Hebrew  |  English  |  Russian  |  

להצטרפות לרשימת התפוצה הכנס את כתובת הדואר האלקטרוני שלך:
 



דף הבית >> בג"ץ 2254/13 מיכאל סמואל ואח' נגד שר האוצר ואח'
 
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק  
  בג"ץ  2254/13
     
 
 
לפני:   כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור
  כבוד השופטת ע' ארבל
  כבוד השופט נ' הנדל
 
 
העותרים: 1. מיכאל סמואל
  2. ורדינה סימון
 
                                          
  נ  ג  ד
 
                                                                                                    
המשיבים: 1. שר האוצר
  2. מנהל מקרקעי ישראל
  3. משרד הבינוי והשיכון
  4. הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה מחוז חיפה
  5. מדינת ישראל
  6. כנסת ישראל
  7. הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה
 
                                          
עתירה למתן צו על תנאי
 
                                          
בשם העותרים: עו"ד אלון סמואל; עו"ד אורלי דוד פיטרס
 
 
בשם משיבים 1-5: עו"ד אופק חני
 
 
בשם משיב 6: עו"ד גור בליי
 
 
בשם משיבה 7: עו"ד יורם חן
 
 
פסק-דין
 
 
השופט נ' הנדל:
 
  1. העתירה שלפנינו היא חוליה נוספת, וניתן להניח: אחרונה, בשרשרת ההליכים המשפטיים שמנהלים העותרים מזה למעלה מ-15 שנים, על רקע נסיבות עובדתיות שראשיתן שנים רבות קודם לכן. עסקינן בחלקה שהופקעה בשנות ה-50' של המאה הקודמת לצרכי ביטחון, וברבות השנים חדלה מלשמש לייעוד הביטחוני. בעתירה קודמת שהגישו העותרים (בג"ץ 360/97 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001)) נפסק הסדר חדש, שבליבו עומד הכלל כי אם תם ייעוד ההפקעה - על דרך העיקרון יש להשיב את הקרקע לבעליה. צוין בפסק הדין כי סוגיית מועד התחולה של ההסדר החדש לא זכתה לדיון, ועל כן הצדדים התבקשו להתייחס לכך. בית משפט זה הפנה קריאה למחוקק, "כי יעשה – ובמהרה – להסדרת נושא הפקעתם של מקרקעין בחוק מקיף ומסודר". בהמשך תיקן המחוקק את דיני ההפקעות, וקבע הסדרים פרטניים של חובת ההשבה. לפי התיקון, עולה כי העותרים אינם זכאים לקבל בחזרה את הקרקע המופקעת. בעתירה הנוכחית מתמקדים העותרים בחוקתיותו של התיקון - ככלל, ובשלילת סעד ההשבה מהם – בפרט.
 
עיקרי העובדות והשתלשלות ההליכים
 
  1. העותרים הם יורשיו של המנוח יוסף סמואל. המנוח רכש בשנת 1946 מקרקעין בחדרה, הידועים כחלקה 11 בגוש 10581 (להלן: החלקה). בשנת 1958 הופקעה החלקה לצרכי צה"ל. ברבות השנים חדלה החלקה מלמלא את ייעודה הביטחוני, וחלף זאת פורסמו תוכניות להקמת בתי מגורים במקום.
 
על רקע זה הוגשה העתירה המקורית (עניין קרסיק). העותרים דרשו לבטל את ההפקעה, משום שבפועל החלקה איננה משמשת עוד לייעודה המקורי - צרכי ביטחון. העתירה נידונה במאוחד עם שתי עתירות נוספות, שעסקו אף הן בהפקעות של מקרקעין סמוכים בנסיבות דומות. פסק הדין המאוחד בשלוש העתירות ניתן בפברואר 2001, מפי הרכב מורחב. נפסק, על דרך העיקרון, כי אם תם ייעוד ההפקעה של הקרקע - יש להשיבה לבעליה. נותרה פתוחה, בין היתר, שאלת מעמדן של הפקעות שבוצעו בשנים קודמות (למשל, הפקעת החלקה של העותרים).
 
בהמשך לכך, ובעקבות קריאת בית משפט זה למחוקק, מונתה ועדה בינמשרדית לתיקון דיני ההפקעות. עיקרי המלצות הוועדה עוגנו בהצעת חוק ממשלתית, היא תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: התיקון). הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה בדצמבר 2006, והועברה לדיון בועדת משנה ייעודית של ועדת הכספים.
 
בפברואר 2009, עוד בטרם השלמת החקיקה, ניתן פסק הדין המשלים בבג"ץ קרסיק. נפסק כי יש למחוק את העתירות, וזאת מתוך ציפייה שיינתן מענה לעותרים במסגרת התיקון לחוק שעל הכנתו עמלה הכנסת באותם שנים (לתוצאה דומה אליה הגיע בית המשפט באותה עת בתיקים אחרים ראו: חיים זנדברג "פרשת קרסיק והתיקון לדיני ההפקעות – אנטומיה של משא ומתן אסטרטגי בין רשויות" מחקרי משפט כז 409, ה"ש 30 (2012)). כמו כן נפסק כי המדינה תשא בשכר טרחת עורך דין בשיעור של 150,000 ₪ בכל אחת משלוש העתירות שעניינן אוחד, וכן תשא בהוצאות המשפט של העותרים. זאת "נוכח התמשכות ההליכים ובהתחשב בתרומתן הרבה של העתירות שלפנינו לפיתוח דיני ההפקעות במשפטנו, כמו גם העובדה שעמדתם המשפטית העקרונית של העותרים באשר למגבלות המוטלות על הרשות בנוגע לשימוש במקרקעין שהופקעו על ידה נתקבלה" (פסקה 8).
 
בפברואר 2010 הסתיימה מלאכת החקיקה, ותיקון מס' 3 פורסם ברשומות. התיקון מסדיר בין היתר את מעמדה של הזכות להשבה בהפקעות שיבוצעו לאחר כניסת התיקון לתוקף (יום התחילה). בד בבד כולל התיקון הוראות מעבר, אשר מסדירות את הזכות להשבה בהפקעות שבוצעו לפני יום התחילה. מהוראות אלו עולה שהעותרים בתיק דנא – אשר חלקתם הופקעה, כאמור, בשנת 1958 – אינם זכאים להשבה או לפיצוי נוסף. מכאן העתירה שבפנינו, אשר עוסקת בתיקון מס' 3 - ככלל, ובתוצאה האופרטיבית ביחס לעותרים - בפרט.
 
  1. להשלמת התמונה יצוין כי בתום הדיון הראשון בפנינו הציעה המדינה לעותרים פיצוי כספי בסכום נקוב, אך העותרים דחו את ההצעה. בתום הדיון השני המלצנו לעותרים לקבל את הצעת המדינה. הם עמדו בסירובם, וזו זכותם, והעלו הצעה חלופית - אשר לא התקבלה על דעת המדינה. מכאן הצורך להכריע בעתירה לגופה.
 
תמצית תיקון מס' 3 ויישומו בתיק דנא
 
  1. כפי שצוין, התיקון הוא בעיקרו פרוספקטיבי, דהיינו שהוא מתייחס להפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה. בקשר להפקעות אלו נעשתה הבחנה בין זכות להשבת המקרקעין לבין זכות לרכישה מחדש של המקרקעין בידי הבעלים המקוריים. הזכות להשבה תקום אם בתוך פרק זמן מוגדר, "תקופת התחלת הביצוע", טרם הוחל במימוש מטרת ההפקעה (סעיף 14(1ב)(ב)). אורכה של תקופת התחלת הביצוע משתנה ממקרה למקרה, והוא עשוי לנוע בטווח של 17-7 שנים. הזכות לרכישה תקום אם הוחל בביצוע מטרת ההפקעה בתוך תקופת התחלת הביצוע, אלא שהצורך הציבורי בקרקע המופקעת – תם (סעיף 14ב). הן הזכות להשבה והן הזכות לרכישה כפופות לסייגים שונים שנקובים בחוק. 
 
היבט נוסף שרלבנטי לענייננו הוא מידת התחולה למפרע של התיקון, ובמילים אחרות: מה דין קרקעות שהופקעו לפני יום התחילה. בכך עוסקות הוראות המעבר (סעיף 27). על פי הוראות אלו, הזכויות להשבה ולרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985 (כלומר: למעלה מ-25 שנה לפני יום התחילה), או על הפקעה שמטרתה מומשה לפני יום התחילה (סעיף 27(ב)(1)-(2)). הזכות לרכישה תחול, בשינויים מסוימים, אם ההפקעה בוצעה לאחר שנת 1985 ומטרתה לא מומשה לפני יום התחילה (סעיף 27(ג); ראו ע"א 9631/05 ארד נ' מדינת ישראל, פסקה 47 (16.12.2010); יפעת הולצמן-גזית "הגבלות על הפקעת קרקעות: מלכתחילה ובדיעבד" חוקים ד 97, 146-149 (2012)).
 
ולבסוף, ראוי לציון גם מימד ההתיישנות המהותית שנקבע בתיקון. התיישנות זו – שני מובנים לה. ראשית, כאמור, זכויות ההשבה והרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985, דהיינו 25 שנה ומעלה לפני יום התחילה (סעיף 27(ב)). שנית, ביחס להפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה, בחלוף 25 שנה מפרסום הודעת הפקעה – תימחק הזכות להשבה או לרכישה (סעיף 14ד(ב)). צירוף ההוראות מלמד כי המחוקק קבע, לעניין זכויות ההשבה והרכישה, תקופת התיישנות מהותית של 25 שנה.
 
  1. להשלמת התמונה יובהר מצבם המשפטי של העותרים על פי התיקון. החלקה בה עסקינן הופקעה, כאמור, זמן רב לפני שנת 1985. בנוסף, מטרת ההפקעה – שימוש לצרכי צה"ל – מומשה, ולו למשך מספר שנים. כאמור, על פי הוראות המעבר, הזכויות להשבה ולרכישה לא יחולו על הפקעה שבוצעה לפני שנת 1985, ואף לא על הפקעה שמטרתה מומשה לפני יום התחילה. משכך מוסכם על הצדדים כי, על פי הכללים שנקבעו בתיקון ובפרט על פי הוראות המעבר, העותרים אינם זכאים להשבה או לרכישה מחדש. השאלה היא כיצד יש להתייחס לתוצאה אופרטיבית זו.
 
עוד יוזכר כי סוגיית החוקתיות של תיקון מס' 3 עלתה, בדרך אגב, בתיקים אחרים. ברם בשל נסיבותיו של כל תיק – לא נדונו הטענות החוקתיות לגופן, ולא התקבלה הכרעה עקרונית (ראו: עניין ארד; בג"ץ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ' שר האוצר (21.12.2010); בג"ץ 8417/01 אדמון נ' מינהל מקרקעי ישראל (6.10.2013)).
 
טענות הצדדים
 
  1. טענות העותרים מורכבת משלושה מישורים. במישור החוקתי, נטען כי התיקון הפך את הזכות להשבה לזכות כמעט תיאורטית, ואף הביא לכך שהעותרים לא ייהנו ממנה. תוצאה כזו סותרת את הלכת קרסיק, ופוגעת בזכות הקניין ובזכות לשוויון. הפגיעה החוקתית איננה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, משום שהיא איננה לתכלית ראויה ואיננה מידתית. במישור הפרוצדוראלי, נטען כי נפלו פגמים מהותיים בהליך החקיקה של התיקון, למשל: העדר התבססות על תשתית עובדתית מספקת. במישור המנהלי, נטען כי העותרים – אשר כאמור אינם זכאים להשבה - הופלו לרעה בהשוואה לבעלי חלקות אחרות, ובפרט בהשוואה לבעלי חלקה סמוכה, שאדמתם הופקעה אך לבסוף הושבה אליהם.
 
המשיבים, מנגד, טוענים כי ההסדר שנקבע מבטא איזון ראוי בין זכות הקניין של בעל הקרקע המופקעת לבין אינטרסים אחרים, ובראשם אינטרס הציבור בפעולת ההפקעה ואינטרס ההסתמכות של המדינה. מדובר בהסדר מורכב, אשר גובש לאחר הליך חקיקה ממושך ויסודי. על רקע זה נטען כי התיקון איננו פוגע בזכות הקניין בעוצמה כזו אשר עולה כדי פגיעה בזכות יסוד חוקתית, ואף אם יש פגיעה בזכות לקניין - הרי שהיא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. ולבסוף, נטען כי העותרים לא הופלו לרעה ביחס לבעלי קרקעות אחרים, משום שקיים שוני רלבנטי בין המקרים.
 
דיון והכרעה
  1. המישור החוקתי – הערה מקדימה
 
  1. נקודת המוצא היא שיש לנקוט משנה זהירות בבוא בית המשפט לפסול חקיקה ראשית שיצאה תחת יד הכנסת. גישה זו משקפת את "חזקת החוקתיות" אשר עומדת למחוקק. היא נובעת מעיקרון הפרדת הרשויות, לפיו הביקורת השיפוטית איננה עוסקת בסבירותו או יעילותו של דבר החקיקה. בהיבטים אלו אין לבית המשפט יתרון מוסדי או מהותי על פני המחוקק. רשות רשות ותפקידה. השאלה היחידה שעומדת בפני בית המשפט היא האם החוק עומד באמות המידה החוקתיות. היה והתשובה לשאלה זו היא בשלילה – מתפקידו ואף מחובתו של בית המשפט לומר את דברו (ראו והשוו: בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' שר האוצר, פסקה 14 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (19.11.2009); בג"ץ 6304/09 לה"ב נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 62-65 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצי'ה (2.9.2010)).
 
בענייננו, הזהירות והריסון מתבקשים אף בשל מאפייניו הפרטניים של דבר החקיקה בו עסקינן. השבת קרקע מופקעת לבעליה בחלוף שנים רבות היא נושא סבוך, מורכב ורגיש. גיבוש מתווה אופרטיבי להסדרת הסוגיה - מחייב עיון מעמיק בשאלות רבות בעלות השלכות תקציביות, תכנוניות, ערכיות ודוקטרינריות. בהתחשב בכך, בית משפט זה קרא להסדרת הסוגיה באופן ממצה על ידי המחוקק. פסק הדין הסופי בעניין קרסיק, משנת 2009, שב והבהיר כי הפורום הנאות להסדרת הנושא הוא הכנסת ולא בית המשפט. ואכן, הממשלה והכנסת הרימו את הכפפה ויזמו הליך מקיף ויסודי, אשר כלל עבודה מקצועית בוועדה בינמשרדית מיוחדת ודיונים ממושכים בועדת משנה ייעודית של ועדת הכספים. בחלק מהדיונים אף השתתפו באי כוח העותרים דהכא. התיקון לחוק, שהתגבש בתום התהליך, משקף מדיניות מקרו-כלכלית בעלת השלכות רבות. מכלול זה של הנסיבות מלמד אף הוא כי מן הראוי לנקוט משנה-זהירות, בבואנו להעביר את התיקון דנא תחת שבט הביקורת השיפוטית החוקתית. ודוק: משנה-זהירות, אך לא הימנעות מבדיקה.
 
  1. הביקורת החוקתית מתבצעת בשלושה שלבים: זיהוי הפגיעה בזכות חוקתית; בדיקה האם הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה; ובחירת הסעד המתאים. דרך המלך היא שלא להקדים שלב אחד למשנהו. במילים אחרות, פגיעה בזכות היא תנאי מקדמי להמשך הביקורת החוקתית. השאלה המקדמית היא, אפוא, מהי הפגיעה החוקתית הנטענת בתיק דנא.
 
בבסיס הפרק החוקתי בעתירה עומדת הטענה כי החוק פוגע בזכות הקניין של העותרים. טענה זו מתמקדת בעיקר בהוראות המעבר, והיא מורכבת ממספר רבדים שעליהם אעמוד מיד. לצד זאת הוסיפו העותרים וטענו, אמנם בשפה רפה, כי החוק פוגע בשוויון. אבחן טענות אלו לפי סדרן.
 
  1. הפגיעה בזכות לקניין
 
  1. בלב העתירה עומדת, כאמור, הטענה כי התיקון לחוק פוגע בזכות הקניין החוקתית של העותרים ושל בעלי קרקעות אחרים שאדמתם הופקעה. הפגיעה הנטענת מבוססת על מספר רבדים. ברובד אחד, הוראות המעבר שוללות מהעותרים את זכות ההשבה, תוך התעלמות מההסתמכות שנוצרה אצלם בעקבות בג"ץ קרסיק. ברובד שני, הוראות המעבר הן בעלות תחולה רטרואקטיבית מצומצמת. דהיינו: הן קובעות כי זכות ההשבה והרכישה מחדש תחול באופן מצומצם בלבד על הפקעות שבוצעו לפני יום התחילה. ברובד שלישי, התיקון קובע תקופת התיישנות מהותית ביחס להפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה.
 
יש לשים לב לכך ששלושת הרבדים פונים לאוכלוסיות שונות. הרובד הראשון שם את הדגש על עניינם הפרטני של העותרים. זהו הרובד ה"פנימי". הרובד השני מתמקד באוכלוסיית בעלי המקרקעין אשר קרקעותיהם הופקעו לפני יום התחילה, ובכלל זאת העותרים. זהו הרובד הפונה כלפי עבר. הרובד השלישי נוגע לאלו שקרקעותיהם יופקעו לאחר יום התחילה. זהו הרובד הפונה כלפי עתיד. אתייחס לרבדים אלו בזה אחר זה.
 
  1. הוראות מעבר, ככל דבר חקיקה, הן מטבען כלליות. הן נועדו לתת מענה לקשת המקרים הרלבנטית. במסגרת הוראות המעבר לא ניתן לספק מענה "תפור לפי מידה", כזה שיתאים למורכבות ולנסיבות הספציפיות של כל אדם ושל כל חלקת מקרקעין (השוו: בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (10.5.2004)). דגש זה מביא אותנו אל הרובד הראשון, הפנימי, של טענות העותרים: הוראות המעבר שוללות מהם את סעד ההשבה, וזאת – כך נטען - בסתירה להלכת קרסיק ותוך התעלמות מאינטרס ההסתמכות שלהם.
 
יש לחזור ולהבהיר מהן הקביעות הכלולות בפסק הדין בעניין קרסיק, ובעיקר מהן הקביעות שאינן מופיעות שם. פסק דין קרסיק קבע עקרון-על, ולפיו אם המטרה הציבורית אשר שימשה בסיס להפקעת מקרקעין חדלה להתקיים – ככלל יהיה זכאי הבעלים להשבת המקרקעין. באותה נשימה הודגש בפסק הדין, כי אין בעיקרון זה כדי להכריע בעניינם הפרטני של העותרים (כאמור, העותרים בתיק דנא הם חלק מקבוצת העותרים בתיק קרסיק). יתירה מכך: בית המשפט בעניין קרסיק נמנע מלהכריע בשאלות מעשיות רבות הנוגעות ליישומו בשטח של עיקרון ההשבה (ראו: נמדר, עמ' 701-710). אחת מן השאלות החשובות היא זו הנוגעת לתחולה בזמן. אף בהקשר זה הותיר בית המשפט למחוקק את המלאכה לקבוע האם – ובאיזה אופן - חובת ההשבה תחול על מקרקעין שהופקעו בעבר (וזהו המצב בעניינם של העותרים). זאת על רקע ההכרה במורכבות השאלות הפרקטיות שיש להכריע בהן, וההשלכות הציבוריות והכספיות (ראו: עניין ארד, פסקה 44).
 
מטעם זה אין בידי לקבל את טענת ההסתמכות של העותרים, או את טענתם כי התיקון לחוק "סותר" את הלכת קרסיק. צופה מהצד אשר ישקיף על התהליך יבחין כי מדובר בהתפתחות הדרגתית של הנתיב המשפטי, החל מפסק דין קרסיק וכלה בקבלתו של תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות. פסק דין קרסיק לא העניק לעותרים זכות מוקנה, חקוקה בסלע. פסק הדין רק קבע את העיקרון המשפטי הרחב. זהו תפקידו של בית המשפט. תיקון מס' 3 פירט את ההסדרים המעשיים הדרושים לשם הגשמת העיקרון, תוך איזון ושקלול הקביעות העקרוניות בפסק דין קרסיק עם הזכויות והאינטרסים האחרים שעומדים על הפרק. זהו תפקידו של המחוקק. מכאן שהתיקון איננו פוגע באינטרס הסתמכות לגיטימי של העותרים, ואיננו "סותר", כלשון העותרים, את פסק הדין בעניין קרסיק. המחוקק במקרה זה נפח נשמת חיים בפסק הדין העקרוני, ואפשר לו להשתלב במרקם המציאות.
 
          הכנות מחייבת חשיפת פן אחר של הטיעון. עניינו סובייקטיבי מובהק, ולא אובייקטיבי-כללי. אכן, נוצרה תחושה לא נוחה. דווקא אלו שהובילו את התהליך המשפטי, וחרשו בשדה השינוי – לא זכו ליהנות מפירותיו. דא עקא, בכך לא סגי. כובד העניין כאמור דורש פיתרון זהיר ומדוד בכל מה שקשור לתחולת השינוי. בעקבות הוראת בית משפט זה בעניין קרסיק, המחוקק רשאי היה – ניתן אף לומר: חייב היה – לקבוע כללים ולא להתאים אותם מראש דווקא לנסיבותיהם הפרטניות של העותרים המקוריים בעניין קרסיק. ובכל זאת, באשר לפן הסובייקטיבי, יש להשיב לעניין באופן סובייקטיבי - בגדר "מידה כנגד מידה". לכך אתייחס בהמשך.
 
  1. בהיבט נוסף, כאמור, נטען שהוראות המעבר מגבילות את תחולתן הרטרואקטיבית של זכויות ההשבה והרכישה מחדש. זהו הרובד השני של טענות העותרים, אשר פונה כלפי עבר.
 
במישור העקרוני יוער כי יש להבחין בין חוק רטרואקטיבי, רטרוספקטיבי, אקטיבי ופרוספקטיבי, וייתכנו אף קטגוריות ביניים (ראו חוות דעתי בבג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בנייה בע"מ נ' מדינת ישראל, עמ' 47-48 (2.4.2013)). לא ארחיב אודות סיווגהּ המדויק של התחולה בזמן שקבע המחוקק בהקשר הנוכחי, ואתייחס אליה לצורך הפשטות כאל תחולה רטרואקטיבית - חלקית או הדרגתית. אגב, מעניין לציין כי על פי רוב טענות שעוסקות ברטרואקטיביות מועלות בכיוון ההפוך: חוק מסוים הוא בעל תחולה רטרואקטיבית, ומוגשת עתירה אשר טוענת שיש לצמצם את הרטרואקטיביות. כאן, כאמור, המקרה הוא הפוך: המחוקק קבע תחולה רטרואקטיבית מצומצמת, ואילו העותרים מבקשים להרחיבהּ. כמובן, ההבדל נובע מהשוני בין הטלת חובה לבין הענקת זכות.
 
הוראות מעבר, ככלל, מבוססות על ההנחה המתבקשת לפיה לא תמיד ניתן או רצוי לקבוע תחולה גורפת של דבר חקיקה חדש. כפי שנפסק, "בכל הוראות מעבר יש הכרח לקבוע נקודת חיתוך מבחינת הזמן. בכל קביעת זמן יש מן השרירות. מכאן לא נובע שכל הבחנה הקשורה בזמן היא שרירותית" (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר 11-12 (24.9.1997)). התיק דנא ממחיש היטב שניים מן הרציונאלים העיקריים שעומדים לעיתים קרובות ביסוד הוראות המעבר: הסתמכות, והתיישנות.
 
העולם המשפטי הישן, עובר לבג"ץ קרסיק, לא נתן ביטוי לזכויות ההשבה והרכישה. במשך שנים ארוכות פעלה המדינה, וכן צדדים שלישיים (למשל רוכשי הקרקעות), בהתאם למציאות משפטית זו. על פי הנתונים שנמסרו לנו, בוצעו 432 הפקעות לצרכים אזרחיים וצבאיים בשטח כולל של 387,000 דונם. בעקבות "קריאת הכיוון" בעניין קרסיק השתנתה המציאות המשפטית. מעתה ניתן משקל של ממש לאינטרס ההשבה של בעל הקרקע המופקעת. אלא שאם זכויות ההשבה והרכישה מחדש יחולו אוטומטית על כל הפקעות העבר, ייווצר כאוס קנייני. מעמדם הקנייני של שטחי קרקע נרחבים – יתערער בבת אחת. תוכניות רבות, שהתבססו על מעמד מסוים של הקרקעות – תוקפאנה. על כתפי המדינה יועמס נטל תקציבי בגודל ניכר. דברים אלו מהווים סוג של תשתית עובדתית, שמבססת את הצורך והצידוק בקביעת הוראות מעבר בכלל, ועל ידי הכנסת בפרט.
 
ברם ההיגיון שמאחורי הוראות המעבר איננו מתמצה בכך. כאמור, המחוקק בחר בתור נקודת ציון את שנת 1985 - 25 שנה לפני יום התחילה. פרק זמן זה נלמד על דרך ההיקש מדיני ההתיישנות הכלליים (ראו סעיף 5(2) לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958). עקרון ההתיישנות (לאו דווקא זה הנוגע ל-25 שנה) נשען על נימוקים רבים וטובים, ובהם הקושי הראייתי שנוצר בחלוף הזמן והאינטרס הציבורי בוודאות ויציבות. נימוקים אלו יפים גם לתיקון בו עסקינן. עמדה על כך הוועדה הבינמשרדית, בהגיעה למסקנה כי ככל שחלף זמן רב יותר - איזון האינטרסים בין הפרט לבין הרשות מטה את הכף לטובת הרשות, וכן להיפך, ולפיכך יש להגביל בזמן את הזכות להשבה ולרכישה מחדש. לכך יש להוסיף קשיים מעשיים הנכונים במיוחד לענייני הפקעה, למשל הקושי באיתור הבעלים והקושי בייחוס הזכויות לבעלים בשל הליכי הסדרה ופרצלציה.
 
ניתן היה להגיע להסדר שונה בשאלת התחולה בזמן (השוו: אהרן נמדר "קימתה לתחייה של זכות הקניין הפרטית המרחפת על פני המקרקעין גם לאחר הפקעתם בשל מטרה ציבורית" מאזני משפט ד 679, 707-709 (2005)). ברם הצורך להגביל במידה מסוימת, באמצעות הוראות מעבר, את התחולה הרטרואקטיבית של זכויות ההשבה והרכישה מחדש - הוא מובן. זאת במיוחד על רקע עקרונות העל של ההסתמכות וההתיישנות, ויישומם הפרטני בתיק דנא.
 
מכאן גם תשובה לרובד השלישי של טענות העותרים, שעניינו קביעת ההתיישנות המהותית בהפקעות שיבוצעו לאחר יום התחילה. אף תקופה זו נשענת על שני הרציונאלים של הסתמכות והתיישנות. לאמור, אם נכיר בצורך לקבוע מתווה נורמטיבי הדרגתי שמתייחס לזמן, התשובה לרובד השני דומה לתשובה לרובד השלישי. המחוקק רשאי לערוך הבחנה בין תקופות זמן שונות. בכך אין אפליה, אלא הבנה כי תפקידו של הדין הוא בין היתר עריכת סדר חברתי. בעניין הנדון, וכפי שהוסבר לעיל, ניתן להבין את עמדת המחוקק לפיה מועד ההפקעה ישפיע על יישום זכות ההשבה והרכישה מחדש. זאת ועוד: בית המשפט הוא אשר קבע כי מלאכה זו מסורה למחוקק, ולא לו.
 
אף ניתן לומר כי עמדת העותרים יוצאת בעיקר חוצץ כנגד קביעת הוראות מעבר באשר הן. החיצים במידה רבה אינם מכוונים, ובצדק, כלפי תקופות הזמן שנקבעו בהסדר. למשל, בלב העתירה לא עומדת הטענה כי במקום תקופה של 25 שנה היה צריך בשל סיבה נורמטיבית זו או אחרת לקבוע תקופה של 30 שנה. אם זהו עיקר הטענה, שתי תשובות בדבר. האחת, והיא תשובה פורמאלית: המחוקק פעל על פי הכרעת בית המשפט. השנית, והעניין נומק לעיל, אי-קביעת הוראות מעבר בסוגיה הנדונה לא תתרום לעשיית הצדק אלא לסיבוך קשה וכאוב של יישום הדין, שתוצאותיו מי ישורן.
 
  1. לסיכום הדברים, אינני סבור כי ההגבלות הטמונות בתיקון דנא – הן במסגרת הוראות המעבר והן בקשר להתיישנות המהותית - עולות כדי פגיעה בזכות קניין חוקתית. זכות ההשבה "נולדה" כזכות מאוזנת. הזכות וגבולותיה באו בו-זמנית בשערי החוק. מאחר וכך הוא המצב, לא יהא זה נכון לומר שהמחוקק פגע בזכות קניינית של העותרים כאשר בחר לעגן בחוק זכות שמובנים בתוכה איזונים ובלמים (השוו: חיים זנדברג "הפקעות, אחריות חברתית והגנת הקניין הפרטי בעיני בית המשפט העליון" המשפט יא 585 (2007)). ואל תשיבני שזכות ההשבה קמה לעותרים כבר עם פסיקת בית משפט זה בעניין קרסיק. פסק דין קרסיק, כפי שהוסבר, הצהיר אודות עיקרון-על, וקרא לעצב מחדש את הדין הרלבנטי לאור אותו עיקרון. מפסק הדין עצמו נלמד כי הוא לא הכיר בזכות קניינית מגובשת ומשוכללת של העותרים, אלא הצהיר על קריאת כיוון – חדה וברורה ככל שתהיה. התשובה העמוקה יותר היא כי לעיתים קביעת הוראות המעבר הינה חלק מההכרעה כולה, לרבות הנורמה המשפטית החדשה שנקבעה. זהו חלק מקביעת הסעד. הכרעה מעין זו איננה תמיד חד-כיוונית ופשוטה. כך במשפט המנהלי, כך במשפט החוקתי. כך גם בקביעת הלכה חדשה בעלת השלכות רוחב רבות בדין האזרחי (ראו למשל: ע"א 1326/07 המר נ' עמית (28.5.2012)).
 
 
 
  1. הפגיעה בשוויון
 
  1. בלב העתירה עומדת, כאמור, הטענה לפגיעה בזכות הקניין. לכך התייחסתי בהרחבה לעיל. לצד זאת טוענים העותרים כי התיקון פוגע בזכותם לשוויון. בהקשר זה מצביעים העותרים על מספר הבחנות שגלומות בתוך התיקון לחוק, וטוענים כי הבחנות אלו הן בגדר הפליה פסולה. טענה נוספת בהקשר זה היא שנוצרה הפליה בין הסדר ההפקעה שקבוע בפקודת ההפקעות (כנוסחה לאחר התיקון) לבין ההסדר שקבוע בחוק התכנון והבנייה שהינו, כך נטען, "מתקדם" ו"נאור" בהרבה.
 
אין בידי לקבל טענות אלו, ונדמה כי גם העותרים אינם רואים בכך את "חוד החנית" של העתירה. לא כל הבחנה בין שתי קבוצות יוצרת אפליה. על אחת כמה וכמה שלא כל הבחנה יוצרת אפליה פסולה במובן החוקתי. שאלת המפתח היא האם ההבחנה מבוססת על שוני רלבנטי בין הקבוצות: כשם שאין זה צודק ליתן ללא סיבה יחס שונה לשווים, כך אין זה צודק ליתן ללא סיבה יחס שווה לשונים. במסגרת התיקון הבחין המחוקק בין סוגים שונים של הפקעות, על פי עניינן. כך הוא למשל ביחס להבחנה על פני ציר הזמן - הפקעות לפני שנת 1985; הפקעות בין שנת 1985 ליום התחילה; והפקעות לאחר יום התחילה. הבחנות אלו, כפי שהוסבר לעיל, נשענות על רציונאלים כבדי-משקל של התיישנות, הסתמכות והיבטים מעשיים נוספים כבדי-משקל. מכאן שאין מדובר באפליה, כטענת העותרים, אלא בהבחנה עניינית מותרת. הוא הדין אף ביחס להפקעה מכוח פקודת ההפקעות לעומת הפקעה מכוח חוק התכנון והבנייה: מדובר בשתי קבוצות הנבדלות ביניהן בשאלת תכלית ההפקעה וזהות הרשות המפקיעה. ממילא מובן הצורך לקבוע הליך הפקעה שונה לכל קבוצה (השוו: בג"ץ 3198/05 למלה נ' עיריית תל אביב, פסקה 48 (13.06.2011)).
 
  1. טענת ההפליה המנהלית
 
  1. פרק זה של העתירה מתמקד בחלקה 8. זוהי חלקה המצויה בסמוך לחלקתם של העותרים, והיא הופקעה יחד עם חלקתם של העותרים ולאותה מטרה ציבורית. בהמשך פוצלה חלקה 8, כאשר החלק המופקע נמצא בחלקות 243, 246 ו-247. בשנת 1995 בוטלה ההפקעה בחלקות 243 ו-246, והשטח הוחזר לבעליו. על בסיס זה טוענים העותרים כי מדובר בהפלייתם לרעה למול בעלי חלקות 243 ו-246, שהרי חלקתם של העותרים לא הושבה להם.
 
אין בידי לקבל את הטענה להפליה. כאמור, לא כל הבחנה יוצרת הפליה פסולה. במקרה דנא, עולה מהחומר שקיים שוני רלבנטי אשר מצדיק מתן יחס שונה לחלקה 8 וחליפותיה. כך, למשל, נראה כי לאחר פיצולה של חלקה 8 - לא נרשמה מחדש ההפקעה על החלקות שבאו תחתיה. בהמשך לכך, בשנת 1992 נערכו עסקאות מכר בחלקות 243 ו-246. הרוכשים, אשר קיבלו לידיהם קרקע נקייה מהפקעות (שהרי ההפקעה לא נרשמה), קיבלו אישורי בנייה והחלו בעבודות תשתית בשטח. מצב זה שונה מן המצב בענייננו, שהרי ההפקעה ביחס לחלקתם של העותרים נרשמה כדין והייתה כמובן ידועה לעותרים. ממילא, סבורני כי לא דבק פסול של אפליה בהחלטה המנהלית להבחין בין חלקתם של העותרים לחלקה 8 וחליפותיה.
 
סוף דבר
 
  1. בסיכום הדברים - לא שוכנעתי כי הפגיעה הנטענת בזכות הקניין, קל וחומר בזכות לשוויון, אכן עולה כדי פגיעה חוקתית, ומצדיקה מעבר לשלבים הבאים של הביקורת החוקתית. במילים אחרות, סבורני כי במקרה דנא הדיון בעתירה מגיע לקיצו כבר בשלב הראשון של הניתוח החוקתי: לא נראה כי התיקון פוגע בזכויות יסוד חוקתיות באופן שמצדיק מעבר לשלב השני והשלישי של הביקורת החוקתית - בחינת פסקת ההגבלה ובחירת הסעד. זהו הבסיס למסקנתי כי דין העתירה להידחות.
 
ועדיין, כפי שצוין לעיל, במישור הסובייקטיבי ניתן להבין את המניע של העותרים ליהנות מפרי ידיהם, דהיינו: משינוי ההלכה. כאמור לעיל, בשל מורכבות העניין לא ניתן להחריג בחוק את העותרים מבלי ליצור אפליה מהותית בינם לבין אחרים המצויים במצב דומה. עם זאת, ניתן לתת ביטוי לזיקה הייחודית שיש לעותרים להלכה שנקבעה, בשני מובנים. ראשית, אי פסיקת הוצאות. שנית, המלצה למדינה לשקול שלא לסגת מהסדר הפשרה שהוצג לעותרים בדיונים הקודמים ושלא התקבל על ידם טרם מתן פסק דין זה.
 
  1. סוף דבר, הייתי מציע לחברותיי לדחות את העתירה בלא צו להוצאות.
 
 
 
                                                                                                               ש ו פ ט
 
 
המשנָה לנשיא מ' נאור :
 
 
            אני מסכימה.
 
 
                                                                                    ה מ ש נָ ה  ל נ ש י א
 
 
השופטת ע' ארבל:
 
           אני מצטרפת בהסכמה לפסק דינו של חברי השופט נ' הנדל ולהנמקותיו. לאחר שנים רבות בהן ניהלו העותרים שרשרת הלכים משפטיים בהקשר זה ובהתחשב בכך שהייתה להם תרומה להלכה שנקבעה, אני סבורה שטוב יעשו שני הצדדים אם ישכילו לקדם את הסדר הפשרה שהוצג בדיונים הקודמים כפי שהציע חברי, כך שהצדק לא רק יעשה אלא גם יראה.
 
 
 
 
                                                                                                              ש ו פ ט ת
 
 
 
 
          אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.
 
 
           ניתן היום, ‏ט"ו באייר התשע"ד (‏15.5.2014).
 
 
 
ה מ ש נָ ה  ל נ ש י א                         ש ו פ ט ת                                         ש ו פ ט
_________________________
חזרה לפסיקה חינם
 
+ שלח משוב