Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> בג"ץ 8405/13 מרכז תורני רעננה ואח' נגד משרד החינוך
 
 
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
 
 
בג"ץ 8405/13
 
 
לפני:   כבוד הנשיאה מ' נאור
  כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין
  כבוד השופט א' שהם
 
 
העותרים: 1. מרכז תורני רעננה
  2. חלוצה - אגודה שיתופית קהילתית חקלאית בע"מ
  3. נעם פ"ת העמותה לקידום החינוך התורני הלאומי
  4. תלמוד תורה דביר
  5. "דעת מבינים" - העמותה להנחלת חינוך תורני מדעי-ערכי
  6. תלמוד תורה מוריה רמת בית שמש
  7. תלמוד תורה - עצמונה
  8. תלמוד תורה "הדר יוסף"
  9. תלמוד תורה "קנין תורה"
  10. אור שערים
  11. ביה"ס לבנות דחסידי באיאן-רוזין ירושלים
  12. בית יעקב בנות שרה
  13. למרחב, עמותה לקידום חינוך תורני
  14. מוסדות הבעש"ט פתח תקוה
  15. מוסדות התורה מקור ברוך-בני ברק
  16. מוסדות חסידי בעלזא בני ברק
  17. מוסדות צאנז ביתר - גני הילדים מרים
  18. מוריה – אלעד
  19. מרכז נר ישראל
  20. בנות ויזניץ ירושלים
  21. מוסדות חב"ד גילה ירושלים ת"ו נער ישראל
  22. בית ספר אל אימאן בע"מ
  23. אלעאהד אלאסאיה אלנמודג'יה
  24. ברידג' אינטרנשיונל סקול (2009) בע"מ
  25. מדרסת דאר אלמערפה בע"מ
  26. בית ספר שדא אלוורד בע"מ
  27. רינסנס בית ספר בע"מ
  28. עמותת כפר עקב לקידום החינוך
  29. חברת יאבוס בע"מ
  30. ריחאנה בע"מ
  31. עמותת עולמאא אלגד אלתקאפיה
  32. עמותת בית ספר הפטרירכיה רום האורתודוכסית סנט מיכאל
  33. בתי הספר היוונים האורתודוכסים בע"מ
  34. עמותת אל-נוריין הפדאגוגית
  35. האגודה האיסלאמית כפר משהד
  36. עמותת אל אמירה בסמה
  37. הכנסיה האנגליקנית
  38. נזירות פרנציסקניות
  39. כנסיית המשיח האנגלית
  40. הכנסיה הקתולית
  41. כנסיית יוחנן הקדוש
 
                                          
  נ ג ד
 
                                                                                                 
המשיב: משרד החינוך
 
 
 
התנגדות לצו על-תנאי
 
 
תאריך הישיבה:                       כ"ו בתשרי התשע"ה (20.10.14)
בשם העותרות:                       עו"ד ד"ר ה' ארנון; עו"ד צ' נורדמן; עו"ד מ' אביגזר
בשם המשיב:                          עו"ד ד' בריסקמן
 
פסק-דין
 
 
המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:
 
א.        עתירת תאגידים אשר בבעלותם מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, ועניינה הוראת מנהל אגף החינוך המוכר שאינו רשמי מיום 23.5.13, שלפיה בשנת הלימודים תשע"ד (אשר ראשיתה ב-27.8.13) השתתפות משרד החינוך בשעות ההוראה של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, תהיה לשעות ההוראה הבסיסיות בלבד, ולא לשעות תמרוץ וטיפוח. כן נתבקש צו ביניים המורה למשיב להעביר את כספי תקציב החינוך לעותרים עד להכרעה בעתירה, כפי שעשה לפני כניסתה של ההוראה לתוקף.
 
רקע נורמטיבי
 
ב.        עם קום המדינה נחקק חוק לימוד חובה, תש"ט-1949 (להלן חוק לימוד חובה), אשר עיצב חינוך חובה חינם. חוק זה עיגן את חובתם של הורים לרשום את ילדיהם במוסד חינוך מוכר, כמו גם את זכותם להשפיע על תכני החינוך (בג"צ 4363/00 ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203 (2002) (להלן עניין ועד פוריה)). סעיף 4(א) לחוק לימוד חובה קובע, כי "הורים של ילד בגיל לימוד חובה או של נער בגיל לימוד חובה חייבים, כל אחד מהם, לדאוג לכך שהילד או הנער ילמד באופן סדיר במוסד חינוך מוכר". "מוסד חינוך מוכר" מוגדר בסעיף 1 לחוק: (א) "כל מוסד חינוך רשמי" או: (ב) "כל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק זה". מוסד חינוך רשמי מוגדר בחוק כ"מוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה". לעת חקיקת חוק זה הייתה כלולה בסעיף הגדרה נוספת של "זרם מוכר" אשר בוטלה בתשי"ג (ראו להלן), ומנתה ארבעה זרמים, שריד החינוך היהודי בתקופת המנדט: "(א) הזרם הכללי; (ב) זרם העובדים; (ג) זרם המזרחי; (ד) זרם אגודת ישראל" (ר' סטנר דיני חינוך (תשכ"ו), עמ' 63). ראו גם חיבורי "מיישוב למדינה: מוסדות ומפלגות", בתוך ב' אליאב (עורך), היישוב בימי הבית הלאומי (תשל"ו-1976) 131, 219-217.
 
ג.        מספר שנים לאחר מכן חוקק חוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953 (להלן חוק חינוך ממלכתי), אשר הנהיג מערכת חינוך ממלכתית. חוק זה ביטל את הזרמים המפלגתיים-פוליטיים בחינוך, אך כלל הבחנה בין חינוך ממלכתי רגיל לחינוך ממלכתי דתי (י' רבין הזכות לחינוך (תשס"ב), עמ' 302 (להלן רבין)). סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי קובע, כי מעבר למוסדות החינוך הממלכתיים הרשמיים "השר רשאי לקבוע בתקנות סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים, כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט" (הדגשה הוספה-א"ר). תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ד-1953 (להלן תקנות חינוך ממלכתי), קובעות את אופן השתתפות המדינה בתקציב מוסדות חינוך אלה; על מוסדות חינוך העומדים בתנאי תקנה 3 (בכלל זה לימוד תכנית היסוד לפי תקנה 3(א)(1א)) יחולו תנאי תקנה 9 בדבר השתתפות המדינה בתקציביהם.
 
ד.        בשל חשיבות הדבר לענייננו נביא את תקנה 9 כלשונה שעה שהוגשה העתירה:
 

תנאים
"(א) המדינה תשתתף בתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוך מוכר (להלן – השתתפות המדינה), שמתקיימים בו התנאים המפורטים בתקנה 3 ובכלל זה לימוד תכנית היסוד; השתתפות המדינה תהיה בשיעור של % 75 מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה. 
(ב)   על אף האמור בתקנת משנה (א), מוסד חינוך שהגיש בקשה לתמיכת המדינה ואין מתקיימים בו התנאים המפורטים להלן, יהיה שיעור השתתפות המדינה כמפורט בתקנת משנה (ג):
(1)   הוא מקיים מדיניות רישום אינטגרטיבית ובכלל זה שילוב תלמידים בעלי יכולות למידה שונות ומשכבות חברתיות-כלכליות מגוונות;
(2)   ממוצע הדירוג החברתי-כלכלי של התלמידים הלומדים במוסד חינוך, אינו עולה על חצי סטיית תקן מהממוצע המשוקלל של הדירוג החברתי-כלכלי של התלמידים הלומדים במוסדות חינוך בתחום רשות החינוך המקומית שבה מצוי מוסד החינוך; הממוצעים האמורים ייערכו בידי משרד החינוך, הממוצע היישובי יפורסם באתר האינטרנט שלו.
 

 
(ב1) ראה השר כי במוסד חינוך נתקיים האמור בתקנה 3(א1), רשאי הוא לשקול שלא תהיה השתתפות המדינה בתקציבי שעות הלימוד של המוסד. 

 
(ג)   השתתפות המדינה תהיה יחסית להשתתפותה בתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה בשיעורים שלהלן:(1)   לגבי מוסד חינוך שמתקיים בו תנאי אחד בלבד מהתנאים שבתקנת משנה (ב) – 70%;
(2)   לגבי מוסד חינוך שלא מתקיימים בו שני התנאים שבתקנת משנה (ב) – 65%;

 
(3)   לגבי מוסד חינוך, שלא החזיק ברישיון מכוח חוק הפיקוח בשנת הלימודים הקודמת – 65%..." 
 
על פני הדברים, משמעות האמור בתקנה זו היא כי המדינה תשתתף בתקציב שעות הלימוד במוסד חינוך מוכר שאינו רשמי עד כיתה ט' בשיעור 75% מתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה. לשלמות התמונה יצוין, כי בעקבות העתירה דנא תוקנו בחודש יוני 2014 תקנות חינוך ממלכתי, כך שבנוסחן דהאידנא בתקנה 9(א) ובתקנה 9(ג) במקום המלים "תקציב(י) שעות הלימוד" באות המלים "תקן הבסיס". לכך נידרש בהמשך. סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי הורה עד לאחרונה, כי משקבע השר תנאים להכרה במוסד חינוך כמוסד חינוך מוכר שאינו רשמי ואת שיעור השתתפות המדינה בתקציבי מוסדות כאמור, תשתתף גם רשות החינוך המקומית בתקציבי מוסדות החינוך הפועלים בתחומה. בשנת 2013 תוקן סעיף זה (חוק חינוך ממלכתי (תיקון מס' 15) בגדרי החוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו- 2014)), והוא מורה, כי רשות חינוך מקומית רשאית לקבוע שיעור השתתפות בתקציביהם של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, אך אין היא חייבת לעשות כן. תיקון זה נכנס לתוקפו באופן הדרגתי.
 
ה.        על מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים נמנים גם "רשת מעיין החינוך התורני" ו"מרכז החינוך העצמאי", אשר מוחרגים בסעיף 3א(ט) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, ואשר לפי סעיף 3א(י) יתוקצבו על פי אמות מידה אחידות ושויוניות. לפיכך, תקצובם הוא בהתאם להיקף לימודי היסוד הנלמדים בהם (בג"צ 10808/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שרת החינוך והתרבות (2006)). ראו על החינוך המוכר הלא רשמי בג"ץ 1067/08 עמותת "נוער כהלכה" נ' משרד החינוך (2008) (להלן פרשת נוער כהלכה), פסקאות 12-10 לחוות דעתו של השופט לוי והאסמכתאות שם. סוג נוסף של מוסד חינוך הוא "מוסד הפטור", שעיגונו בסעיף 5 לחוק לימוד חובה, המאפשר לשר החינוך לפטור הורים וילדים מן החובה המעוגנת בסעיף 4 לחוק לימוד חובה לעניין לימודים במוסד חינוך מוכר. מוסדות חינוך כגון דא זכאים לתקצוב של 55% מקופת המדינה, המותנה בחינוך היסודי בכך ש-55% מתכנית היסוד הנהוגה במוסדות החינוך הרשמיים נלמדים בהם.
 
ו.        ד' גבתון מסביר במאמרו מאיר העיניים "לחיות על פי עקרונות או לחנך לקראתם? מקום המשפט כמכשיר לקידום הוגנות במסגרת רפורמות בחינוך: ניתוח שלושה מקרים", בתוך האם המשפט חשוב? 355, 396-393 (דפנה הקר ונטע זיו עורכות, 2010), כיצד החקיקה הקיימת בתחום החינוך מתאימה – כפי שנבנתה מיסודה – למערכת חינוך ריכוזית ומונוליתית המתקיימת בשני הזרמים של החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי ובזרם שיורי קטן – חינוך מוכר שאינו רשמי. הוטעם, כי מערכת החינוך עברה שתי רפורמות: הראשונה, ביוזמת הממשלה, באינטגרציה בסוף שנות השישים למאה הקודמת, והשניה, בתהליכי ביזור מואצים מתחילת שנות השמונים שכללו מעורבות גוברת של הורי התלמידים בחינוך בהמשך לתהליכי ביזור מינהליים, ארגוניים ותקציביים, שהגבירו גם הם את מעורבות ההורים, הקהילות ורשות החינוך המקומית, כמו גם את המגמה לניהול עצמי של בתי ספר. המחבר מבקש להראות כיצד החקיקה הלא מעודכנת בנושאי חינוך נתנה את אותותיה בדמות גידול מהיר ובלתי מבוקר של החינוך המוכר שאינו רשמי, כך שכיום רבע (!) ממערכת החינוך של ישראל שייך למגזר זה.
 
הרקע להגשת העתירה
 
ז.        כאמור, בבעלות העותרים מוסדות חינוך, אשר עמדו בתנאי תקנה 3 לתקנות חינוך ממלכתי, הוכרזו כמוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, ונוכח זו זכו לתקצוב המדינה על פי התנאים המוגדרים בתקנה 9. ביום 23.5.13 קיבלו מנהלי מוסדות החינוך מכתב מאת מנהל האגף לחינוך מוכר שאינו רשמי במשרד החינוך, מר יהודה פינסקי, שבו נמסר כי בשנת הלימודים תשע"ד תהיה השתתפות משרד החינוך בשעות ההוראה רק לשעות התקן הבסיסי, ולא לשעות תמרוץ וטיפוח. שעות תמרוץ ניתנות למוסדות לפי גודל הכיתה, ושעות טיפוח ניתנות למוסדות על פי רמתם הסוציו-אקונומית המשוקללת של התלמידים הלומדים בהם (תחילה נקבע מדד הטיפוח בהתאם לדו"ח הועדה הציבורית לבדיקת שיטת התקצוב בחינוך היסודי בישראל בראשות ד"ר שמשון שושני (2002) (להלן דו"ח שושני), מדד זה בוטל בבג"צ 11163/03 ועדת המעקב העליונה נ' ראש הממשלה (2006), והוחלף במדד שעליו הומלץ בדו"ח הועדה לקביעת מדד הטיפוח ומודל ההקצאה של שעות תקן בבתי הספר היסודיים בראשות פרופ' סינדי שטראוס (2007)). בנוסף לכך ניתנו בימים 29.5.13 ו-16.6.13 התראות במערכת התקנט (מערכת שבאמצעותה ניתן לעקוב מהו תקן השעות שנקבע לכל מוסד ומוסד). בעקבות הוראה זו החל משנת הלימודים תשע"ד אין מועברים תקציבים בגין שעות תמרוץ וטיפוח למוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים. כנמסר, שיעור הקיצוץ התקציבי הוא כ-46 מיליון ₪. אין חולק כי פניה ראשונה למשיב למיצוי הליכים נעשתה באוקטובר 2013 (נספח 8 לעתירה), ועתירה הוגשה בדצמבר אותה שנה. באפריל 2014 הוגשה עתירה מתוקנת (כפי שנראה בהמשך).
 
העתירה המקורית
 
ח.       לטענת העותרים בעתירה המקורית (עותרים 21-1), דין הוראת מנהל האגף לחינוך מוכר שאינו רשמי מיום 23.5.13, להתבטל שכן ניתנה בחוסר סמכות. הוסבר, כי הוראה הקיצוץ התקציבי עומדת בניגוד לתקנה 9 לתקנות חינוך ממלכתי, אשר גוזרת את אחוזי השתתפותה של המדינה בתקציבי מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה, ואינה מבחינה בין סוגים שונים של שעות. כן נטען שהעתירה לוקה בחוסר סבירות: ההוראה ניתנה שבוע ימים בלבד בטרם חלוף המועד האחרון לפיטורי מורים, ולאחר שמוסדות החינוך שנדרשו לכך גיבשו תכנית כלכלית לשנת הלימודים תשע"ד והגישוה למשיב. פורט, כי מועד מתן ההוראה לא הותיר בידיהם שהות לעמוד על מצבם החדש, לשקול פיטורי מורים, לזמנם לשימוע ולקבל החלטה סופית. יתרה מכך, מוסדות שנדרשו לכך הגישו את בקשותיהם לתמיכת המדינה עד תחילת חודש מאי, ואלה גובשו על סמך מדיניות התקציב המוכרת הידועה של משרד החינוך. עוד נטען, כי ההוראה מפלה לרעה את תלמידי מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ואף פוגעת בזכויותיהם החוקתיות לחינוך ולשויון ובזכויות הוריהם לבחור חינוך לילדיהם בהתאם להשקפת עולמם, וכי היא ניתנה תוך הפרה של כללי הצדק הטבעי. נטען, כי הקיצוץ התקציבי מאיים לסגור מוסדות שבבעלות העותרים 41-22 (אשר צורפו – ראו להלן).
 
ט.       אשר לטענה העלולה להישמע – לטענת העותרים, באיחור – כי אלה השתהו בהגשת העתירה נטען, כי זו אינה רלבנטית, שכן מדיניות הקיצוץ של המשיב היא מעשה מתמשך. כן נטען, כי טרם הגשת העתירה, ביקשו העותרים למצות כל ערוץ אפשרי לרבות דיון בועדה בכנסת, כדי להימנע מפתיחה בהליכים משפטיים. צוין בהקשר זה, כי תגובת המשיב לפנייתם של העותרים באוקטובר 2013 היתה, כי "הנושא נמצא בבדיקה, לכשתסתיים הבדיקה נשוב ונודיעך דבר". מכאן למדים העותרים שלשיטת המשיב מן הראוי היה שימתינו אף פרק זמן נוסף בטרם יגישו את העתירה. הוסף, כי הסכום שיידרש המשיב להשיב לעותרים, אם תתקבל העתירה, מהוה אך 0.02% מתקציבו השנתי, ולכך יש להוסיף את העובדה שהמשיב בדרך כלל אינו מנצל את מלוא התקציב העומד לרשותו, ועל כן אין בכך פגיעה תקציבית. יתר על כן, מאזן הנזקים, לרבות הפגיעה בשלטון החוק, מלמד בבירור שלא קמה עילת סף של שיהוי.
 
 
השתלשלות העניינים לאחר הגשת העתירה
 
י.        בית משפט זה לא מצא לנכון להורות על מתן צו ביניים (החלטת השופט הנדל מיום 12.12.13). ביום 16.4.14 הורה הנשיא גרוניס על צירוף העותרים 41-22 לעתירה ועל הגשת עתירה מתוקנת. בעתירה המתוקנת טענו העותרים גם כי לעותרים 29-22 מעולם לא הומצאה ההוראה מושא העתירה, ומשכך לא היתה להם כל דרך לדעת על מהות הקיצוץ ועל שלל הפגמים שנפלו בו. בעיקרי הטיעון שהוגשו לימים (7.10.14) הוסף, כי חוק חינוך ממלכתי מטיל על המשיב חובת היועצות בועד החינוך בטרם קבלת החלטה תקציבית ביחס למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, וכי המשיב "'עקף' את החוק וקיבל החלטה תקציבית באמצעות הוראת פקיד ובניגוד לתקנות", באופן שגרר הפרה של חובת ההיועצות.
 
י"א.     ביום 12.5.14 הוצא בעתירה צו על תנאי (המשנָה לנשיא-כתארה אז-נאור והשופטים עמית ושהם).
 
תשובת המשיב לצו על תנאי
 
י"ב.     לטענת המשיב דינה של העתירה (המקורית והמתוקנת) להידחות מחמת שיהוי. לטענתו, העתירה המקורית הוגשה קרוב לשבעה חודשים לאחר קבלת ההחלטה, בעיצומה של שנת הלימודים ולאחר שתקציב משרד החינוך לשנת הלימודים אושר. נטען, כי העותרים ידעו על הכוונה לקצץ בתקציבם כבר במאי 2013, ולמרות זאת פנו למשרד החינוך במיצוי הליכים רק בסוף חודש אוקטובר והגישו עתירה אך בחודש דצמבר. העתירה המתוקנת, כמו גם בקשת ההצטרפות, הוגשו אך באפריל 2014. משהעותרים בחרו להמתין ולא לנקוט הליכים משפטיים, נטלו על עצמם את הסיכון הכרוך בכך. יתר על כן, משמעותו הכספית של הקיצוץ בתקציבי מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים היא כ-46 מיליון ₪; קבלת העתירה משמעה קיצוץ של סכום זה מפעילויות אחרות של משרד החינוך, ממוסדות חינוך או מגורמים אחרים, ואין לכך כל הצדקה או אפשרות בעיצומה של שנת הלימודים, כאשר התקציב כבר חולק לגורמים השונים לפי התכנון המקורי. עוד הוסף, כי לא היה מקום לייחס למענה שניתן לעותרים לפנייתם באוקטובר את המשמעות לה הם מכוונים, וכי מדובר בהודעה סטנדרטית הנשלחת עוד לפני בדיקת השאלה לגופה, ומכל מקום במועד זה העתירה כבר היתה נגועה בשיהוי. במענה לטענה כי ההוראה מושא העתירה לא הומצאה לעותרים 29-22 בעתירה המתוקנת צוין, כי מכתב ההודעה הופץ בדואר האלקטרוני לתאגידים שציינו את כתובת הדואר האלקטרוני, ובאמצעות מערכת "יונת דואר" למי שמנוי על שירות זה.
 
 י"ג.    עוד נטען, כי דין הטענה לחוסר סמכות להידחות. הוסבר, כי גם עובר לקיצוץ בשנת הלימודים תשע"ד לא קיבלו מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים את כלל התקציבים שאותם מקבלים מוסדות החינוך הרשמיים. הם קיבלו את שעות התקן הבסיסי, ותוספות בעבור תמרוץ וטיפוח, קליטת עלייה, שיפור הישגים ועוד; לעומת זאת לא קיבלו תוספות אחרות לשעות הלימוד שאותם מקבלים מוסדות החינוך הרשמיים. נטען, כי המונח "שעות לימוד" המופיע בתקנה אינו ברור וחד משמעי, וקיימת אי בהירות בשאלה מה הוא כולל. הוסף, כי משרד החינוך פעל לאורך השנים מתוך הנחה שחובת התקצוב הקיימת מכוח תקנה 9 כוללת בתוכה את חובת התקצוב של התקן הבסיסי, אך אין משמעותה חובת תקצוב של כל הרכיבים שאותם מקבלים מוסדות החינוך הרשמיים. תקצובם של הרכיבים שאותם מקבלים מוסדות החינוך הרשמיים מעבר לתקן הבסיסי נתון לשיקול דעתו של משרד החינוך שבמסגרתו מובא בחשבון גם המצב התקציבי. לפיכך אין בעובדה שתשלומים אלה שולמו כדי לבסס את המסקנה כי הם כלולים במונח "שעות לימוד". הוסבר, כי אין הבחנה מהותית בין רכיבים שלא שולמו כל השנים, כגון רכיבים של הפחתת תלמידים בכיתה או תפילה, לבין הרכיבים של תמרוץ וטיפוח; אלה ואלה אינם מצויים בליבת המושג "שעות לימוד".
 
י"ד.     אשר לסבירות הקיצוץ הובהר, כי ההוראה ניתנה לאחר שהסתבר כי קיים צורך בקיצוץ תקציבי, וכי אין מנוס מכך. הוטעם, כי נוכח העובדה שהוקמה ממשלה רק ב-18.3.13, ושהחלטת הממשלה לעניין תקציב המדינה התקבלה ביום 13.5.13, התבהרו האילוצים התקציביים רק סמוך למועד מתן ההוראה, ועל כן לא ניתן היה להודיע על הקיצוץ קודם לכן. עם זאת, כך הודגש, ההוראה נמסרה במועד שבו ניתן היה עדיין להיערך הן מבחינת פיטורי מורים והן מבחינת קיצוצים אחרים. אשר לטענה בדבר אפליה בין מוסדות חינוך, לעמדת המשיב מדובר בהבחנה מותרת המעוגנת בדין והמשקפת ערכים בסיסיים של מערכת החינוך. הוסבר, כי על משרד החינוך להגן על החינוך הציבורי מפני כרסום והתפוררות מואצים, ולהבטיח את איתנותה של המערכת הציבורית ואת יכולתה העתידית להמשיך ולספק מענה חינוכי הולם ואיכותי לכלל ילדי ישראל, ובכללם מי שאין להם אפשרות בחירה בחינוך פרטי. על כן, טוען המשיב, כי משרד החינוך רשאי להעדיף את מערכת החינוך הציבורית הרשמית על פני הפרטית, לרבות מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים. הוסף, כי קיצוצים תקציביים אינם מחייבים שימוע, ואף מעשית אין הדבר אפשרי. אשר לטענת העותרים שלפיה הקיצוץ עלול להביא לסגירת מוסדות חינוך בבעלות העותרים 41-22, הוסבר שתקצוב מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים הוא פחות, ומכל מקום על מוסדות אלה להמציא מקורות תקציביים לצורך הפעלתם ועמידה בהוראות הדין. עוד נטען, שאין מקום להחיל פסק דין זה-ככל שתתקבל העתירה-על מוסדות חינוך שלא עתרו ולא עמדו על זכויותיהם. לבסוף הוטעם, שנוכח חוסר הבהירות בלשון התקנה, כמו גם נוכח שינוי חקיקה בכל הנוגע למוסדות פטור, תוקנו כאמור מעלה תקנות חינוך ממלכתי ביוני 2014, ולמעשה באשר לשנים העוקבות לתשע"ד התייתרה העתירה.
 
ט"ו.     בדיון ביום 20.10.14 הצענו, כי ביחס לשנת תשע"ד תושב לעותרים מחצית מהכספים שקוצצו. הצדדים התבקשו להודיע תוך 30 יום האם עלה בידם להגיע להסכמה. ביום 14.12.14 הודיע המשיב, כי חרף כישלון הצדדים להגיע להסדר, בכוונתו להשיב לעותרים לפנים משורת הדין כמחצית מהכספים שקוצצו בשנת תשע"ד (5.5 מיליון ₪, שכן סך הקיצוץ ביחס לכלל העותרים עומד על 11 מיליון ₪; הוסבר כי לעותרים 21-1 יועברו 3 מיליון ₪ ולעותרים 41-22 יועברו 2.5 מיליון ₪. הכספים יחולקו בין העותרים באופן יחסי לקיצוץ תקציב המוסד). בתגובה מיום 1.1.15, אף שבירכו על צעד זה, טענו העותרים, כי אין בו כדי לרפא את הפגמים שנפלו בהחלטה, וכי הם עומדים על בקשתם לביטול ההוראה מושא העתירה.
 
דיון והכרעה
 
שיהוי
 
ט"ז.     תחילה לעניין טענת השיהוי. דוקטרינת השיהוי המינהלי מקנה לבית המשפט שיקול דעת לבחינתן של מכלול נסיבות העניין, כדי להחליט אם הכף נוטה להידרש לעתירה שלא הוגשה בסמוך לאחר מתן ההחלטה המינהלית. במסגרת זו נבחנים – כנודע - השיהוי האובייקטיבי והשיהוי הסובייקטיבי. השיהוי הסובייקטיבי בוחן את התנהגותו של העותר ומבקש להשיב על השאלה אם הגשת העתירה במועד שהוגשה, ולא קודם לכן, לוקה באשם מצדו. הרכיב השני של השיהוי המינהלי - השיהוי האובייקטיבי, מבקש לבחון האם חלוף הזמן גרם לשינוי המצב לרעה ולפגיעה באינטרסים של המשיב או של צדדים שלישיים. מנגד תיבחן השאלה האם הימנעותו של בית המשפט להידרש לעתירה מחמת השיהוי בהגשתה תביא לפגיעה קשה וחמורה בחוק או בשלטון החוק (עע"מ 6881/07 ברגר נ' המועצה האזורית עמק חפר (2010), פסקה 23; בג"צ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקוה, פ"ד מח(5) 630, 642-641 (1994)).
 
י"ז.      בהיבט השיהוי הסובייקטיבי, נראה כי אכן העותרים התמהמהו במקרה דנא במידה מסוימת בפנייתם לרשות ובהגשת העתירה, לאחר שידעו על ה"גזירה" ממאי 2013. נכון אני להניח כי אין ממהרים בהגשת עתירות, כדי למצות הליכים ובפועל להשיג תוצאה בלא ההוצאות הלא מעטות הכרוכות לא אחת בהגשת עתירה. על כן – בכגון דא לא הייתי ממהר להכריז שיהוי. אכן, הפניה במכתב באוקטובר 2013 לאחר ההודעה ממאי נראית מאוחרת מדי – גם אם העתירה הוגשה זמן לא רב אחרי כן, בדצמבר. בהקשר זה יצוין, כי ספק אם המתנת העותרים למוצא פיו, כלשונם, של המשיב לאחר שמוסדות חינוך אחרים פנו אליו, וההמתנה לדיון בועדת הכנסת יש בהן להצדיק את העיכוב בפנייתם, מה גם שיכלו לנקוט בצעד מקדים, במה שקרוי "קדם בג"ץ", קרי פניה למחלקת הבג"צים בפרקליטות ב"התראת בג"ץ"; ומנגד, גם צעד כזה כרוך בהוצאות שלא לכל גוף קטן הן זמינות. אוסיף, כי גם המתנתם להיוכח ולראות האם בפועל הכספים שהועברו חסרים את שעות התמרוץ והטיפוח, מעוררת תהיה. מקל וחומר, העותרים הנוספים בעתירה המתוקנת (29-22) אינם יכולים להישמע בטענה כי משההחלטה לא הומצאה להם, לא קם שיהוי. אף אם אכן זהו המצב העובדתי, לית מאן דפליג כי ידעו על ההחלטה מתחילת שנת הלימודים, במועד בו נכנס הקיצוץ התקציבי לתוקפו, ולמצער מחודש דצמבר, שבו לטענתם יכלו לראות לראשונה מהן השעות שתוקצבו בפועל. לא זו בלבד שהעתירה המתוקנת ובקשת ההצטרפות לא הוגשו סמוך למועד זה, אלא שהוגשו חודשים ספורים לפני תום שנת הלימודים. שיהוי סובייקטיבי התקיים איפוא. בהיבט השיהוי האובייקטיבי, דומה כי כפי שטען המשיב, ככל שהעתירה היתה מוגשת במועד ומתקבלת, ניתן היה להיערך מראש לאפשרות שינוי תחת מצב שבו לאחר חלוקת התקציב יש צורך לקצץ סכום ניכר מתקציב משרד החינוך, על כל המשתמע מכך (908/14 עמותת בית חב"ד טבריה נ' משרד החינוך (2014)). איננו מתעלמים איפוא מן השיהוי המסוים בהגשת העתירה, אף כי ישנם גם פנים אחרות. והיה לכך משקל בהחלטתנו, כפי שנראה בהמשך – אך החלטנו מטעמים שבשלטון החוק להמשיך ולדון בעתירה.
 
כללי הצדק הטבעי
י"ח.     חוק חינוך ממלכתי קובע, כי אחת ממטרותיו (סעיף 2(8)) היא "להעניק שויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אוירה המעוררת את השונה והתומכת בו" (ראו גם נוסח סעיף 2 לחוק שעה שחוקק). החלת ערך השויון משמעה בין היתר מתן הזדמנויות שוות לתלמידים בחינוך "בלא שפערים כלכליים, חברתיים ותרבותיים ינציחו הבדלים משמעותיים בהשכלה ובהכשרה המקצועית הנרכשת" (עניין ועד פוריה, עמ' 218 (השופטת פרוקצ'יה)). חוק לימוד חובה מגשים מטרה נעלה זו ומטיל על הקופה הציבורית לשאת בהוצאות הכרוכות בכך. ואולם, הורים שבחרו בחינוך פרטי, יכולים כמובן לעשות כן, ברם משמעות הדבר שלא יוכלו ליהנות ממימון המדינה באופן מלא, ועל כתפיהם מוטל לשאת בחלק מן המימון הכרוך בכך. במובן זה חוק חינוך ממלכתי ותקנות חינוך ממלכתי - מקיימים העדפה של החינוך הממלכתי רשמי על פני החינוך המוכר שאינו רשמי:
 
"המדינה ממלאת חובתה ליתן חינוך חינם לילדי ישראל במיסגרתה של מערכת החינוך הממלכתית והממלכתית-דתית, ואף שהחוק מאפשר להורים לבחור לילדיהם חינוך 'פרטי' תחת חינוך 'ממלכתי', אין בעצם מתן אפשרות הבחירה כדי לייסד חובה המוטלת על המדינה לשאת בהוצאות לימודיהם של תלמידים שהוריהם בחרו שלא לשבצם במסגרת הממלכתית. לשון אחר: הורים שהחליטו שלא לקבל שירותי חינוך חינם אין-כסף במסגרת החינוך הממלכתי, ותחת זאת בחרו בחינוך פרטי שאינו חינוך ממלכתי, לא קמה להם זכות לדרוש מן המדינה כי תממן את הוצאות לימודיהם של ילדיהם. וכלשונה של השופטת פרוקצ'יה בפרשת ועד פוריה (שם, 217): 'הדין בבתי ספר פרטיים מוכרים שאינם רשמיים שונה. כלל חינוך חינם אינו חל עליהם באורח אוטומטי. המבקש שילדו ילמד בהם מקבל על עצמו מרצון נטל תשלומים ומימון שאינו מוטל על תלמיד בחינוך הרשמי. כלל זה הוא פועל יוצא מהעובדה כי הלימוד במוסד זה הוא פרי בחירה מרצון, וכי אין חובה על הרשות הציבורית לשאת בעלות הלימודים במוסד'...
נדע מכל אלה, כי אין דין מערכת החינוך הציבורית כדין מערכת החינוך הפרטית. הראשונה פועלת מכוחו של החוק; מקנה היא חינוך חינם לכלל ילדי ישראל; וכנדרש מכך זוכה היא למימון המדינה מכוחו של החוק. שלא כמותה היא מערכת החינוך הפרטית. ההסתפחות אל זו היא על-פי בחירתו של ההורה, ואין היא מקנה זכות למימון של המדינה. ההבדלים שבין שתי המערכות הבדלי-מהות כיבדי-משקל הם, וההבחנה ביניהן - לעניין המימון - הבחנה מותרת היא בין שונים. אין היא אפליה בין שוים (בג"צ 8133/05 עיריית ביתר עלית נ' שרת החינוך והתרבות (2005), פסקאות 17-16 (המשנה לנשיא חשין)).
 
בבג"צ 8437/99 רשת גני חב"ד נ' שר החינוך, פ"ד נד (3) 69, 84 (2000) צוין כך:
 
"כל ילד ונער בישראל - ואלה הם בעלי-הזכות האמיתיים - יכול וזכאי לקבל במוסדות-החינוך הרשמיים חינוך חינם ושוה לכלל ילדי ישראל. ואם בוחרים ילדים או נערים - המדקדק יאמר: אם בוחרים הוריהם של ילדים ונערים - ביודעין ובכוונת-מכוון, לקבל חינוך שלא במוסדות רשמיים של המדינה אלא במוסדות מוכרים לא רשמיים, אמנם זכאים הם לעשות כן, אך במקרה זה לא יישמעו בטענת אפליה בנושא של מימון (כמובן, בכפוף לכללים הרגילים של המשפט המינהלי)..." (השופט-כתארו אז-חשין).
 
ועוד:
 
"חובת המדינה לספק חינוך חינם מתמצה בכך שהיא מעמידה לרשות הציבור את הזכות ללימוד במוסדות החינוך הממלכתיים. אין על המדינה חובה לממן מהקופה הציבורית את מוסדות החינוך שאינם רשמיים ...הורים הבוחרים לשלוח את ילדיהם למוסד חינוך שאינו ממלכתי, מקבלים על עצמם, בתוך כך, את נטל מימונה של בחירה זו, ולא קמה להם זכות לדרוש מימון ממשלתי, כאשר פתוחה בפניהם האפשרות לזכות בחינוך ממלכתי חינם. אף על פי כן, בהסדרים שונים, קבע המחוקק הישראלי קריטריונים להכרה ולתמיכה ממשלתית גם בתקציבי מוסדות החינוך שאינם רשמיים, על סוגיהם השונים...". (בג"צ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך פרופ' יולי תמיר (2010), פסקה 26 (השופטת פרוקצ'יה); וראו גם פרוטוקול הדיון בועדת החינוך, התרבות והספורט מיום 11.11.13).
 
           דברים אלה הם בעיניי בחינת פשיטא; התפריט הבסיסי – הראוי – שמציעה המדינה, שוה לכל. מה שמעבר לו הוא מותרות לגיטימיות, וכבודן במקומן – ונכונים לשלם בעבור ההוצאות הנוספות. דבר זה אינו שונה במובן הכלכלי משירותים אחרים שמציעה המדינה, ושהרוצה במה שמעבר להם ייכבד וישלם. הדברים אינם זהים, כמובן, בהקשרים אחרים, שכן לפניה לחינוך מסוג אחר, "מופרט", גם היבטים אידיאולוגיים שהתמודדות המדינה עמם אינה פשוטה, והחורגים מגדרי עתירה זו.
 
י"ט.     ואולם, הגם שנקודת המוצא הניצבת לנגד עינינו היא כאמור, דומה כי נפל פגם בהחלטה מושא העתירה במספר היבטים. נכונים אנו להניח שסדרי עדיפות מחייבים קיצוצים תקציביים, ולעתים נדרשים אף שינויים חקיקתיים. לרשות המבצעת ולמחוקק המשנה, כמו כמובן למחוקק בעצמו, מוקנית הסמכות לבצע שינויים בהתאם לצרכי השעה. לא אחת נדרשות הרשויות השונות להשתמש בסמכותן ולשנות או לתקן את מדיניותן (בג"צ 6792/10 די.בי.אס שרותי לווין בע"מ ואח' נ' כנסת ישראל (2014)); "אף שלאינטרס ההסתמכות יש משקל מסוים, אין בו כדי לשלול את יכולתה של הרשות להשתמש בסמכותה זו...הסתמכות אין משמעותהּ זכות כי סטאטוס-קוו יישמר ושמדיניות לא תשתנה לעולם..." (שם, פסקה 51, המשנָה לנשיא נאור).
 
כ.        עם זאת שינוי במדיניות, לאחר שלפרט או לגוף קמה ציפיה לגיטימית, לא כל שכן הסתמכות, מצריך מתן הזדמנות לפרט או לגוף הנפגע להשמיע את טענותיו. המלומדת ברק-ארז מסבירה (ד' ברק-ארז משפט מינהלי (תש"ע, כרך א'), עמ' 462), כי המבחן הבסיסי לתחולתם של כללי הצדק הטבעי מתייחס לפוטנציאל הפגיעה הטמון בהחלטה מבחינת מי שזו חלה עליו (בג"צ 3/58 ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב 1493 (1958)). היא מציינת, כי מבחן הפגיעה אינו מתייחס לפגיעה בזכויות דווקא, ודי בפגיעה באינטרס (עמ' 463). צוין לא פעם, שתכלית של מתן זכות טיעון היא, בין היתר, "למנוע שרירותיות בפעולת הרשות הציבורית, ולהבטיח התחשבות של הרשות המינהלית באינטרסים של הפרט בבואה להגשים מטרות ציבוריות. הציבור בכללותו יוצא אף הוא נשכר מהליך השימוע, מפני שבכוחו של ההליך לתרום לקבלת החלטות שלטוניות מושכלות, עת מירב הנתונים ונקודות המבט עומדים להן כבסיס. ואכן, במהלך השנים הכיר המשפט הישראלי בזכות השימוע כחלק מחובת ההגינות הרחבה החלה על הרשות הציבורית, ומכוחה מחויבת הרשות לשמוע כל מי שיש לו ציפיה לגיטימית להישמע לפני שתתקבל ההחלטה המינהלית" (בג"צ 365/08 נטוויז'ן בע"מ נ' משרד התקשורת (2009), פסקה 7 (השופטת ארבל)). לאו מילתא זוטרתא היא, ובעיני – בחינת פשיטא.
 
כ"א.    בנדון דידן נראה, כי לעותרים קמה ציפיה לגיטימית בהסתמך על השנה שקדמה, כי מימונן של שעות תמרוץ וטיפוח יימשך; זאת אף אם נקבל את הטענה שמעיקרא אין המשיב מחויב למימון זה באופן שאין בלתו. נוכח כך היה מקום ליתן לעותרים לשטוח את טענותיהם כאשר הוחלט על קיצוץ כאמור, אף אם על דרך של מתן זכות שימוע תחומה; כך, נוכח העובדה שמדובר בקיצוץ תקציבי ולא בזכות מוקנית בבירור. ניתן היה לעשות כן באמצעות השמעת טיעונים בכתב, בטרם קבלת ההחלטה (בג"צ 3718/04 עיריית חולון נ' משרד הפנים (2007)). אין בכוונתנו לומר כי כל קיצוץ תקציבי מצריך בהכרח מתן זכות שימוע, אף כי יהיו מקרים שיחייבו זאת; כל מקרה לגופו, בהתחשב במהות ובהיקף הציפיה שהתגבשה. יכולנו להסתפק בזאת, כדי ללכת במידה משמעותית לקראת העותרים, אך ההכרעה צריך שתידרש אף לפרשנות התקנה מושא העתירה ולסוגיות רלבנטיות נוספות.
 
פרשנות התקנות
 
כ"ב.    מחוקק המשנה קבע בתקנות חינוך ממלכתי "כי המדינה תשתתף בתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוך מוכר (להלן – השתתפות המדינה), שמתקיימים בו התנאים המפורטים בתקנה 3 ובכלל זה לימוד תכנית היסוד; השתתפות המדינה תהיה בשיעור של 75% מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה" (תקנה 9 (א)). פשוטו של מקרא מעלה, שמחוקק המשנה לא תחם את סוג שעות הלימוד שיתוקצבו; הוא נקט לשון כללית, ועל פני הדברים מדובר ב-75% מכלל שעות הלימוד מבלי שנערכה הבחנה סטטוטורית ביניהן.
 
כ"ג.     תימוכין לפרשנות זו לה מכוונים העותרים, יתכן שניתן לאתר בתולדותיה החקיקתיות של התקנה. תקנה 9 קבעה, בנוסחה המקורי – שעה שהותקנה בתשי"ד-1953: "החליט השר לתמוך במוסד מוכר, לא תעלה התמיכה על 60% ממשכורת המורים הממוצעת לפי התקן של מוסדות חינוך רשמיים...". בתיקון מ-1963 נקבע, כי "השר רשאי לתמוך במוסד מוכר בשיעור הנראה לו לגבי כל מוסד ומוסד". קרי, היקף התמיכה ניתן לשיקול דעתו של השר. בשנת 2008 תוקן נוסח התקנה פעם נוספת ונקבע: "המדינה תשתתף בתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוך מוכר... בשיעור של 75% מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה...". בגדרי התיקון, ואולי זו גם תכליתו (על פי רוב קשה להתחקות אחר תכליתן המכוונת של תקנות בשל היעדר דברי הסבר), צומצם שיקול הדעת שהוקנה לשר, ונקבעו כללים אחידים לתקצוב. תיקון זה היה ככל הנראה תולדה של דו"ח שושני, שבו הומלץ לקבוע הקצאה שונה של המשאבים העומדים לרשות משרד החינוך, באופן שיתרום לשיפור ההישגים החינוכיים ולצמצום הפערים בהישגים בין תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות שונות. חוזר מנכ"ל "תקצוב מערכת החינוך היסודי- מעבר לתקן דיפרנציאלי לתלמיד" (תשס"ג/10(ג) 3.7-34), שהופץ בעקבות דו"ח שושני, משמיענו כי "תקציב השעות בבית ספר מוכר שאינו רשמי יהיה 75% מסך כל תקציבי השעות המוענקים לתלמידים הבאים בשעריו בתנאי שיקיים מדיניות רישום אינטגרטיבית.." (סעיף 1.2ג, ההדגשה אינה במקור). כן נקבע כי מימון מוסדות החינוך היסודי יהיה לפי קריטריונים שויוניים, הוגנים, אחידים, יעילים וגלויים לכלל תלמידי ישראל (סעיף 1.1.). ברי, כי תקצוב מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים על פי תקן הבסיס, באופן בלתי תלוי בתוספות שונות ומשתנות, עלול ליצור פער בין מוסד חינוך רשמי למוסד חינוך מוכר שאינו רשמי אשר ישתנה מעת לעת ויהא גבוה בהרבה מ- 25%, ובכך – כך נראה, עלול הוא לחטוא לתכלית שלשמה נועד, שהיא הסדרה שויונית וברורה. הבחנה בין מוסד חינוך רשמי למוסד חינוך מוכר שאינו רשמי היא מובנת, בעלת תכלית רלבנטית ואינה מהוה כשלעצמה הפליה, כל עיקר, אך פער משמעותי בלתי קבוע עלול לעלות לכדי חשש לפגיעה בשויון הבסיסי. עוד נוסיף, כי בהיבטים רבים מבקשות תקנות חינוך ממלכתי - שכאמור קובעות את תנאי ההכרה במוסד חינוך מוכר שאינו רשמי, את הסדרי הפיקוח על המוסד ואת תמיכת המדינה בו - להשוות בפרמטרים רבים בין מוסדות חינוך רשמיים למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים; כך בנוגע לתכנית הלימודים (תקנה 3(א)(1א)), למספר התלמידים בכיתה (תקנה (3(א)(2א)), לדרישות ההשכלה ממנהל מוסד החינוך והמורים העובדים במוסד (תקנה 3(א)(5)), וכך ככל הנראה גם בהיבט התקציבי, בכפוף כמובן לשמירת הפער הבסיסי שהיא מצוות המחוקק, כפי שתואר מעלה.
 
כ"ד.    נזכיר בהיבט זה, שרשויות מינהליות בוחרות לעיתים להימנע מעיסוק בפעילות מסוימת או לצמצם פעילותן בגדרה, ולעודד את פעילותם של תאגידים פרטיים בתחום זה באמצעות תמיכה כספית (ד' ברק- ארז משפט מינהלי-משפט מינהלי כלכלי (תשע"ג, כרך ג'), עמ' 463, בג"צ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך פ"ד נ(3) 2 (1996)). בהקשר החינוך נשמעת טענה, כי מן הרגולציה של מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים, לצד המציאות בשטח, נובע עידוד מעשי של הורים בעלי יכולות לשלוח את ילדיהם למערכת החינוך המוכר שאינו רשמי; זאת על ידי מימון ותנאי רישוי מקלים, ותוך התעלמות מ"תופעת החינוך האפור" בתוך מסגרת החינוך הציבורי (נייר עמדה בעבור הועדה הציבורית להסדרת סוגיית תשלומי הורים ושכר לימוד במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים בראשות הגב' רחל מתוקי, מנהלת מחוז חיפה במשרד החינוך, הקליניקה למשפט ומדיניות חינוך, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת חיפה (2012)); וכן מאמרו של ד"ר ניר מיכאלי "מגמות הפרטה במערכת החינוך בישראל" (2010) (http://portal.macam.ac.il/ArticlePage.aspx?id=3221), המתאר מהלכי הפרטה שונים במערכת החינוך בישראל אשר מתבטאים בהפרטה פדגוגית, בהישענות גדלה והולכת על תקציבים ממקורות פרטיים, ובהפרטה ניהולית במערכת הציבורית לעבר מערכת של ניהול העצמי. ד' ברק-ארז בספרה אזרח נתין צרכן – משפט ושלטון במדינה משתנה (תשע"ב), (להלן אזרח, נתין צרכן) עמ' 90-89) מתייחסת לנושא זה בראי של הפרטה על דרך מחדל; כך, למשל, כאשר הרשות נמנעת מהקמת בתי ספר "רשמיים" נוספים, מאחר שבפועל קיים היצע של בתי ספר פרטיים. הדבר משתלב במגמות הפרטה כלליות, שאת דעתי שלי לגביהן הבעתי לא אחת – ראו דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ' ברק כהן, פ"ד ס"ג (1) 644. (2000), עמ' 730-729, פסקה י"א; רע"פ 228/05 יאגודייב נ' מדינת ישראל, פ"ד נט (4) 518, 520; ולאחרונה בג"צ 9488/11 מיטראל נ. משרד החקלאות ופיתוח הכפר (2014), פסקה כ'. כך או אחרת, התוצאה היא כי במקרים בהם הרשות מתנערת מחובתה, נוצר מרווח מחיה למוסדות הפרטיים. גם לדברים אלה נתנו דעתנו בנידון דידן, שכן המשיב אינו יכול לאחוז-אף אם לא במפורש-בחבל משני קצותיו, ואידך זיל גמור.
 
כ"ה.    למול טעמים אלה התומכים במידה מסוימת בעמדת העותרים, יש לזכור כי עסקינן בסמכות שבשיקול דעת. על פי סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, רשאי שר החינוך לקבוע בתקנות חינוך ממלכתי תנאים להכרה במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם "אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט". מכוח סמכות זו הותקנו תקנות חינוך ממלכתי. התקנות, כפי שהסבירה השופטת פרוקצ'יה בבג"צ 5373/08 אבו לבדה ואח' נ' שרת החינוך (2011), פסקה 36, הותקנו מכוח אותה סמכות שבשיקול דעת הנתונה לשר בחקיקה ראשית, ועל רקע זה יש לפרשן וליישמן. ודוק, החוק מקנה סמכות לתקצב מוסדות אלה אך אין חובה לעשות כן (אם כי כאמור משהוחלט לתקצבם, ייעשה הדבר על פי התקנות). בהיבט אחר לא נעלם מעינינו, כי אף לפני הקיצוץ בשנת הלימודים תשע"ד לא קיבלו מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים את כלל התקציבים שאותם מקבלים מוסדות החינוך הרשמיים, כגון שעות תפילה, יום חינוך ארוך ותכנית להפחתת תלמידים בכיתה, ומנגד קיבלו תשלום בעבור שירותים אחרים. אנו נוטים להסכים כי אין הבחנה מהותית בין רכיבים אחרים בין שלא מומנו כל השנים ובין שמומנו, לבין שעות התמרוץ והטיפוח, לעניין הקצאה שויונית של משאבים, וגם לתוספות האחרות משמעות בהקשר זה. אך יוסף, שגם בחינוך הממלכתי מתוקצב תקן הבסיס, ואילו תקצוב תוספות אחרות משתנה משנה לשנה, ובחלקו אף מוטל על ההורים (אזרח נתין צרכן, עמ' 162), וגם לזאת יש ליתן משקל. לבסוף, העותרים תומכים יתדותיהם בתיקון התקנות מיוני 2014, ולמדים כי יש לפרש את תקנה 9 כמוצע על ידיהם. דומני כי בנסיבות אין בתיקון כשלעצמו, שאותו יזם המשיב לאחר הגשת העתירה, כדי ללמד על האופן שבו יש לפרש את התקנה בנוסח הקודם, וכל שניתן ללמוד הימנו הוא על חוסר בהירותה.
 
כ"ו.     עינינו הרואות, כי התמונה מעורבת: קיימים טעמים המצדדים בפרשנות העותרים לתקנות שלפיה המונח "שעות לימוד" מתייחס לשעות הלימוד בכללותן, וישנם טעמים התומכים בעמדת המשיב, שלפיה מונח זה מתייחס אך לתקן הבסיס. מה שברור הוא, שהדברים לא היו ברורים ביותר, והדבר מטה את הכף במידה מסוימת לכיוון העותרים.
 
פגיעה בזכות לחינוך והעדר סבירות
 
כ"ז.     טענה נוספת שמעלים העותרים, היא כי נפגעו זכויות התלמידים לשויון ולחינוך וזכות הוריהם לבחור את חינוך ילדיהם, להשפיע על תכני החינוך של ילדיהם ולחנכם לפי השקפת עולמם. הזכות לחינוך טרם הוכרה באופן מפורש כזכות חוקתית בדבר חקיקה של הכנסת או בפסיקתו של בית משפט זה, אף כי דומה שזו הדעה הרווחת (וראו לאחרונה בג"צ 3752/10 רובינשטיין נ' מדינת ישראל (2014), ולפני כן – למשל – פרשת "נוער כהלכה" פסקאות 13-12. השקפתי שלי כפי שבוטאה בפרשת רובינשטיין. אכן, הזכות החוקתית לחינוך, לרבות הזכות לשויון בחינוך והזכות להשפיע על תכני החינוך, עשויה להיות זכות חוקתית הנגזרת מהזכות לכבוד האדם, והמעוגנת בסעיפים 2 ו-4 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (א' ברק כבוד האדם - הזכות החוקתית ובנותיה (תשע"ד, כרך ב') עמ' 817-815; י' רבין הזכות לחינוך (תשס"ב), עמ' 389-353)), אם כי תיק זה אינו האכסניה להכרעה בסוגיה זו. נזכיר אך בתמצית כי הזכות לקבל חינוך והזכות להשפיע על תכני החינוך הוכרו במשפט הבינלאומי זה מכבר. הזכות לחינוך הוכרה לראשונה בסעיף 26 להכרזה האוניברסלית לזכויות האדם של האו"ם משנת 1948, וסעיפים 14-13 לאמנה בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (1966) מטילים על המדינה את האחריות ליישומה ולמימושה. אף באמנה בדבר זכויות הילד (1989) קיימת התייחסות לזכותו העצמאית של הילד לחינוך. יוסף, כי העיקרון בדבר איסור אפליה בחינוך קבוע באמנה נגד אפליה בחינוך (1960), באמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית (1965) ובאמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה נגד נשים (1979) (רבין, פרק תשיעי)).
 
כ"ח.    נכון אני להניח כי בהחלטת המשיב יש להלכה משום פגיעה מסוימת בזכותם של הורים להשפיע על תכני החינוך של ילדיהם ואף בזכויות הילדים לחינוך ולשויון. ואולם, זכויות אלה אינן ניצבות בגפן, והן אינן מוחלטות. בנדון דידן החלטת המשיב מאזנת בין האוטונומיה של ההורים ורצונם להשפיע על תכני החינוך ועמם זכויות הילדים לחינוך ולשויון, לבין הפגיעה הצפויה במערכת החינוך הממלכתית, וזאת באופן מידתי. פרסנו בתחילת דברינו את הבסיס להבחנה בין מוסדות החינוך הרשמיים למוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ואת העדיפות המוקנית על פי דין לחינוך הממלכתי (לרבות הממלכתי הדתי). כאמור, להורים החפצים לשלוח ילדיהם למוסד חינוכי לפי ערכיהם שלהם ניתנת האפשרות לעשות כן, אך אין משמעות הדבר כי יהא זה במימון מלא של המדינה. חוק חינוך ממלכתי קובע, כי לשר שיקול דעת האם לתקצב מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי, ורשאי הוא שלא לתקצבו כלל (בג"צ 282/14 עמותת חיואר לחינוך אלטרנטיבי נ' שר החינוך (2014), פסק דינה המקיף של המשנה לנשיא (כתארה אז) נאור). משהחליט לתקצבו, נדרש המשיב לאמות המידה הקבועות בתקנות. כאמור, על פי תקנות חינוך ממלכתי, מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי יתוקצב ב- 75% משעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי. כלפי קביעה זו אין העותרים מעלים טענה חוקתית. טענתם כאמור מתמקדת בפרשנות המונח "שעות לימוד". הפחתה כשלעצמה של תקציב שעות התמרוץ והטיפוח, עשויה להיות מידתית בהתחשב בתכלית ההבחנה בין החינוך הרשמי לחינוך המוכר שאינו רשמי. עם זאת, כאמור, פרשנות התקנות עלולה ליצור פער גדול ומשתנה בין מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים למוסדות חינוך רשמיים, ובכך יתכן קושי, כמובן ככל שהפער הוא מעבר ל-25%.
 
כ"ט.    אשר לטענה הנוגעת לסבירות ההוראה בדבר הקיצוץ, אכן, היה ראוי שזו תימסר בשלב מוקדם יותר אשר יאפשר זמן היערכות. גם המשיב אינו חולק על כך, אך מסביר כי ההחלטה התעכבה עד לאחר הקמת ממשלה וקבלת החלטה לעניין התקציב. אלה בעיות כרוניות במערכת הממשל, ועל כן היה מקום שהמשיב יודיע במועד מוקדם כי בכוונתו לערוך קיצוץ כאמור, וכי הוא ממתין להכרעה בעניין תקציב המדינה ולאישורים הנדרשים; זאת כדי שהעותרים יוכלו לכלכל את צעדיהם. מראש ולא "בדקה התשעים". גם אם המצב של ימי בחירות והתקופה שלאחריהן הקשה על הטיפול באילוצים התקציביים, היה מקום להודעה מוקדמת ככל הניתן, אף בחינת התראה לנוגעים בדבר, "דעו כי יוצע קיצוץ כזה, אף שכרגע אין ניתן לעסוק בו בשל אילוצי הזמן". מכל מקום בנסיבות גם אם אין מקום להתערבות מטעם זה לבדו, יש לשקללו במאזן הכולל.
 
ל.        לבסוף אשר לטענה כי המשיב הפר את חובת ההיוועצות, הרי משזו הועלתה לראשונה בעיקרי הטיעון וכיון שלמשיב לא ניתנה הזדמנות להתייחס אליה, לא מצאנו להידרש לה.
 
מימון החינוך במשפט העברי
 
ל"א     ד"ר מ' ויגודה, ראש תחום המשפט העברי במשרד המשפטים, מתאר בנייר עמדה שהוגש לועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת ("הזכות לחינוך במשפט העברי") את הניצנים הראשונים למיסוד מערכת החינוך בתולדות ישראל בתקופת בית שני, ולהפיכת החינוך לנושא שגם הציבור נוטל עליו אחריות, מעבר לחובת היחידים. בין היתר הוא סוקר את התקנות שהותקנו בתקופה זו, המרחיבות את חובת החינוך, והמטילות אותה גם על הציבור (תקנת המיוחסת לשמעון בן שטח ותקנה אחרת המיוחסת ליהושע בן גמלא). כן ראו בהקשר זה נ' סט "החינוך כחובת הציבור במשפט העברי" גליונות פרשת השבוע 219 (פרשת עקב, תשס"ה)). כן ראו על חשיבות החינוך במסורת היהודית עע"מ 10673/05 מכללת הדרים, עמותה לקידום החינוך הגבוה באשדוד נ' משרד הפנים (2007), פסקה ז (3) לחוות דעתי; וכן בג"צ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון לציון ואח' נ' שרת החינוך, התרבות והספורט (2005), פסקה ב' לחוות דעתי.
 
ל"ב.    אכן, הפיכת מערכת החינוך לעניין שבאחריות הציבור משמעה הטלת נטל כספי להחזקת מוסדות החינוך על הקופה הציבורית. בתלמוד הירושלמי (ירושלמי פאה ח' סוף הלכה ז') הוסבר, שכל הדר בעיר פלונית למעלה משנים עשר חודש, חייב ליתן חלקו במס העירוני המיועד לצרכי חינוך. התלמוד הבבלי, בהתייחסו לסוגיה זו, אינו מבהיר כיצד יגויסו הכספים לקופה זו, האם מן הציבור בכללותו או מן ההורים בלבד. ר' מאיר הלוי אבולעפיה (רמ"ה, ספרד, המאה הי"ג) (יד רמה, בבא בתרא כ"א ע"א, דיבור המתחיל "ואמר רבא") מפרש את דברי הבבלי כמכוונים למימון הבא מכלל הציבור, שכן כך ניתן יהיה להגשים את מטרתה הסוציאלית של התקנה. יש, לעומת זאת, מי שפירשו את עיקרה של תקנת יהושע בן גמלא כהמרתה של שיטת לימוד ההוראה האינדיבידואלית בשיטת הוראה קבוצתית, על ידי ייסוד בתי ספר ופיקוח עליהם ועל ידי אכיפת התשלום על ידי ההורים; זאת במובחן מסוגיית המימון הציבורי של מערכת החינוך. מעבר זה מהוראה על ידי מורים פרטיים להוראה קולקטיבית בבתי ספר יש בו כדי להפחית משמעותית מעלות החינוך, כך שמרבית ההורים יוכלו לעמוד בה. ד"ר ויגודה מוסיף ומסביר, כי היה מי שהציע גישה, שלפיה המימון למערכת החינוך יהא מעורב (פרטי וציבורי כאחד), ואף הועלו אפשרויות מספר באשר למידת העירוב. הריטב"א (ר' יום טוב בן אברהם אשבילי (ספרד – המאות הי"ג-הי"ד), חידושי הריטב"א, בבא בתרא כ"א, ע"א, דיבור המתחיל "אמר רבא") סובר כי חובת המימון היא על ההורים, אך לפי חלקם היחסי, ואם בכך לא יהא די, על הקופה הציבורית להשלים את החסר. רבי משה איסרליש (הרמ"א, פולין, המאה הט"ז) סבור, כי מנגנון המימון הציבורי מיועד רק למעוטי יכולת, והכספים למימון קופת הצדקה נגבים מכלל תושבי המקום (רמ"א חושן משפט סימן קס"ג סעיף ג'. וראו גם ביאור הגר"א (הגאון ר' אליהו מוילנה – המאה הי"ח), שם, אות פ). כותב ר' יחיאל מיכל אפשטיין בעל ערוך השולחן (רוסיה, המאות הי"ט-הכ', חושן משפט קס"ג ב', י"ד) "במקום שבני העיר מושיבין ביניהם מלמד תינוקות לתלמוד תורה ואין אביהם של התינוקות יכולים לשכור לבניהם מפני עניותם, והקהל צריכין ליתן שכר לימודם כמו בתלמוד תורה, שבמדינתנו גובין לפי ממון, ועל העשיר מוטל יותר...". עינינו הרואות כי הרכיב של מימון הלימוד לתלמידים קיבל צביון פרוגרסיבי בעולמה של יהדות, אך שורתו התחתונה היא כי גם לקופה הציבורית מחויבות רבה. לא למותר להזכיר את הסיפור המרגש (בבלי, בבא מציעא פ"ה, ע"ב) שבו מתאר רבי חייא כיצד גרם לכך שלא תשתכח תורה, וזו לשונו: "מאי עבידנא, אזלינא ושדינא כיתנא, וגדילנא נישבי, וציידנא טבי ומאכילנא בשרייהו ליתמי, ואריכנא מגילתא וכתבנא חמשה חומשי, וסליקנא למתא ומקרינא חמשה ינוקי בחמשה חומשי, ומתנינא שיתא ינוקי שיתא סדרי ואמרנא להו: עד דהדרנא ואתינא - הקרו אהדדי ואתנו אהדדי, ועבדי לה לתורה דלא תשתכח מישראל. היינו דאמר רבי: כמה גדולים מעשי חייא!". ובתרגום עברי: "מה אני עושה, אני הולך וזורע פשתן וקולע רשתות וצד צבאים ומאכיל את בשרם ליתומים, ומסדר מגילות קלף וכותב חמישה חומשים, ואני עולה לעיר ומלמד לחמישה תינוקות חמשה חומשים, ומלמד לששה תינוקות ששה סדרי משנה, ואני אומר להם, עד שאחזור ואבוא, קראו מקרא זה לזה ושנו משנה זה לזה, וכך עושה אני לתורה שלא תישכח מישראל, ועל כך אמר רבי (יהודה הנשיא) כמה גדולים מעשי חייא".
 
הסעד
 
ל"ג.      כללם של דברים: סברנו, נוכח השיקולים לכאן ולכאן שתוארו מעלה – ובין השאר השיהוי שבו לוקה העתירה מזה ואי בהירות התקנות מזה – כי יש לנקוט סוג של בטלות יחסית, דוקטרינה שעליה אין צורך עוד להכביר מלים. לאחר עיון באנו לכלל מסקנה, כי ראוי לעשות צו החלטי, לפיו יושבו לעותרים 70% מן הכספים שקוצצו לשנת תשע"ד (אנו ערים לכך שהמשיב הודיע על כוונתו להשיב 50%). באשר לשנים העוקבות לשנת הלימודים תשע"ד התייתרה העתירה על פי האמור. אין צו להוצאות.
 
 
 
                                                                                          המשנה לנשיאה
 
 
 
 
 
 
הנשיאה מ' נאור:
 
 
           אני מסכימה.
                                                                                                ה נ ש י א ה
 
 
 
 
השופט א' שהם:
 
 
           אני מצטרף בהסכמה לחוות דעתו המקיפה והיסודית של חברי, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.
                                                                                                    ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.
 
           ניתן היום, ‏ג' בניסן התשע"ה (‏23.3.2015).
 
 
 ה נ ש י א ה  המשנה לנשיאה ש ו פ ט
 
 
_________________________
פסיקה חינם
 
+ שלח משוב