Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> בג"ץ 8417/01 חנה אדמון ו-46 אח' נגד מינהל מקרקעי ישראל ואח'
 
 
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
 
 
בג"ץ  8417/01
 
 
לפני:   כבוד הנשיא א' גרוניס
  כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור
  כבוד השופטת א' חיות
 
 
העותרים: חנה אדמון ו-46 אח'
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיבים: 1. מינהל מקרקעי ישראל
  2. חברת קדישא גחש"א
  3. המועצה המקומית רמת השרון
 
                                          
עתירה למתן צו על תנאי
 
                                          
בשם העותרים: עו"ד שלום פסקא; עו"ד גיל וירניק
 
 
בשם המשיב 1: עו"ד מיכל צוק
 
 
 
בשם המשיב 2: עו"ד אליהו מירון; עו"ד יצחק מירון;
עו"ד מרדכי רז
 
 
 
פסק-דין
 
 
המשנָה לנשיא מ' נאור:
 
1.        עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיבים להפקיע מקרקעין השייכים לעותרים מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) לצורך הקמת בית-עלמין. עתירה זו מיצתה את עצמה והגיעה השעה למחוק אותה.
 
2.        העותרים הנם בעלים משותפים בכ-13% מתוך חלקה המצויה מצפון לעיר תל-אביב, ששטחה הרשום הנו 593,183 מ"ר (להלן: החלקה). יתרת שטח החלקה היתה בבעלות המדינה. רוב שטח החלקה יועד לצרכים שונים כבית-עלמין, מתקני דלק ואנרגיה, שטח ציבורי פתוח ודרכים. במהלך הדיון בעתירה צמצמו העותרים את טענותיהם אך ורק נגד הפקעת זכויותיהם במקרקעין על ידי חברה קדישא גחש"א (להלן: המשיבה 2) למטרת הקמת בית-עלמין. ביום 12.6.1975 פורסמה הודעה לפיה המשיבה 2 הוסמכה על ידי שר האוצר לשם הפקעת שטח של כ-300 דונם מתוך החלקה, לפי סעיף 22 לפקודת הקרקעות. מכוח סמכות זו, פרסמה המשיבה 2 ביום 26.6.1975 הודעת הפקעה לפי הסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. ביום 7.8.1980 פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודה, לפיה המקרקעין יהיו לקניינה של המשיבה 2. לטענת העותרים, הם לא יודעו אודות הפקעת הקרקע באמצעות מסירה אישית, כנדרש בסעיף 5(1) לפקודת הקרקעות. כמו כן, לטענתם מטרות ההפקעות לא מומשו אותה עת, ולמעשה עד ליום זה.
          
           בשנת 1999 נודע לעותרים כי בדעתו של מנהל מקרקעי ישראל (להלן: המשיב 1) לשנות את ייעוד הקרקע למגורים ולמסחר. נוכח אי-מימוש המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה במשך שנים רבות, ביקשו העותרים את ביטול ההפקעה ואת השבת המקרקעין לידיהם. מאותה עת החלו העותרים לשלוח מכתבים לגורמים רבים, ובהם המשיב 1, בהם ציינו כי הם עומדים על זכויותיהם להחזרת הקרקע לחזקתם. לטענת העותרים, משך שנה שלמה לא קיבלו תגובה לגופו של ענין מהמשיב 1, ועל-כן הוגשה עתירה זו, ביום 30.10.2001.
 
3.        טענתם המרכזית של העותרים התבססה על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (13.12.2001) (להלן: פרשת קרסיק). באותה פרשה קבע בית משפט זה כי סמכות הרשות המפקיעה להחזיק בקרקע כרוכה בשמירה על הייעוד הציבורי שלשמו הופקעה. ככל שהמטרה הציבורית אשר שימשה להפקעת מקרקעין חדלה להתקיים, ההפקעה מתבטלת וככלל (בכפוף לחריגים שונים) יש להחזיר את הקרקע לבעלים ממנה הופקעו. לחלופין – במקרים מתאימים – יש לפצות את הבעלים. יצוין, כי בפרשת קרסיק לא הכריע בית משפט זה בשאלת התחולה בזמן של ההלכה החדשה, היינו האם היא תחול רק לגבי הפקעות עתידיות ומקרים עתידיים שבהם תחדל המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה מלהתקיים; או שמא תחול ההלכה גם על הפקעות שהתרחשו בעבר, וגם אם המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה חדלה מלהתקיים בעבר. בית המשפט הותיר החלטה זו לשיקול דעתו של המחוקק (ראו פרשת קרסיק, בפסקה 6 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש מיום 9.2.2009).
 
           אף עמדת המדינה בתגובתה לעתירה הייתה כי הפקעת קרקע על ידי אדם מכוח הרשאה שניתנה לו על ידי שר האוצר כפופה ומוגבלת למטרת ההפקעה המקורית. ככל שמטרה זו לא עתידה להתממש, על ההרשאה וההפקעה מכוחה להתבטל, ועל הקרקע לשוב לבעליה. המשיב 1 התייחס בתגובתו לכך שבשנות ה-80 הביעו תושבי רמת אביב ג' התנגדות עזה להקמת בית-עלמין בחלקה שהופקעה. בעקבות זאת, הועמד לרשות המשיבה 2 שטח חלופי של כ-326 דונם באזור הירקון לשם בניית בית-עלמין, וכזה אכן הוקם ומשמש לקבורה. לטענת המשיב 1, סוכם כי בתמורה להקצאת אותו שטח חלופי בירקון, יוחזר האתר מצפון לתל אביב למשיב 1, אולם המשיבה 2 מסרבת לעשות כן. לאור התוצאה אליה הגענו, לא נכנס לפרטיה של מחלוקת זו אשר בין המשיב 1 למשיבה 2. מסקנתו של המשיב 1 היתה, אם כן, כי אין כל אינדיקציות לכך שמטרת ההפקעה תמומש בעתיד על ידי המשיבה 2. על-כן, בדיון שהתקיים ביום 6.2.2002 (בפני השופטים א' מצא, י' אנגלרד, ו-מ' נאור) הצהירה באת כוחו של המשיב 1 כי שר האוצר יבחן אפשרות לביטול ההרשאה להפקעה למטרת הקמת בית-עלמין.
 
4.        המשיבה 2 עמדה, בתשובתה לעתירה, על המחסור בקרקע זמינה לקבורה באזור גוש דן ועל הקשיים אשר מציבים בדרכה גופים שלטוניים, המונעים ממנה מלקיים את המטרה החיונית של הקמת בתי-עלמין. לענין השטח ברמת אביב ג', הרי שהוא יועד לשמש כבית-עלמין בתכנית מתאר ארצית שעניינה הסדרת בתי-עלמין במדינת ישראל (תמ"א 19). הגם שבית-העלמין אשר הוקם בשטח בירקון הוכשר ומופעל, גם מקומות הקבורה הזמינים בו עתידים להתמלא במהרה. על כן, סירבה המשיבה 2 לוותר על החלקה צפונית לתל אביב כפתרון מעשי לקבורה, אלא לאחר שיובטחו עתודות זמינות אחרות. המשיבה 2 התייחסה לבתי-עלמין נוספים אשר אינם זמינים מבחינות תכנוניות, פיזיות או סטטוטוריות. לתפיסתה, החלקה הנה האתר היחידי אשר, לכשימוצו עתודות הקרקע הזמינות, יהיה ניתן לקבור בו את נפטרי אזור גוש דן.
 
           לענין ההפקעה טענה המשיבה 2 כי שולמו פיצויים לחלק מהבעלים הפרטיים של החלקה מושא העתירה (טענה אותה הכחישו העותרים בתוקף), אולם לא עלה בידה לאתר מסמכים המעידים על תשלום פיצוי. אף על פי כן, טענה היא כי הגשת תביעת הפיצויים על ידי העותרים יוצרת מניעות, והם מושתקים מלתבוע כיום את ביטול ההפקעה. עוד טוענת המשיבה 2, כי הזכות לביטול הפקעה קמה רק לבעלים המקוריים של הקרקע. מעבר על שמות העותרים מעלה, כי רק חמישה מתוכם הם בעלים מקוריים, המחזיקים – במצטבר – בכ-0.42% מהחלקה בלבד. משחלקם של העותרים בקרקע כה מזערי, אין זה סביר להיעתר לבקשתם לבטל את ההפקעה ולהחזיר את הקרקע לידיהם. ממילא, משהמטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעה ממשיכה, כאמור, להתקיים, אין מקום לבטל את ההפקעה. ככל שייקבע כי יש מקום לבטל את ההפקעה, סבורה המשיבה 2 כי לא צריכה להיות תחולה להלכת קרסיק, שכן יש מקום להחילהּ רק ביחס להפקעות אשר בוצעו לאחר מתן פסק הדין בפרשה.
 
5.        הדיון בעתירה לגופה נדחה ביום 6.2.2002 על מנת לאפשר למשיב 1 להגיש הודעה משלימה, אשר תתייחס לאפשרות ששר האוצר יבטל את ההרשאה להפקעה למטרת הקמת בית-עלמין. בהודעת המשיב 1 מיום 1.9.2002 ציין כי נעשים מאמצים לקדם תחילה את הטיפול בהקמת בית עלמין באתר ברקת, הנמצא צפון-מזרחית לשוהם. לכן, לא יזם המשיב 1 הליכים לביטול ההרשאה וההפקעה מכוחה על ידי שר האוצר.
 
6.        לאחר כמה וכמה בקשות לדחיית מועד הדיון בעתירה, עדכנו העותרים כי בחודש פברואר שנת 2003 ביטלה הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובניה את ייעוד השטח הנדון בעתירה זו כבית-עלמין בתמ"א 19. העותרים חזרו על טענתם, כי אין כל תכנית לממש את מטרת ההפקעה, והשטח משמש כ"קלף מיקוח" לשם השגת שטחים חלופיים בהם יוקמו בתי-עלמין.
 
           בהודעת המשיבה 2 חזרה האחרונה על עמדתה לפיה היא מתנגדת לביטול ההפקעה. המשיבה 2 ביקשה להמתין להכרעת בית משפט זה בעתירה נפרדת, שהגישה כנגד שינוי תוכניות המתאר, כך שהשטח שהופקע למטרת הקמת בית עלמין אינו מיועד עוד למטרת הקמת בית-עלמין (בג"ץ 5957/03 חברה קדישא גחש"א נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה. עתירה זו אוחדה תחילה עם העתירה שבכותרת ונדחתה ביום 16.10.2007. בפסק הדין אשר דחה את העתירה נקבע כי "הכול מסכימים כי מבחינה תכנונית אין עוד מקום להקמת בית עלמין במקרקעין נשוא העתירה" (שם).
 
7.        העתירה נותרה תלויה ועומדת בפני בית משפט זה נוכח ניסיונותיהם של הצדדים להגיע לפתרון מוסכם מחוץ לכותלי בית המשפט. משלא הגיעו הצדדים להסכמה ולאור העובדה שבמשך למעלה משלושים שנה לא נעשה שימוש במקרקעין שהופקעו, ביום 16.10.2007 הוחלט (הנשיאה ד' ביניש והשופטות מ' נאור ו-א' חיות) ליתן צו על-תנאי, המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל ההפקעה של מקרקעי העותרים. המשיב 1 הצהיר בתשובתו כי לעמדתו דין העתירה להתקבל, וכי יש להחזיר את הקרקע לבעליה. בנוסף לטענות אשר העלתה בעבר, המשיבה 2 התייחסה לניגוד העניינים בו מצויה המדינה בעתירה דנן (לאור היותה בעלת אינטרס כספי בעתירה), והדגישה את השונות הרבה הקיימת בין העותרים, השוללת, לגישתה, אפשרות למתן צווים קונקרטיים, ואת הקשיים המעשיים הנוספים בביטול ההפקעה. מסיבות אלו, סבורה המשיבה 2 כי יש לדחות את העתירה. לאחר הגשתם של תצהירי התשובה, נקבע דיון בהתנגדות לצו על-תנאי ליום 26.4.2010.
 
8.        ביני לביני, ובטרם התקיים הדיון, פורסם ברשומות החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), התש"ע-2010 (להלן: התיקון). התיקון קבע, בין היתר, כי בנסיבות מסוימות, אם לא מומשה מטרת ההפקעה אך חלפו 25 שנים מיום פרסום ההודעה על ההפקעה, שר האוצר יהיה רשאי להשתמש במקרקעין המופקעים לכל מטרה שהיא (סעיף 14ד(ב) לפקודת הקרקעות). הוראת המעבר של התיקון לפי לשונה החילה את ההוראה האמורה גם על מקרקעין שהופקעו לפני כניסת התיקון לתוקף (סעיף 27(ב) לתיקון. להלן: הוראת המעבר). בעקבות פרסום התיקון, נדחה מועד הדיון בהסכמה, והצדדים הגישו עמדתם בכתב לעניין השלכות התיקון על העתירה. עמדתם של המשיבים הייתה כי מכיוון שמאז מועד פרסום ההודעה על הפקעת המקרקעין מושא העתירה חלפו למעלה מ-25 שנים, הרי שעל פי המצב המשפטי העדכני לעותרים לא קמה זכות להשבה של המקרקעין, ודין העתירה להידחות. המשיב 1 ביאר את השיקולים הרלוונטיים ביסוד הגבלת זכות ההשבה בזמן, כפי שפורטו בדו"ח הוועדה הבינמשרדית לשינוי פקודת הקרקעות. על שיקולים אלו נמנים שיקולי יציבות קניינית וודאות משפטית, כמו גם קשיים מעשיים בהחלת זכויות שנים לאחר ההפקעה, אשר גוררים השלכות תכנוניות ואחרות.
 
           טענתם העיקרית של העותרים הייתה כי הוראת המעבר אינה חוקתית. לטענתם, הוראה זו משרתת את אינטרס ההסתמכות של המדינה, על חשבון פגיעה בזה של הפרט ובזכות הקניין שלו. על-כן, תכלית ההוראה אינה ראויה, והפגיעה אינה מידתית. ככל שייקבע כי ההוראה הנה חוקתית, טוענים העותרים כי שר האוצר רשאי (וצריך) להשתמש בשיקול הדעת הנתון לו לפי לשון ההוראה לשם השבת הקרקע לבעליה המקוריים. לחלופין, טענו העותרים כי ההפקעה בטלה מעיקרה שכן לא נמסרה לעותרים הודעה על ההפקעה כנדרש בפקודה, וכי ממילא יש להעניק להם פיצוי מלא בגינה, בהתאם לשווי הקרקע המופקעת כיום.
 
9.        הדיון בהתנגדות לצו על-תנאי התקיים ביום 9.1.2011 (הנשיאה ד' ביניש והשופטות מ' נאור ו-א' חיות). בהחלטה מאותו יום צוין כי מוסכם על הצדדים שעם חקיקתו של התיקון מוצתה למעשה העתירה שלפנינו, וכי בפני העותרים פתוחה הדרך להגיש עתירה כנגד חוקתיותה של הוראת המעבר. עם זאת, נוכח ההיסטוריה המורכבת של העתירה ורצונם של העותרים בפתרון מעשי, הוחלט כי: "בנסיבות אלה יודיעו הצדדים בתוך 45 ימים אם הגיעו להסכמה בעניין אופן ניהול משא ומתן לפיצויים [לעותרים – מ.נ]".
 
10.      ביום 6.3.2011 הודיע המשיב 1 כי הצדדים קיימו ישיבה משותפת בנושא  אופן ניהול המשא ומתן לפיצויים, וכי בסופה הם נדברו להיפגש פעם נוספת. מאז התבקשו מספר ארכות מטעם המשיב 1, ומשלא קוימו המועדים שנקבעו להגשת הודעות מעדכנות נשלחו למשיב 1 לא פחות משלוש התראות על חוסר מעש. ביום 3.11.2011 הודיע המשיב 1 כי התקיימה ישיבה נוספת בנושא הפיצויים, וביקש, בהסכמת בעלי הדין האחרים, הארכת מועד להגשת הודעה מעדכנת עד ליום 3.1.2012. בית המשפט הורה כמבוקש. משחלף יום 3.1.2012 והודעה מעדכנת מטעם הצדדים – לא הוגשה, נשלחה למשיב 1 התראה רביעית על חוסר מעש. מאז חלפה תקופה של כשנה וחצי, בה הצדדים לא טרחו להודיע דבר וחצי דבר לבית המשפט.
 
           בסופו של דבר עדכנו העותרים, ביום 9.8.2013, כי התקבלה הצעה כספית לפיצויים מהמשיב 1. לטענתם, מדובר בשיעור פיצויים זניח ביחס לשווי המקרקעין נשוא העתירה ועל-כן אין בידם לקבל את ההצעה. העותרים הסכימו כי העתירה מוצתה אולם ביקשו כי ייפסקו לטובתם הוצאות ריאליות, לאור משך הזמן הממושך של ניהול העתירה ולאור מוכנות המשיב 1, בשלבים מוקדמים יותר של הדיון, לקבלת העתירה. המשיבה 2 סבורה כי דין העתירה להידחות תוך חיוב העותרים בהוצאותיה, לאור התנהלותם. לגישתה, מלכתחילה היתה העתירה חסרת ביסוס. כמו כן, העותרים נהגו בחוסר תום לב בכך שלא מסרו פרטים חיוניים הנוגעים לזהות העותרים ולכך שרובם אינם בעלים מקוריים של הקרקע. לגישתה כאמור, בעלי הזכויות בקרקע קיבלו פיצוי בגין ההפקעה. המשיב 1 הותיר את סוגיית ההוצאות לשיקול דעתו של בית המשפט, אולם ציין כי לאור העובדה שהשינוי בעמדתו מקורו בשינוי חקיקה, ובהתייחס לטענות המשיבה 2 אודות זהות העותרים והעובדה שחלקם קיבלו פיצויים בעבר, סבור המשיב 1 כי אין הצדקה לפסיקת הוצאות בהליך זה.
 
11.      כפי שצוין עוד בהחלטה מיום 9.1.2011, עתירה זו מיצתה עצמה לאחר כניסתו לתוקף של תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות. משאלו הם פני הדברים, איננו רואים הצדקה להותיר את העתירה תלויה ועומדת, ודינה עתה להימחק. כמו כן, איננו רואים בשלב זה לנכון לפסוק הוצאות למי מהצדדים. נציין כי על פי החלטה מיום 9.1.2011 נדרשו הצדדים לעדכן בהתקדמות המשא ומתן. בהתחשב בכך שהנטל לעדכן את בית המשפט הוטל גם על העותרים ובכך שהארכות המועד שניתנו היו על דעתם ובהסכמתם, ברי כי לא רק למשיבים אלא גם לעותרים חלק לא מבוטל בהתמשכות ההליכים. כפי שצוין בעבר, לעותרים שמורה הדרך לתקוף את חוקיותה של הוראת המעבר (מבלי שנביע דעה בענין סיכוייה של עתירה כזו). כמו כן, שמורה להם הדרך לפעול בדרכים אחרות לקבלת פיצויים, ככל שיראו לנכון לנקוט בהליכים כאמור, לרבות טענה כי נוצר – אם אכן נוצר – הסכם מחייב כזה או אחר. כמובן שגם למשיבים שמורות טענותיהם.
 
           אשר על כן, העתירה נמחקת בלא צו להוצאות.
 
                                                                                      המשנָה לנשיא
 
הנשיא א' גרוניס:
 
           אני מסכים.
 
                                                                                      ה נ ש י א
 
השופטת א' חיות:
 
           אני מסכימה.
 
                                                                                      ש ו פ ט ת
 
           הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.
 
           ניתן היום, ב' בחשוון התשע"ד (6.10.2013).
 
 
ה נ ש י א המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת
 
 
_________________________
חזרה לפסיקה חינם
 
+ שלח משוב