Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> בג"ץ 9591/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נגד מועצת מנהל מקרקעי ישראל ואח'
 
 
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
 
 
בג"ץ    9591/03
בג"ץ  10557/03
 
 
לפני:   כבוד הנשיא א' גרוניס
  כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור
  כבוד השופטת ע' ארבל
 
 
העותרת ב-בג"ץ 9591/03: התנועה למען איכות השלטון בישראל
   
העותרות ב-בג"ץ 10557/03: 1. החברה להגנת הטבע
  2. עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי
    והרב תרבותי בישראל
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיבים ב-בג"ץ 9591/03: 1. מועצת מנהל מקרקעי ישראל
  2. מנהל מקרקעי ישראל
  3. השר הממונה על מנהל מקרקעי ישראל
  4. היועץ המשפטי לממשלה
  5. תעשיית מלח לישראל בע"מ
  6. חברת המלח לישראל בע"מ
  7. חברת המלח לישראל (אילת) 1976 בע"מ
   
המשיבים ב-בג"ץ 10557/03: 1. מועצת מקרקעי ישראל
  2. מינהל מקרקעי ישראל
  3. השר הממונה על מנהל מקרקעי ישראל
  4. חברת תעשיות מלח לישראל בע"מ
  5. חברת המלח לישראל (אילת) 1976 בע"מ
  6. חברת המלח לישראל בע"מ
  7. היועץ המשפטי לממשלה
 
                                          
עתירות למתן צו על תנאי
 
                                          
תאריך הישיבה: י"ג באלול התשע"א       (12.09.2011)
 
 
בשם העותרת ב-בג"ץ 9591/03:  
עו"ד נילי אבן-חן; עו"ד אליעד שרגא;
עו"ד צרויה מידד-לוזון
   
בשם העותרת 1 ב-בג"ץ 10557/03:  
עו"ד חגית הלמר
   
בשם העותרת 2 ב-בג"ץ 10557/03:  
עו"ד אביגדור פלדמן
 
 
בשם המשיבים 4-1 ב-בג"ץ 9591/03 ובשם המשיבים 3-1 ו-7 ב-בג"ץ 10557/03:  
 
עו"ד ענר הלמן
   
בשם המשיבות 7-5 ב-בג"ץ 9591/03 ובשם המשיבות 6-4 ב-בג"ץ 10557/03:  
עו"ד פנחס רובין; עו"ד שלומי כהן;
עו"ד הראל שחם; עו"ד רועי ציפניק
   
 
 
 
פסק-דין
 
 
המשנָה לנשיא מ' נאור:
 
פתח-דבר
 
  1. עניינן של שתי העתירות שבכותרת בבקשת העותרת בבג"ץ 9591/03 (להלן: התנועה למען איכות השלטון), והעותרות בבג"ץ 10557/03 (להלן: החברה להגנת הטבע ועמותת שיח חדש), לבטל את החלטה מס' 980 של המשיבה 1 (להלן: מועצת מקרקעי ישראל או המועצה), מיום 22.10.2003 (להלן: החלטה מס' 980). בהחלטה זו אושר ההסכם בין המשיב 2 (להלן: מינהל מקרקעי ישראל או המינהל) לבין המשיבות 7-5 (להלן: חברות המלח), לגבי קרקעות המוחזקות על-ידי חברות המלח בעתלית ובאילת.
 
  1. נפתח באחריתה של הפרשה: קרוב לעשור לאחר הגשת העתירה, ביום 21.7.2013, התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה מס' 1293, שעניינה "שינוי יעוד בקרקע המוחזקת בחוזה חכירה למטרת תעסוקה עתיר שטח" (להלן: החלטת המועצה מס' 1293). החלטת המועצה מס' 1293 ביטלה, הלכה למעשה, את החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 980, אשר עמדה במרכזן של שתי העתירות דנן. ביום 20.11.2013 אישרה המנהלת הכללית של משרד האוצר את החלטת המועצה מס' 1293, בהתאם לסמכותו של שר האוצר (אשר הואצלה לה) לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב).
 
  1. משנכנסה החלטת המועצה מס' 1293 לתוקף, התייתרו למעשה העתירות שבכותרת. העותרות הסכימו למחיקת עתירתן, אולם ביקשו כי המשיבים יחויבו בתשלום הוצאות משפט גבוהות ומשמעותיות ובשכר טרחת עורכי-דין, וזאת מהנימוקים אשר יפורטו להלן. המדינה הותירה את סוגיית ההוצאות לשיקול דעתו של בית המשפט. חברות המלח סבורות כי אין לחייבן בתשלום הוצאות.
 
גלגולן של העתירות
 
  1. העתירות הוגשו, כאמור, לשם ביטולה או למצער מניעת מימושה של החלטה מס' 980 שאושרה במועצת מקרקעי ישראל. ההחלטה העניקה לחברות המלח הטבות בשטח אשר הוחזק בידיהן על פי חוזה חכירה לשם הקמתן של בריכות מלח. ההחלטה אישרה, למעשה, עסקה לייזום שינוי ייעוד במשותף על-ידי חברות המלח ומינהל מקרקעי ישראל בשטח כולל של כ-2000 דונם, לפי היחס הבא: 1,300 דונם בעתלית, כאשר בידי חברות המלח יוותרו 50% מזכויות הבניה לאחר שינוי הייעוד; 679 דונם באילת, כאשר בידי חברות המלח יוותרו 30% מזכויות הבניה לאחר שינוי הייעוד (להלן: עסקת בריכות המלח או העסקה).
 
  1. בין מינהל מקרקעי ישראל לחברות המלח נחתם ביום 9.6.1996 "הסדר עקרונות", שבו הותוו ההטבות שיינתנו לחברות המלח בתמורה לפינוי מפעלי המלח מן הקרקעות עליהן הם מצויים בעתלית ובאילת. על פי ההסדר, כתוצאה משינוי הייעוד ייהנו חברות המלח מעליית ערכן של הקרקעות עקב שינוי ייעודן לקרקע המשמשת למגורים ולתיירות. "הסדר העקרונות", אשר שימש כבסיס לעסקת בריכות המלח, אושר במינהל מקרקעי ישראל ביום 10.6.1996.
 
  1. "הסדר העקרונות" נבחן במסגרת ביקורת מבקר המדינה לשנת 2000. בין היתר נכתב בדו"ח מבקר המדינה, כי בכך שהסדר העקרונות אושר על-ידי המינהל יום לאחר חתימתו בלא שצורפו לאישור ההסדר ניתוחים כלכליים ומשפטיים, הערכות בדבר שווי הקרקעות הכלולות בהסדר ונתונים נוספים, נפגמה יכולת הנהלת המינהל לקבל החלטה מושכלת.
 
  1. ביום 23.6.2003 פרסם היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר אליקים רובינשטיין, חוות דעת אשר התייחסה לעסקת בריכות המלח (חוות הדעת מצורפת למכתב היועץ המשפטי, אשר צורף כנספח ע/1 לעתירת התנועה למען איכות השלטון). כך כתב היועץ המשפטי:
 
"הסדר העקרונות העניק לחברות המלח הטבות מפליגות וחריגות, מעבר לכל הסדר המקובל בעסקאות אחרות, הדבר בא לידי ביטוי בגודל השטח נשוא העסקה (3,100 דונם), הכללת שטחים שבהרשאה בעסקה, הקצאת זכויות בשיעור של 40% בהסכמי פיתוח מהוונים ללא כל תמורה, תשלום היטלי השבחה ע"י ממ"י והקצאת קרקע חלופית בחכירה. כבר בשלב זה ראוי שיאמר כי הסדר העקרונות חורג באופן מהותי ממדיניות מועצת מקרקעי ישראל, ונותן הטבות מפליגות לחברות המלח ללא מקור סמכות, ותוך חריגה ממינהל תקין. עמדתנו כי הסדר העקרונות כשלעצמו אינו יכול לעמוד וספק רב אם היה עומד בביקורת שיפוטית".
 
  1. על רקע הערות מבקר המדינה, ועל רקע הליקויים שנמצאו בטיוטת ההסכם העדכנית, ביקש היועץ המשפטי לממשלה כי העסקה עם חברות המלח לא תאושר סופית מבלי שתיבחן על ידו, וכי המינהל יביא את ההסדר לאישור המועצה לפני חתימה על הסכם סופי ומחייב.
 
  1. לאחר קבלת חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, פנתה התנועה למען איכות השלטון לחברי מועצת מינהל מקרקעי ישראל, ליועץ המשפטי לממשלה, לשר הממונה על המינהל מר אהוד אולמרט ולממונה על חוק חופש המידע במשרד המשפטים, במכתב בו עמדה על הפגמים המהותיים, לדידה, שבאישור העסקה. התנועה ביקשה גם לקבל לידיה את נוסחו הסופי של ההסכם העומד לאישור, אולם ההסכם לא הועבר אליה.
 
  1. ביום 22.10.2003 אישרה מועצת מינהל מקרקעי ישראל את טיוטת ההסכם ואת ההטבות לחברות המלח. זאת, למרות ביקורת מצד מבקר המדינה ועל אף חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה וההשגות שהעלתה התנועה לאיכות השלטון.
 
  1. בעתירתה של התנועה לאיכות השלטון, אשר הוגשה ביום 27.10.2003, נתקפו העסקה והחלטה 980. נטען, כי הענקת זכויות הבניה האמורות לחברות המלח נעשתה בחוסר סבירות קיצוני, המתעצם לנוכח היקפה החריג של העסקה. לחברות המלח הוענקה הטבה כספית במקרקעי ישראל בשווי של עשרות מיליוני דולרים כאשר המקרקעין סווגו על-ידי מועצת מינהל מקרקעי ישראל כקרקע עירונית במקום כקרקע חקלאית או כקרקע בעלת סיווג מיוחד, וזאת באופן שאינו נכון ואינו ראוי. העסקה כך נטען פוגעת בעקרון השוויון, בצדק החלוקתי ובסדרי המינהל התקינים.
 
  1. התנועה לאיכות השלטון טענה, כי יש לסווג את הקרקע מושא העסקה כקרקע חקלאית או כקרקע בעלת סיווג אחר. לגישתה, בעת שינוי ייעודו של מקרקעין הנחוץ לצרכים ציבוריים יש להעניק לחוכרי הקרקע זכות במקרקעין או פיצוי בשיעור שישקף את שווי הקרקע שהוחזקה על ידם בטרם שינוי הייעוד. לחלופין, על החוכרים לשלם למינהל עבור שווי ההטבה שקיבלו בשינוי הייעוד. משלא נעשה כן, הענקת הזכויות הנרחבות בקרקעות המדינה לגורמים פרטיים נבחרים על פני זכויות הציבור, מנוגדת לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, המחייב את המינהל לנהל את קרקעות המדינה בסבירות, להימנע מהפליה ולפעול לקידום צדק חלוקתי.
 
  1. ביום 28.10.2003 החליט השופט א' מצא כי יוצא צו ביניים ארעי ב-בג"ץ 9591/03, "המורה למשיבים 1 ו-2 להימנע מלפעול על פי ההסכם נשוא העתירה".
 
  1. עתירתה של התנועה לאיכות השלטון בבג"ץ 9591/03 אוחדה עם עתירה דומה שהוגשה מטעם החברה להגנת הטבע בבג"ץ 10557/03 (החלטת השופט א' מצא מיום 12.2.2004).
 
  1. בעתירתה של החברה להגנת הטבע, אשר הוגשה ביום 1.12.2003, נתקפה החלטה מס' 980 משני טעמים מרכזיים: הראשון, היקף הקרקעות הנרחב, הכולל כאמור שטחים בהיקף של כ-2000 דונם; השני, הקושי בסיווג הקרקעות כחקלאיות או עירוניות, מאחר ואין מדובר בקרקעות חקלאיות במובהק או עירוניות במובהק. לטענת החברה להגנת הטבע, בהיעדר מדיניות קרקעות בשנת 2003 ביחס לעסקה שייחודה בקרקעות שהן בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית, ובהתחשב בהיקפי הקרקע הנרחבים שלה, לא היה מקום לאשר את העסקה. כמו כן, נטען בעתירה כי אין הצדקה תכנונית או כלכלית לשינוי ייעוד הקרקעות מושא ההסכם.
 
  1. בעתירה עלו טענות רבות. בין היתר, נטען על ידי החברה להגנת הטבע כי בכריתת ההסכם ובאישורו התעלמו המינהל ומועצת מקרקעי ישראל מייעודי הקרקעות כפי שהותוו על-ידי רשויות התכנון במדינה. כך, ההסכם מתעלם מכך שבריכות המלח בעתלית מוגדרות כשטח נוף כפרי פתוח, אשר מצויה בו שמורת טבע, ומכך שקיימות בבריכות המלח בריכות קינון המסומנות לשימור. המינהל ומועצת מקרקעי ישראל התעלמו גם מחשש לניגוד עניינים הכרוך בהסכם. בעניין זה ציינה החברה להגנת הטבע כי מקור החשש לניגוד עניינים הנו בכך, שהמינהל ניהל את המשא ומתן לקראת ההסכם באמצעות עו"ד חיצוני המשמש בעת ובעונה אחת גם כעורך-דינה של אחת מחברות המלח. כמו כן נטען, כי ההסכם אינו מעוגן מבחינה משפטית, וכי נוכח המחלוקת לגבי מהות הקרקעות והיותן "מקרי ביניים" היה על המינהל לקבוע תחילה מדיניות קרקעית. מטעמים אלו דבק בעסקה ניגוד עניינים, והיא סתרה שיקולים ערכיים וציבוריים כגון ערכי השוויון, ודאות החוק, פיתוח בר קיימא ומניעת לחצים פסולים על רשויות התכנון.
 
  1. לטענת החברה להגנת הטבע, העסקה מיטיבה באופן קיצוני עם חברות המלח על חשבון האינטרס הציבורי, והיא קודמה בהליך מינהלי רווי פגמים חמורים. בין היתר, אישור "הסדר העקרונות" נעשה תוך לחצים לאתר במהירות קרקע זמינה לשיווק, כפי שמשתמע מדברי מנהל המינהל אשר תוארו בדו"ח מבקר המדינה (בעמוד 746). העובדה כי המינהל לא התבסס בחתימתו על ההסדר על תשתית מקצועית ראויה, ולא הביא את העסקה לאישור מועצת מקרקעי ישראל, משמעה כי העסקה אושרה תוך התעלמות משיקולים מהותיים. החברה להגנת הטבע סקרה חוות דעת שונות אשר ביקרו את העסקה, ואשר נטען בהן, בין היתר, כי אין הצדקה להעניק במקרה זה לחוכר זכות להשתמש בקרקע לייעוד אחר. לבסוף, הודגשו השלכות הרוחב של העסקה, כגון העדפת טובת חברות המלח על פני אינטרס הציבור בקרקעות אלו, והתקדימיות שבהענקת זכויות בניה לחברות המלח בעתלית לאחר שינוי הייעוד אף על פי שחוזי החכירה אינם מאפשרים זאת.
 
  1. אשר על כן, ונוכח היקף העסקה ואי הבהירות בשאלת סיווג הקרקעות, טענה החברה להגנת הטבע, כי עסקת בריכות המלח הנה עסקה פסולה ובלתי-ראויה מבחינה ציבורית וערכית. בית המשפט התבקש להורות כי ההחלטה וההסכם בטלים מעיקרם; כי על המשיבים לפעול למול חברות המלח בכפוף למדיניות התכנון החלה על הקרקעות ובהתאם לה; וכי עם תום חכירת הקרקעות מושא ההסכם, דינן להיות מוחזרות למדינה.
 
  1. עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי והרב תרבותי בישראל צורפה, לבקשתה, כצד לעתירה (החלטת הנשיאה ד' ביניש מיום 18.7.2005).
 
  1. במשך כשנה וחצי מיום הגשת העתירות, ובטרם הוגשה תגובה להן מטעם המדינה, התבקשו על-ידי המדינה מספר רב של בקשות ארכה ובקשות לדחיות הדיון. במסגרת בקשות אלו ביקשה המדינה להדגיש, כי החלטת המועצה מס' 980 טרם נכנסה לתוקפה, שכן היא טעונה את אישורו של שר האוצר כנדרש בסעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב. כמו כן טענה המדינה, כי העסקה מושא העתירה צופה פני העתיד הרחוק, מאחר שהיא מסדירה את מערכת היחסים בין המינהל לבין חברות המלח אם וכאשר ישונה יעוד הקרקעות. לאור דברים אלו, העתירות הנן לטעמה – מוקדמות ואינן בשלות לדיון בפני בית המשפט (ראו בקשות המדינה מתאריכים 5.2.2004; 25.2.2004; 23.4.2004; 7.4.2005; 17.5.2005; ו-9.8.2005). בבקשותיה טענה המדינה כי הארכות הנוספות דרושות על מנת להשלים את בחינת משרד האוצר לצורך אישור ההחלטה על-ידי השר. ביני לביני, ניתנה ביום 18.1.2005 חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מני מזוז, בנוגע להחלטה מס' 980.
 
  1. ביום 22.9.2005 התקיים דיון בעתירה (המשנה לנשיא מ' חשין והשופטים ד' ביניש ו-ס' ג'ובראן). בהחלטה שניתנה בתום הדיון נקבע, כי לאור העובדה שההחלטה טעונה את אישורו של שר האוצר, וכזה לא ניתן, העתירה מוקדמת. עם זאת, נקבע כי "החלטתה של מועצת מקרקעי ישראל יכולה שתעורר קשיים מסוימים", ועל-כן אין מקום למחוק את העתירה לעת הזו. הוחלט לדחות את המשך שמיעתה של העתירה למועד אחר, וזאת מתוך תקווה כי בתקופת הביניים יחליט שר האוצר בעניין.
 
  1. בהודעות אשר הגישה המדינה לאחר הדיון, ביקשה המדינה לשוב ולעדכן עם קבלת החלטת שר האוצר (ראו הודעות העדכון מטעם המדינה מימים 1.3.2006; 16.1.2007; 13.5.2007; 2.9.2007; 23.12.2007; 10.4.2008; 15.7.2008; 1.12.2008; 1.6.2009; 30.11.2009). במהלך תקופה זו, של כארבע וחצי שנים, נותרו העתירות תלויות ועומדות (ראו החלטות הנשיאה ד' ביניש מימים 18.7.2006; 4.2.2007; 1.6.2007; 3.9.2007; 24.12.2007; 17.4.2008; 22.7.2008; 7.12.2008; 19.8.2009; 25.1.2010; 25.4.2010).
 
  1. ביום 1.6.2010 עדכנה המדינה, כי מתנהלת חקירה פלילית הנוגעת להליך קבלת ההחלטות בפרשה. בנסיבות אלו, הוחלט כי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מושא העתירה לא תובא לאישורו של שר האוצר. המדינה ביקשה לדחות את העתירות על הסף, בטענה שמדובר בעתירות מוקדמות.
 
  1. ביום 15.12.2010 ביקשה התנועה לאיכות השלטון לצרף את שר האוצר כמשיב לעתירה, ולהוסיף בקשה להוצאת צווים על-תנאי כנגדו, במסגרתם יורה לו בית המשפט לנמק מדוע לא יכריע ויצהיר כי אינו מאשר את ההסכם בין מינהל מקרקעי ישראל לבין חברות המלח. לטענת התנועה לאיכות השלטון, הימנעות שר האוצר מהפעלת סמכותו לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב הנה "בלתי סבירה במידה היורדת לשורשו של עניין" (סעיף 20 לבקשת התנועה לאיכות השלטון).
 
  1.  ביום 12.9.2011 נערך דיון נוסף בעתירה (הנשיאה ד' ביניש והשופטות מ' נאור ו-ע' ארבל), ולאחריו הוצא צו על-תנאי, אשר הורה למשיבים "ליתן טעם מדוע לא תינתן החלטה ביחס לתקפות ההסכם בין מינהל מקרקעי ישראל לחברות המלח". כמו כן, הוחלט כי שר האוצר יצורף כמשיב לעתירות.
 
  1. בתשובת המדינה לצו על-תנאי מיום 29.11.2011, התייחסה המדינה למכתבי שימוע אשר נשלחו לגורמים שונים שהיו מעורבים בקבלת החלטת המועצה, וביניהם מנהל מינהל מקרקעי ישראל וחברת תעשיות מלח לישראל בע"מ. במכתבים נמסרה לגורמים אלו הודעה על כוונת הפרקליטות להעמידם לדין פלילי בכפוף לשימוע. על פי החשד, ההליכים שהביאו לקבלת החלטת המועצה ולבחינת חוקיותה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה ומשרד המשפטים היו נגועים בפגמים חמורים. לאור חשדות אלו, הוחלט על-ידי היועץ המשפטי לממשלה להחזיר את העניין לבחינת הנהלת מינהל מקרקעי ישראל, ולהביאו לדיון ולהחלטה מחודשת של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: הליך הבחינה מחדש).
 
  1. בתשובת חברות המלח לצו-על-תנאי מיום 30.11.2011 הן ביקשו כי העתירות יידחו. עמדתן של חברות המלח נסמכה על העיקרון לפיו הסכמים יש לקיים, בעיקר מאחר שהסדרי הפשרה שגובשו בין חברות המלח ומינהל מקרקעי ישראל ביחס לפינוי המקרקעין וביחס לזכויות חברות המלח במקרקעין במקרה של שינוי ייעוד, שונו שלוש פעמים, וזאת לאחר שנמתחה ביקורת על ההסדר הראשון, ולאחר שההסדר השני עמד לבחינתו של היועץ המשפטי לממשלה א' רובינשטיין ולאחר שהוטמעו בו הערותיו. הסדרים אלו, להשקפת חברות המלח, הנם סבירים וראויים. ההסכם העדכני ביותר ("הפשרה השלישית") הוא שאושר על-ידי מועצת מקרקעי ישראל במסגרת החלטה 980 ביום 22.10.2003. בחוות דעתו של היועץ המשפטי מזוז מיום 18.1.2005 נבחנה העסקה ועמדות הגורמים השונים, תוך שהיו מונחות בפניו העתירות דכאן. מסקנת היועץ המשפטי הייתה "איני רואה מניעה משפטית לאישור ההסכם עם חברות המלח, בנוסח שאושר על-ידי מועצת מקרקעי ישראל" (סעיף 16 לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מזוז מיום 18.1.2005, אשר צורפה כנספח 4 לתשובת חברות המלח).
 
  1. לשיטת חברות המלח, אין עסקינן במקרקעין המהווים קרקע חקלאית. הפשרה אשר הושגה במסגרת ההסכם אף מיטיבה את מצבו של המינהל, הן במובן זה שנשאר בידו חלק משמעותי מן הזכויות במקרקעין במקרה של שינוי ייעוד, והן מאחר שההסכם מבטיח כי היזמות של הפרויקטים שיבנו על המקרקעין תישאר בידיו של המינהל (בשונה מן המקובל בשינוי ייעוד רגיל, שבו נותרת היזמות בידי חוכר המקרקעין). העסקה מותירה בידי המינהל את השליטה על תכנון המקרקעין, פיתוחם ושיווקם, ובכך מעניקה למינהל יתרון כלכלי משמעותי. לאור "הסחבת" בהוצאת העסקה אל הפועל, סבורות חברות המלח כי יש לדחות את העתירות ולאשר את הפשרה אליה הגיעו הצדדים. בעניין החקירה הפלילית המתנהלת כנגד גורמים אשר היו מעורבים בעסקה, ציינו חברות המלח כי הן "נגררו כקרבן לעניין זה" (סעיף 15 לתשובתן), וכי לתחושתן, "העננה הפלילית הרובצת בימים אלו על העניין" תוסר מעל ראשן בזמן הקרוב.
 
  1. בתגובת התנועה לאיכות השלטון לכתב התשובה מטעם המדינה ולעמדת חברות המלח (מיום 21.12.2011), הלינה התנועה לאיכות השלטון על כך שבעוד שחברות המלח הביעו עמדתן כי ההסדרים שהושגו הם סבירים וראויים, המדינה נמנעה מלהשיב לצו-על-תנאי לגופו, ולהביע עמדה בשאלת תקפות העסקה. בכך, נמנעת המדינה מהתמודדות עם הנזקים לאינטרסים הציבוריים ועם השלכותיו הרוחביות של ההסכם. התנועה לאיכות השלטון לא התנגדה לכך שהמשיבים יבצעו בחינה מחודשת במינהל מקרקעי ישראל. עם זאת, היא ביקשה להותיר את העתירה על כנה על מנת להבטיח כי יינתן משקל לטענות אותן העלתה בעתירתה במסגרת הבחינה המחודשת, וכי יתוקנו הליקויים בעסקה בנוסחה הנוכחי. התנועה לאיכות השלטון דחתה את טענות חברות המלח, וביקשה להדגיש כי הפגמים בעסקה יורדים למהות ההסכם, ולא רק להליך קבלתו, וכי העסקה מהווה "מתת" ולא "הסכם פשרה", כלשון חברות המלח. באשר לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מר מזוז, טענה התנועה לאיכות השלטון כי לאור העובדה שהיועץ נסמך על עמדתו של מנהל המינהל, מר יעקב אפרתי, אשר חשדות פליליים כבדים תלויים ועומדים נגדו, לא ניתן להסתמך על חוות הדעת של מר מזוז בקביעת סבירות ההסכם או תקינותו.
 
  1. בתגובת החברה להגנת הטבע ועמותת שיח חדש, התייחסו אף הן לכך שהמדינה שתקה בנוגע לתקפות ההסכם ובנוגע לטיבם ומהותם של הפגמים המנהליים שדבקו בו. לשיטתה, יש להשאיר את העתירה תלויה ועומדת במהלך הליך הבחינה מחדש של העסקה, על מנת להבטיח את תפקיד העותרות כ"שומרות הסף" ועל מנת להבטיח את ריפוי הפגמים שנפלו בעסקה הקודמת. על כן, ביקשו החברה להגנת הטבע ועמותת שיח חדש כי תינתן להן זכות שימוע בהליך הבחינה מחדש.
 
  1. בהחלטת הנשיאה ד' ביניש מיום 25.12.2011 נקבע, כי "...מן הראוי כי הליך הבדיקה מחדש יאפשר הן לחברות המלח והן לעותרות להעלות את טענותיהן ביחס לתקפות ההסכם, וכי ההליך יתנהל בלוחות זמנים קצרים ויסתיים במהרה...".
 
  1. לאחר מספר בקשות ארכה נוספות מטעם המדינה ועדכונים בדבר זכות הטיעון שניתנה לעותרות ולחברות המלח בהליך הבחינה מחדש, שהתקיים במינהל מקרקעי ישראל (ראו הודעות המדינה מימים 29.3.2012; 19.9.2012; 6.12.2012), עדכנה לבסוף המדינה ביום 31.1.2013 כי במסגרת הליך הבחינה מחדש של עסקת בריכות המלח היועץ המשפטי של רשות מקרקעי ישראל העביר את חוות דעתו (ראו חוות הדעת מיום 30.12.2012, שצורפה כנספח ת/7 להודעה), הכוללת המלצות להמשך הטיפול בסוגיה, והמדינה הודיעה שהן יובאו לדיון במועצת מקרקעי ישראל.
 
  1. בחוות דעתו המליץ היועץ המשפטי של רשות מקרקעי ישראל, שלא יקודם הסכם עם חברות המלח בטרם תקבע מדיניות קרקעית בנוגע לשטחים שאינם עירוניים במובהק ואינם חקלאיים במובהק. היועץ המליץ למועצה לקבוע קריטריונים לאישור עסקאות שינוי ייעוד בהיקפי שטח גדולים שסיווגן אינו חד משמעי (ראו עמוד 15 לחוות הדעת).
 
  1. ביום 3.3.2013 הוגשה על ידי התנועה לאיכות השלטון ועמותת שיח חדש בקשה להוספת צו על-תנאי, המורה למועצת מקרקעי ישראל, לרשות מקרקעי ישראל, לשר הממונה על מינהל מקרקעי ישראל וליועץ המשפטי לממשלה ליתן טעם מדוע לא ייבדקו הפרות חוזי החכירה על ידי חברות המלח וימוצו ההליכים נגדן, בטרם תתקבלנה החלטות המעניקות לחברות המלח זכויות במקרקעין המוחכרים להן. בין היתר נטען, כי הקצאה והעברה של מניות נעשתה על ידי חברות המלח בלא אישור מינהל מקרקעי ישראל ולפיכך מהווה הפרה של חוזה החכירה. עוד נטען, כי חברות המלח מפגרות בתשלומיהן למינהל.
 
  1. המדינה טענה בתגובתה מיום 4.4.2013, כי דין הבקשה להוספת צו על-תנאי להידחות, שכן מדובר בעניינים חדשים החורגים מעניינן של העתירות המקוריות. כמו כן, כי ההליכים לקראת קבלת החלטה בהליך הבחינה המחודש נמצאים בשלב מתקדם, והכרעה בסוגיה עשויה ממילא לייתר את העתירות דנן. לגוף העניין, מסרה המדינה כי הטענות להפרת חוזי החכירה ייבדקו על-ידי מינהל מקרקעי ישראל. חברות המלח ביקשו לדחות את הבקשה לאור השיהוי הכבד בו הוגשה. כמו כן, טענו חברות המלח כי מדובר בטענות שעמדו בפני מבקר המדינה והיועצים המשפטיים אשר חיוו דעתם בנושא ולא ראו לנכון לאמצן.
 
  1. נקבע כי הכרעה בבקשה להוספת צו על-תנאי תיעשה לאחר הודעת העדכון מטעם המדינה, אשר הייתה צפויה להיות מוגשת ביום 17.6.2013 והוגשה, לאחר בקשות ארכה נוספות, ביום 3.9.2013. בהחלטה זו עדכנה המדינה כי מועצת מקרקעי ישראל קיבלה את החלטת המועצה מס' 1293.
 
37.      החלטת המועצה מס' 1293 מבטלת את החלטה 980, הנתקפת בעתירות. החלטה מס' 1293 עוסקת בשינוי ייעוד בקרקע המוחזקת בחוזה חכירה למטרת תעסוקה על שטח של מעל ל-20 דונמים, כאשר השימוש בקרקע הוא שימוש אקסטנסיבי (שימוש ביחידת שטח בה אחוז ניצול הקרקע לבניה הוא פחות מ-40% מתכסית יחידת השטח, והשטח בו נעשה שימוש לאחסון לא יעלה על 40% מהשטח הבנוי). החלטה זו, אשר חלה לאחר שינוי הייעוד בלבד, הגבילה את אפשרות החוכר לרכוש בפטור ממכרז 40 דונם בלבד מתוך השטח האקסטנסיבי, כאשר האפשרות לרכוש בפטור ממכרז כפופה עדיין לתשלום דמי חכירה מהוונים מלאים. יתרת השטח האקסטנסיבי תושב למינהל מקרקעי ישראל. לפי הנתונים המופיעים בחוות הדעת מטעם היועץ המשפטי של רשות מקרקעי ישראל (אשר צורפה כנספח ת/7 להודעת המדינה מיום 31.1.2013), אלו השלכותיה של החלטה מס' 1293 על הקרקעות מושא העתירה דנן: מקרקעי עתלית – שטח חוזי החכירה הנו כאמור בהיקף של 1,300 דונם, כאשר כ-8% מהשטח הוא מבונה. מתוך השטח הלא מבונה רק 40 דונם יוכלו להיות כפופים, לאחר שינוי הייעוד, לפטור ממכרז, בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטה מס' 1293. יתרת השטח, בהיקף של 1200 דונם, תושב למינהל; מקרקעי אילת – שטח חוזי החכירה הנו בהיקף של 679 דונם, מתוכם רק 40 דונם יוכלו להיות כפופים, לאחר שינוי הייעוד, לפטור ממכרז לפי התנאים שנקבעו בהחלטה מס' 1293. יתרת השטח, בהיקף של 595 דונם, תושב למינהל. ביום 17.12.2013 עדכנה המדינה, כי החלטה מס' 1293 אושרה על ידי המנהלת הכללית של משרד האוצר ונכנסה לתוקפה. בנסיבות אלו, סברה המדינה כי דין העתירות להימחק.
 
38.      בתגובת החברה להגנת הטבע להודעת העדכון מטעם המדינה, אשר הוגשה ביום 5.1.2014, החברה להגנת הטבע הסכימה למחיקת עתירתה. החברה להגנת הטבע חזרה על עמדתה, לפיה לא היה מקום לאשר את עסקת בריכות המלח, ובדין בוטלה החלטה מס' 980. נטען, כי החלטה מס' 1293 התקבלה בזכות העתירות. צוין כי המדיניות אשר גובשה בגדרי החלטה מס' 1293 הנה ראויה מבחינה מינהלית, תכנונית וסביבתית. היא מגבילה את השטח אשר מקבל חוכר תעסוקה עתיר שטח בפטור ממכרז לאחר שינוי הייעוד, ומבטיחה הקצאה שוויונית של קרקעות המדינה החוסות תחת חוזי תעסוקה עתירי שטח; בנוסף, החלטה מס' 1293 מאפשרת למינהל מקרקעי ישראל ניהול מושכל של מקרקעין, מפחיתה מהלחץ על מוסדות התכנון, ומהחשש כי החלטות תתקבלנה תחת הכתבות של קשרי הון-שלטון.
 
39.      בתגובת התנועה למען איכות השלטון להודעת העדכון מטעם המדינה, אשר הוגשה ביום 5.1.2014, ביקשה התנועה למען איכות השלטון להדגיש את חומרת התנהלות המשיבים בפרשה. המשיבים גיבשו הסכם "חריג ושערורייתי", למילותיה, תוך התעלמות מן האינטרס הציבורי בנכסיו ועצימת עיניים נוכח התראות מטעם גורמים מקצועיים אשר חיוו דעתם בקשר להסכם. התנועה מדגישה, כי לא מן הנמנע שאילולא הוגשו העתירות, "היה ההסכם מאושר, הרחק מעיני הציבור, והטבות מופלגות היו מועברות לידיים פרטיות על חשבון הציבור" (סעיף 7 לתגובת התנועה לאיכות השלטון מיום 5.1.2014). צו הביניים, אשר הוצא עם הגשת העתירה, והצו על-תנאי שניתן במסגרתה, מנעו את מימוש ההסכם, וההליך המשפטי אשר ניהלו העותרות איפשר, בסופו של יום, את ביטולו. בכך, נמנעה "פגיעה קשה וחסרת תקדים בנכסי הציבור" (שם, בפסקה 13).
 
טענות הצדדים בעניין ההוצאות
 
40.      העותרות סבורות כי נתקיימו בעניין זה כל התנאים לפסיקת הוצאות משפט ושכר טרחת עורכי-דינן.
 
41.      לטענת העותרות, הישגי העתירות אינם מוטלים בספק. לא זו בלבד שנמנעה יציאתה לפועל עסקה שאינה ראויה מכל וכל, אלא גם נקבעה מדיניות קרקעית בעלת השלכות משמעותיות על השטחים הפתוחים בישראל. החברה להגנת הטבע מציינת כי "העותרות במקרה דנן שימשו בתפקיד מרכזי, ואף קריטי, של "שומר הסף" בשם הציבור ולטובתו" (פסקה 34 לתגובה מיום 5.1.2014). מן הדין לחייב את המשיבים בהוצאות משפט גבוהות, באופן שישקף את התנהלותן הבלתי-הולמת של מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל, אשר הפרו את חובתן כלפי הציבור. אף חברות המלח פעלו שלא כדין, כאשר ניצלו זכות ללא מכרז לייצור מלח לטובת קידום טובות הנאה פרטיות, לרבות נדל"ן למגורים, ללא יידוע מינהל מקרקעי ישראל.
 
42.      התנועה לאיכות השלטון הדגישה, כי צו הביניים שהוגש בעקבות עתירתה מנע לאורך כל השנים את מימוש ההסכם, ובסופו של דבר הביא לביטולו. הודגש גם כי לצד ניהול העתירה במשך למעלה מעשר שנים, הושקעה עבודה רבה בטיעון בפני רשות מקרקעי ישראל בהליך הבחינה מחדש. התנועה לאיכות השלטון הדגישה כי העתירה עומדת בכללים שנקבעו ב-בג"ץ 842/93 אל נסאסרה נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מח(4) 217 (1994) (להלן: עניין אל נסאסרה) מאחר שהיא מוצדקת; נעשתה תוך מיצוי הליכים כנדרש; והביאה לקבלת הסעד.
 
43.      המדינה הותירה לשיקול דעתו של בית המשפט את האפשרות לחייבה בהוצאות. עם זאת, ביקשה המדינה ליתן משקל לעובדה שהחלטה מס' 980 מעולם לא קיבלה, למעשה, את האישור הנדרש של שר האוצר, בהתאם לסעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, ומעולם לא נכנסה לתוקף; בית המשפט לא נתן בעתירות את הצווים על-תנאי שביקשו העותרות, לנמק מדוע לא תבוטל החלטה מס' 980, אלא הורה למשיבים לנמק מדוע לא תינתן החלטה ביחס לתקפות ההסכם בין מינהל מקרקעי ישראל לחברות המלח; לא הטיעונים שהועלו בעתירות נגד החלטה מס' 980 הם שהביאו לביטולה, כי אם חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין הפגמים שנפלו בהליך קבלתה; בעתירות התקיימו שני דיונים בלבד, אף שהן נותרו תלויות ועומדות למעלה מעשור. מטעמים אלו, סבורה המדינה כי יש לחייבה בהוצאות מופחתות.
 
44.      חברות המלח התנגדו לבקשה לחייבן בהוצאות. לטענתן, הן עמדו על זכויותיהן החוזיות, ואין סיבה שיישאו בהוצאות בשל כך; חברות המלח הסכימו להעברת ההסכם עמן לבחינה מחדש, והשלימו עם החלטת מועצת מקרקעי ישראל; הסעדים שהתבקשו על ידי העותרות הופנו כלפי רשויות המדינה ולא כלפי חברות המלח.
 
דיון והכרעה
 
45.      החלטה מס' 980 בוטלה בהחלטה מס' 1293, ועמה בוטלה עסקת בריכות המלח. מבלי להיכנס לפרטי ההסדר החדש ומעלותיו למול ההסדר שקדם לו, אין ספק כי עם החלטה 1293 נולדה מדיניות קרקעית מוסדרת ביחס לשטחי תעסוקה עתירי שטח המאופיינים בחטיבות קרקע גדולות של שטחים אקסטנסיביים לא מבונים. אכן, לאור ביטולה של החלטה מס' 980 התייתרו העתירות, ובהסכמת הצדדים הן נמחקות. נותרה אם כן לבירור שאלת תשלום הוצאות המשפט ושכר הטרחה.
 
46.      אציע לחברי לחייב במקרה זה את המשיבים בהוצאות העותרות ובשכר טרחת עורכי-דינן.
 
47.      התנאים לפסיקת הוצאות ושכר טרחת עורך דין לעותר שחזר בו מעתירתו הותוו בעניין אל נסאסרה, ואלו הם: האם היה צידוק בהגשת העתירה; האם לא הזדרז העותר ופנה לבית המשפט טרם שמיצה את כל האפשרויות הפתוחות לפניו; האם לא היה שיהוי בהגשת העתירה; האם עצם הגשת העתירה הוא שהניע את המשיב לחזור בו מהחלטה קודמת ולהעניק לעותר את הסעד המבוקש בעתירה.
 
48.      סבורני כי בענייננו התקיימו התנאים המצדיקים פסיקת הוצאות. לעתירות שהוגשו על ידי העותרות חשיבות רבה. הן הביאו בפני בית המשפט ראיות בעניין כשלים בהתנהלות מינהל מקרקעי ישראל ורשויות המדינה, והציפו את הצורך בגיבוש מדיניות כוללת להענקת זכויות במקרקעין שהוחכרו לצורך שימוש אקסטנסיבי. אין ספק כי היה צידוק בהגשתן. העותרת הראשונה, היא התנועה לאיכות השלטון, מיצתה הליכים בטרם עתרה לבית המשפט: התנועה פנתה לגורמים השלטוניים המתאימים ועמדה על הפגמים החמורים שזיהתה באישור העסקה. התנועה ביקשה גם לקבל לידיה את נוסחו הסופי של ההסכם העומד לאישור, אולם ההסכם לא הועבר אליה. אף שלטענת המדינה לא התקבל אישור שר האוצר להחלטה שנתקפה בעתירה, העתירה לא היתה מוקדמת, שכן היא הציפה כשלים בהתנהלות המינהל והצביעה על הצורך בגיבוש מדיניות בנוגע לניהול קרקעות מסוג זה. לבסוף, אין לקבל את טענת המדינה כי היתה זו חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה שהובילה לביטול החלטה מס' 980, ולא הטיעונים שהועלו בעתירות נגד החלטה זו. החלטות קודמות של היועץ המשפטי דאז ואף דו"ח מבקר המדינה, אשר ביקרו בחריפות את ההסכם ואת ההליך בו התקבל, לא הובילו לעיכוב בקבלת ההחלטה וודאי שלא לביטולה. אין ספק כי ההליך הממושך שניהלו העותרות בעשור האחרון, בבית המשפט ובדיונים במינהל מקרקעי ישראל, היווה כוח מניע בדרך לתוצאה של ביטול החלטה מס' 980 וקבלת החלטה מס' 1293.
 
49.      העתירות השיגו את מטרתן והובילו לשינוי במדיניות הקרקעית של מינהל מקרקעי ישראל. אף שלא הוגשו בעניין זה כל נתונים, אין ספק כי בניהול העתירות הושקעו משאבים לא מבוטלים. אין גם ספק כי חוות הדעת שהומצאו במסגרת העתירות וכתבי הטענות שהוגשו במהלכן היו כרוכים בעלויות ממשיות. בנוסף לעתירות המקיפות והמפורטות, נדרשו העותרות להגיש תגובות רבות, לא מעט מהן בגין בקשות דחייה מטעם המשיבים, במהלך תקופה מצטברת של כעשר שנים. לאור דברים אלו, סבורני כי ההשקעה מצד העותרות הייתה מתבקשת וחיונית למהלך ניהול העתירות לאור מהותן ובהתחשב בתוצאה שהושגה בסופו של יום.
 
50.      לאור כל המתואר, באתי לכלל מסקנה כי העותרות זכאיות לפסיקת הוצאות משפט ושכר טרחת עורך-דין. המדינה וכן חברות המלח ישלמו בנפרד לתנועה למען איכות השלטון ולחברה להגנת הטבע סך של 25,000 ש"ח, כך שהסכום הכולל לתשלום לשתי העותרות הוא 100,000 ש"ח, אשר יתחלק ביניהן באופן שווה.
 
המשנָה לנשיא
 
הנשיא א' גרוניס:
 
          
           אני מסכים.
 
ה נ ש י א
 
השופטת ע' ארבל:
 
           אני מסכימה.
 
ש ו פ ט ת
 
 
           הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.
 
           ניתן היום, ‏י"ח באדר ב התשע"ד (‏20.3.2014).
 
ה נ ש י א המשנה לנשיא ש ו פ ט ת
 
_________________________
חזרה לפסיקה חינם
 
+ שלח משוב