להדגים באמצעות מספר דוגמאות. מבין המסמכים שיצאו תחת ידיה של הוועדה המקומית בנושא ראוי להזכיר את פרוטוקול הדיון בוועדה מיום 29.10.2006, שבו נכתב במפורש: "מהות הבינוי – הקמת דיור מוגן באזור מוסד/מרכז אזרחי". כך גם מכתבה של ראש צוות לשכת התכנון המחוזית מיום 6.11.2006 נשא את הכותרת "תוכנית לדיור מוגן ביד בנימין". אמנם, במכתב זה הובהר כי לשכת התכנון המחוזית סבורה כי נדרש "ריכוז יחידות הדיור למבנה אחד מרכזי או בשני מבנים לכל היותר, במתכונת 'בית אבות'", אך לא הועלתה הטענה שקיימת הבחנה חד-משמעית בין "דיור מוגן" לבין "בית אבות". למעשה, בנסיבות העניין, עצם העובדה שגורמי התכנון בוועדה המקומית ובוועדת הערר, שלא נטען לגביהם כי פעלו חלילה בחוסר מקצועיות או במשוא פנים, סברו כי ניתן להקים מיזם דיור מוגן על המקרקעין, מעידה כמאה עדים על כך שההבחנה בין "בית אבות" לבין "דיור מוגן" אינה כה חד-משמעית.

31. לטענת המשיבה, פרויקטים רבים של דיור מוגן נבנו במקרקעין המיועדים לבניית בתי אבות. טענה זו לא נסתרה. לפיכך, לכאורה לא נראה כי באישור המיזם שבענייננו יש משום "פריצת גדר" הפוגעת פגיעה שורשית בסדר התכנוני התקין. נטען בפנינו בשם הוועדה המחוזית כי ההבחנה בין בתי אבות לפרויקטים של דיור מוגן צריכה להיערך על בסיס שלושה תבחינים: גודלן של יחידות המגורים; "מעטפת" השירותים המוצעת לדיירים; ומהותן של זכויות הקניין של הדיירים. ואולם, בענייננו הוועדה המחוזית לא בדקה כלל מהי מעטפת השירותים שתוענק לדיירים בפרויקט המתוכנן, ומכאן שלא הונחה תשתית עובדתית לקביעה שמאפייניו של המיזם דנן אינם שונים מאלה של כל שכונת מגורים אחרת (מלבד גילם של הדיירים). לאמיתו של דבר, החלטתה של הוועדה המחוזית התבססה לכאורה בעיקר על התבחין הראשון בין השלושה – גודלן של יחידות הדיור. המשיבה טענה מצידה כי תציע לדיירים סל נרחב של שירותים וביניהם מרפאה, חדר אוכל, שירותי פיזיותרפיה ועוד. אכן, השאלה מה היקף השירותים שיוצעו לדיירים הייתה ראויה להיבחן, אך במסגרת הדיון שבפנינו הטענה בעניין זה לא נסתרה.

32. אין לקבל גם את טענתה של הוועדה המחוזית אשר ביקשה לבסס את עמדתה על ההיסטוריה התכנונית שכללה במקרה זה את הסרתה של האפשרות לייעד את המקרקעין לבניית דיור מוגן בטרם פרסום התוכנית בר/256. פשיטא כי התוכנית היא מסמך פומבי שעליו מסתמכים בעלי העניין במקרקעין –בעלים, יזמים, שכנים ואחרים – ואלה מסתמכים על המידע החשוף לעיניהם, ולא על מה שייתכן ונמחק מן התוכנית עוד בטרם פורסמה. יפים גם לענייננו דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין בע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 648 (1999):

"הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם... ומשמתפרסם הדין המחייב, ניתק טבורו מיוצרו-מחוללו ופירושו אינו ניתן אלא לבית-המשפט הוא לבדו".

לא כל שכן במקרה דנן, שבו אף לא הוצג פרוטוקול הוועדה המחוזית בו הוחלט שלא לכלול את השימוש ל"דיור מוגן" במסגרת היעודים המותרים למקרקעין, ומשכך אין לדעת מה היו הטעמים להחלטה להסיר את המונח "דיור מוגן".

33. במבט רחב יותר, נדמה כי לא ניתן להתעלם מהשינויים שחלו בתפיסה החברתית של אזורים המיועדים למגורי אוכלוסייה מבוגרת בשנים האחרונות, עם העלייה בתוחלת החיים והעלייה ברמת החיים. כך, לדוגמה, רשת "משען" שפעלה באופן מסורתי בתחום של "בתי אבות", מוצגת כיום באתר האינטרנט שלה כ"רשת דיור מוגן". בדומה לכך, גם בתי אבות ותיקים אחרים, שהוקמו לפני עשרות רבות של שנים, מכונים כיום "בתי דיור מוגן". גם בלשון היום-יום, לעתים קרובות, משמשים הביטויים "דיור מוגן" ו"בית אבות" כמונחים נרדפים זה לזה. התפתחות זו אינה מיוחדת רק לעניין שבפנינו. גם מוסדות אחרים עברו במהלך השנים שינויים – בתפיסה הניהולית שלהם, בציפיות החברתיות באשר לשירותים הניתנים בהם ולרמתם – ושינויים אלה הולידו גם שינוי במונחים שבהם נהוג לתאר אותם. כך למשל, היציאה ל"בית הבראה" בימים עברו הוחלפה במהלך השנים ביציאה לחופשה ב"בית הארחה", "בית מלון" ו"כפר נופש", שלא לומר "צימר" ו"ספא". במלים אחרות: זמנים חדשים – שמות חדשים. בחלק מן האתרים שבהם עמדו "בתי ההבראה" של ימים עברו פועלים כיום בתי מלון יוקרתיים. לא למותר אף לציין, שתנאי השירות שמהם נהנים האורחים בבתי המלון, ובכלל זה אירוח בחדר שאין צורך לחלוק בו, שונים מאלה שאפיינו בעבר את בית ההבראה הטיפוסי (ואף עולים משירו הנודע של חיים חפר ז"ל "החופש בבית הבראה").

34. כפי שצוין לעיל, ההכרה במספרם הגובר של מוסדות הדיור המוגן הובילה לחקיקתו של חוק הדיור המוגן. החוק קובע, בין השאר, כי לא יופעל בית דיור מוגן ללא רישיון (סעיף 2); כי שר הרווחה והשירותים החברתיים יקבע תנאים לפעילותו של בית דיור מוגן שניתן לגביו רישיון הפעלה, ואלה יתייחסו בין השאר לתנאים הפיזיים והבטיחותיים הדרושים להפעלתו התקינה של בית הדיור המוגן (סעיף 13); כי בעל רישיון הפעלה של בית דיור מוגן יהיה אחראי לבדיקת שלומו ורווחתו של כל דייר בבית הדיור המוגן, ולשם כך יבדוק את שלומו של הדייר לפחות פעם ביום (סעיף 23); וכן כי בעל רישיון הפעלה יספק לדייר, בעצמו או באמצעות אחר, את כל השירותים המנויים בתוספת לחוק, וביניהם שירותי אחזקה, מענה לקריאות עזרה של הדיירים לאורך כל שעות היממה, שירותים רפואיים, פעילות תרבות, העשרה וספורט ושירותי עבודה סוציאלית (סעיף 19 והתוספת לחוק). בהנחה שהמשיבה תמלא דרישות אלה, מתעמעם לכאורה החשש שהביעה הוועדה המחוזית כי המיזם יהפוך למעשה לשכונת מגורים פרברית רגילה.

35. בכל האמור עד כה אין לשלול את האפשרות שמבחינה תכנונית יש חשיבות להבחנה בין מוסד שנבנה ומנוהל במתכונת המסורתית של "בית אבות" לבין "דיור מוגן" מבחינת ההשפעות על מגמות הפרבור ושיקולים תכנוניים אחרים. אלה הם שיקולים שרשאים מוסדות התכנון להביא בחשבון, ואף רצוי שיביאום בחשבון, בהתאם להקשר הדברים (ראו: בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 78-77 (2002); בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, בפסקאות 126-124 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (9.6.2011)) אולם, בנסיבות הזמן והמקום, כאשר המונחים "דיור מוגן" ו"בית אבות" משמשים באופן חלופי, לא ניתן להסתמך על הבחנות ביניהם, ככל שאלה קיימות, אם הן לא הפכו לנחלת הכלל במסגרת הליך תכנוני פומבי. בשלב זה, אין צורך אפוא להביע עמדה בנוגע להחלטתה של ועדת הערר לגופה או לקבוע האם ראוי היה למנות את יחידות הדיור הכלולות במיזמי דיור מוגן במניין יחידות הדיור המוקצות לישוב בו הן נמצאות. כך או כך, לא ניתן לומר כי החלטתה של ועדת הערר היא בלתי סבירה באופן קיצוני או שפגעה פגיעה חמורה בשלטון החוק במידה שיש בה כדי לרפא את הפגמים החמורים שנפלו בהתנהלותה של הוועדה המחוזית. עם זאת, ובמבט הצופה פני עתיד, ככל שמוסדות התכנון המוסמכים סבורים כי יש להבחין בין "בתי אבות" לבין "דיור מוגן", ראוי שיגבשו מדיניות פומבית בעניין, אשר תכלול תבחינים והגדרות ברורות לשני המונחים.

36. סוף דבר: אציע לחבריי לדחות את הערעור. הוועדה המחוזית תשא בהוצאות המשיבה בסך של 40,000 שקל.
 
    ש ו פ ט ת
 

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.
 
    ש ו פ ט
 

השופט נ' הנדל:

אני מסכים.
 
    ש ו פ ט
 

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

ניתן היום, כ"ד בשבט התשע"ג (4.2.2013).
 
ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת
 
_________________________
חזרה ל פסיקה חינם